黃衛(wèi)華：公權(quán)資本化和教育高收費(fèi)*

　　內(nèi)容提要：國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投入不足和管理不善僅僅是中國(guó)教育高收費(fèi)的淺層次原因。教育高收費(fèi)緣于在教育供給壟斷和教育供給等級(jí)化的條件下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府企業(yè)化行為、公共權(quán)力和公共資源的資本化。公權(quán)資本化包含三個(gè)方面的含義：第一層次，政府（地方政府、中央政府）利用公共權(quán)力通過(guò)相應(yīng)的制度安排隱性地剝奪某一個(gè)階層的利益。第二層次，教育行政機(jī)關(guān)或者其他行政主管部門(mén)利用公共權(quán)力謀取本系統(tǒng)或者行政機(jī)關(guān)的利益。第三層次，各級(jí)政府、教育行政機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)利用手中的公共權(quán)力謀取個(gè)人的利益。由于回浪效應(yīng)，教育高收費(fèi)盤(pán)剝了農(nóng)村，加深了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域性差距。

　　關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型；
政府行為企業(yè)化；
公權(quán)資本化

　　*本文思路的最終形成得益于和南開(kāi)大學(xué)經(jīng)研所周冰教授的數(shù)次討論。另外，文章在南開(kāi)大學(xué)高教所學(xué)術(shù)討論會(huì)上進(jìn)行過(guò)討論，感謝高教所諸位老師提出的意見(jiàn)。當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。

　　目前中國(guó)教育收費(fèi)比較高，教育需求者的費(fèi)用負(fù)擔(dān)比較重，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。教育收費(fèi)或者說(shuō)中國(guó)教育需求者的費(fèi)用負(fù)擔(dān)包括兩部分：一是國(guó)家法律、法規(guī)和政策允許收的費(fèi)用，即學(xué)雜費(fèi)（包括高等教育住宿費(fèi)）。二是國(guó)家法律、法規(guī)和政策不允許收但實(shí)際上收了的費(fèi)用。第二部分被稱(chēng)為教育\"亂收費(fèi)\".這兩部分費(fèi)用對(duì)于教育消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，是一體、不能分開(kāi)的負(fù)擔(dān)。所以我們放在一起進(jìn)行研究。從上世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年平均增長(zhǎng)率接近10%；
而根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算，從1995到2002年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)收入中學(xué)雜費(fèi)收入的年平均增長(zhǎng)率是23112%；
根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算，從1992年到2001年，學(xué)雜費(fèi)收入的年平均增長(zhǎng)率是38168%.中國(guó)教育收費(fèi)年平均增長(zhǎng)率是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的2-4倍。

　　從1997年到2002年，中國(guó)人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均年增長(zhǎng)率為6.9%.從1999到2001年，全國(guó)生均學(xué)雜費(fèi)年平均增長(zhǎng)率為25.96%①，為人均GDP 增長(zhǎng)率的3.76倍。從不同類(lèi)別的學(xué)校看，普通高等學(xué)校、普通中等學(xué)校、中學(xué)、小學(xué)、幼兒園從1997年到2001年生均學(xué)雜費(fèi)年平均增長(zhǎng)率分別為21.85%、6.9%、17.09%、12.51%、16.86%.②

　　教育亂收費(fèi)問(wèn)題從上個(gè)世紀(jì)80年代末期以來(lái)就開(kāi)始討論，至今已經(jīng)十多年了。問(wèn)題非但沒(méi)有解決，反而越來(lái)越嚴(yán)重，去年五部委教育收費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)檢查的結(jié)果是一年多收21億。上世紀(jì)90年代以來(lái)，政府幾乎每一年都強(qiáng)調(diào)教育不要亂收費(fèi)，但是結(jié)果是亂收費(fèi)愈演愈烈。據(jù)估計(jì)，中國(guó)在過(guò)去的10年中教育亂收費(fèi)達(dá)到2000億元。教育與房地產(chǎn)業(yè)并列為暴利行業(yè)。教育亂收費(fèi)與腐敗、黑哨同樣令國(guó)人唾罵。

　　教育收費(fèi)為什么這么高？這是本文所要討論的問(wèn)題。已有的文獻(xiàn)對(duì)這個(gè)問(wèn)題一般有兩種看法。

　　第一種看法是教育高收費(fèi)亂收費(fèi)的原因是國(guó)家對(duì)教育的投入不足。黃佩華指出了中國(guó)義務(wù)教育與公共財(cái)政的三個(gè)核心問(wèn)題：第一個(gè)也是最重要的一個(gè)問(wèn)題就是資源匱乏，特別是就實(shí)現(xiàn)普九而言。中國(guó)用于教育的公共開(kāi)支只占GDP 的2.98%，低于絕大多數(shù)東亞國(guó)家4%或更高的水平。雖然中央政府為促進(jìn)這個(gè)計(jì)劃的實(shí)施而提供了可觀的專(zhuān)款支持，但資金量仍然太少，這個(gè)計(jì)劃需要貧困地區(qū)提供太多的配套資金，已經(jīng)超過(guò)了其財(cái)政能力。第二個(gè)問(wèn)題是過(guò)于分權(quán)化。把提供基礎(chǔ)教育服務(wù)的責(zé)任下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)（有的時(shí)候甚至到村一級(jí)），給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來(lái)了太重的財(cái)政和管理負(fù)擔(dān)。由上級(jí)政府建設(shè)學(xué)校并提供大部分教師工資，然后由地方政府和社區(qū)負(fù)擔(dān)其他運(yùn)營(yíng)成本，這種安排在原則上是合理的和可行的。但問(wèn)題是現(xiàn)行的體制是允許各級(jí)政府不受限制地把財(cái)政負(fù)擔(dān)推給最薄弱的一環(huán)，結(jié)果是最低一級(jí)政府無(wú)力滿(mǎn)足相應(yīng)的資金需求。另外，這些基層政府也可能沒(méi)有足夠的能力來(lái)有效地管理資源。第三個(gè)問(wèn)題是普及九年義務(wù)教育計(jì)劃基本確立了基礎(chǔ)教育的政策框架，無(wú)論是從管理、自主決策、教師培訓(xùn)，還是其他有關(guān)教育質(zhì)量的因素來(lái)看，都帶來(lái)了一些不利影響。而普及九年義務(wù)教育計(jì)劃本身也只是關(guān)注量的目標(biāo)：多少學(xué)生在學(xué)、多少適齡兒童入學(xué)和多少所學(xué)校等，完全沒(méi)有關(guān)注兒童學(xué)習(xí)質(zhì)量如何，或者兒童是否在學(xué)習(xí)有用的知識(shí)。普及九年義務(wù)教育計(jì)劃是一個(gè)猛犸式的龐然大物，吞噬了一切教育財(cái)源，而使得其他方面的支出都不可能得到資金。由于政府投入不足，中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)總量不足，缺口巨大。造成農(nóng)村中小學(xué)教師工資不能按時(shí)發(fā)放，基本辦學(xué)條件得不到保障，建校債務(wù)沉重，中小學(xué)亂收費(fèi)屢禁不止。

　　第二種看法是管理不善。由于體制原因，地方政府袒護(hù)，教育部不直接負(fù)責(zé)學(xué)校財(cái)政，所以政令不通。對(duì)教育收費(fèi)的管理措施不嚴(yán)，行業(yè)腐敗③。地方政府部門(mén)通過(guò)學(xué)校收取不合理費(fèi)用。政府行政主管部門(mén)利用手中的權(quán)力為亂收費(fèi)充當(dāng)\"保護(hù)傘\"，教育主管部門(mén)自身巧立名目亂收費(fèi)④。這些問(wèn)題在2003年12月16日國(guó)家發(fā)改委價(jià)格檢查監(jiān)督工作會(huì)議通報(bào)中被歸為管理方面的原因，要求通過(guò)各級(jí)價(jià)格主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)開(kāi)展多種形式和層次的監(jiān)督檢查，糾正問(wèn)題要堅(jiān)決，規(guī)范整改措施要到位。所以2004年展開(kāi)了更加頻繁的全國(guó)性和地方性教育收費(fèi)檢查。教育投入不足、學(xué)校經(jīng)費(fèi)缺口大是長(zhǎng)期以來(lái)制約我國(guó)農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展的老大難問(wèn)題，特別是中西部貧困地區(qū)，這一制約更為明顯。

　　但是教育經(jīng)費(fèi)投入不足就是教育亂收費(fèi)的原因嗎？這個(gè)問(wèn)題的答案只要一個(gè)反問(wèn)就能夠得到。教育經(jīng)費(fèi)投入足的情況下，教育還亂收費(fèi)嗎？對(duì)這個(gè)問(wèn)題國(guó)家發(fā)改委有現(xiàn)成的答案：\"在城市和東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府對(duì)教育投入相對(duì)比較充足的情況下，教育亂收費(fèi)仍屢屢發(fā)生。\"這就說(shuō)明教育投入不足并不是教育亂收費(fèi)的根本原因。如果這還不能說(shuō)明問(wèn)題的話(huà)，那么另外證據(jù)就是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)代教育投入也不足，為什么沒(méi)有教育亂收費(fèi)的問(wèn)題呢？教育資源相對(duì)于教育需要來(lái)說(shuō)總是不足的，永遠(yuǎn)不會(huì)有投入十分\"充足\"的時(shí)候，只有投入不足的程度的不同而已。

　　對(duì)于第二個(gè)原因，管理監(jiān)督能真正解決教育高收費(fèi)的問(wèn)題嗎？實(shí)踐已經(jīng)做出了回答。在過(guò)去的十幾年中，盡管?chē)?guó)家每年強(qiáng)調(diào)教育不要高收費(fèi)亂收費(fèi)，但是教育亂收費(fèi)非但沒(méi)有解決，反而愈演愈烈了�？梢�(jiàn)教育高收費(fèi)、亂收費(fèi)不是監(jiān)督檢查能夠根本解決得了的。

　　一、教育服務(wù)供給的組織結(jié)構(gòu)及其特征

　　雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)現(xiàn)已基本成型，但是構(gòu)成計(jì)劃經(jīng)濟(jì)根本特征的等級(jí)制集權(quán)決策仍然起著巨大的作用。市場(chǎng)機(jī)制和行政集權(quán)是轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)決策、資源分配的兩種重要制度。中國(guó)的教育服務(wù)供給主要依賴(lài)于一個(gè)等級(jí)制的公立學(xué)校組織系統(tǒng)。雖然民辦教育在中國(guó)有很大的發(fā)展，但是中國(guó)的教育供給主要依賴(lài)于該系統(tǒng)。公立學(xué)校系統(tǒng)是一個(gè)巨大組織，僅僅學(xué)校本身并不能獨(dú)自完成教育供給。

　　公立學(xué)校是政府的事業(yè)單位，政府通過(guò)黨政合一的等級(jí)制國(guó)家政權(quán)組織對(duì)公立學(xué)校系統(tǒng)進(jìn)行科層制管理。教育服務(wù)的供給系統(tǒng)中有兩類(lèi)五個(gè)主體。兩類(lèi)主體是：政府以及學(xué)校。政府包括中央政府和地方政府。中央政府包括財(cái)政部和教育部。地方政府中包括：地方政府、地方教育主管部門(mén)。各級(jí)政府分別有自己所屬的各級(jí)各類(lèi)學(xué)校。教育供給的組織結(jié)構(gòu)是一個(gè)巨大的科層制的組織。中國(guó)教育服務(wù)供給的等級(jí)制組織體系顯示了教育服務(wù)供給主要依靠行政機(jī)制進(jìn)行資源配置。該組織中的權(quán)力關(guān)系是自上而下的，上級(jí)使用行政權(quán)力進(jìn)行決策，下級(jí)按照上級(jí)的決策執(zhí)行，其行為的基本模式是服從。在教育服務(wù)供給的等級(jí)制組織中，越是接近宏觀層面的行為主體受行政管理決策的影響越大；
但是由于受到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的影響，越是接近微觀層面的行為主體，其行動(dòng)受市場(chǎng)機(jī)制的影響越大。

　　在這個(gè)等級(jí)制的體系中，經(jīng)濟(jì)主體的利益關(guān)系是和權(quán)力關(guān)系相反的自下而上的依附關(guān)系。由三個(gè)部分組成：決策者本人的利益，決策者所在的機(jī)關(guān)或者單位的利益，決策者下屬單位的利益。上級(jí)的利益包含著下級(jí)的利益，而下級(jí)依賴(lài)上級(jí)的利益分配。上級(jí)和下級(jí)之間的利益分配存在著包容和依賴(lài)的關(guān)系⑤。例如，縣長(zhǎng)進(jìn)行教育決策的時(shí)候，考慮的利益關(guān)系有：縣長(zhǎng)本人的利益、縣政府機(jī)關(guān)的利益、下屬教育系統(tǒng)的利益。教育局長(zhǎng)決策的時(shí)候，考慮局長(zhǎng)本人的利益、局機(jī)關(guān)的利益和下屬所有學(xué)校的利益。學(xué)校校長(zhǎng)決策時(shí)，考慮的利益是校長(zhǎng)本人的利益、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層的利益、全校教師的利益。

　　在等級(jí)制的教育服務(wù)供給的組織方式下，中國(guó)教育服務(wù)供給具有兩個(gè)明顯的特征：教育服務(wù)供給的國(guó)家壟斷和等級(jí)化。

　　在中國(guó)，越是基礎(chǔ)性的教育服務(wù)中的教育供給，國(guó)家壟斷程度越大。學(xué)校系統(tǒng)中越是提供基礎(chǔ)性教育服務(wù)的學(xué)校，公立學(xué)校所占的比例越大。公立學(xué)校系統(tǒng)屬于政府所屬\"事業(yè)單位\".學(xué)校由政府辦、政府管。教育服務(wù)由政府部門(mén)雇員提供。

　　由于中國(guó)有著極其重視教育的文化傳統(tǒng)，加上人口眾多，所以對(duì)教育的需求極其巨大。再加上相對(duì)固定的戶(hù)籍制度、比較小的家庭遷居可能性、根據(jù)學(xué)生居住地就近入學(xué)的制度，家庭對(duì)教育服務(wù)的選擇權(quán)比較小。如果單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，猶如中國(guó)居民面對(duì)拆分前的中國(guó)電信，中國(guó)家庭面對(duì)的是一個(gè)政府壟斷的教育供給。越是基礎(chǔ)性的教育，教育服務(wù)的壟斷程度越高。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論告訴我們，在壟斷的市場(chǎng)中，廠商是可以索取高額的壟斷價(jià)格的。

　　中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行重點(diǎn)學(xué)校制度。⑥不論在義務(wù)教育，還是義務(wù)教育后階段都層層把學(xué)校劃分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校。重點(diǎn)學(xué)校也分等級(jí)。例如，中學(xué)有國(guó)家級(jí)重點(diǎn)中學(xué)、省級(jí)重點(diǎn)中學(xué)、縣級(jí)重點(diǎn)中學(xué)。其他不同教育階段的學(xué)校也大致如此。重點(diǎn)學(xué)校制度確立了國(guó)家提供的教育服務(wù)中的精英主義導(dǎo)向的教育組織原則和組織方式，以及教育資源的分配的不平等、國(guó)家教育服務(wù)供給品質(zhì)的等級(jí)化差別。國(guó)家壟斷教育服務(wù)供給為教育服務(wù)的高額壟斷租金提供了潛在條件。和不同等級(jí)的土地獲得級(jí)差地租一樣，教育供給品質(zhì)的等級(jí)化為不同等級(jí)的教育供給獲得不同的級(jí)差租金提供了可能。擇校費(fèi)就是等級(jí)化的教育服務(wù)使得不同等級(jí)的學(xué)校獲得不同的級(jí)差租金。只要精英主義導(dǎo)向的重點(diǎn)學(xué)校制度存在，這種級(jí)差租金就有存在的基礎(chǔ)。

　　總的說(shuō)來(lái)，國(guó)家壟斷性的教育供給和教育供給的等級(jí)化使得中國(guó)教育有可能收取高額的壟斷費(fèi)用并且能夠根據(jù)不同的教育供給質(zhì)量收取級(jí)差租金。

　　二、政府行為企業(yè)化

　　教育服務(wù)供給的國(guó)家壟斷和等級(jí)化只是教育亂收費(fèi)的必要條件。教育服務(wù)供給的國(guó)家壟斷和等級(jí)化不必然導(dǎo)致教育消費(fèi)者費(fèi)用負(fù)擔(dān)過(guò)高，因?yàn)檎�府畢竟并不是壟斷市�?chǎng)中的廠商。政府行為并不應(yīng)該像企業(yè)一樣是市場(chǎng)行為。作為經(jīng)濟(jì)制度的政府所提供的是一個(gè)壟斷的教育服務(wù)，但是作為政治制度的政府承擔(dān)著平等提供教育服務(wù)的功能。

　　那么在什么樣的條件下，教育供給政府壟斷和等級(jí)化能夠產(chǎn)生教育高收費(fèi)呢？答案是：政府行為企業(yè)化。

　　不管是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，其基本經(jīng)濟(jì)主體有三類(lèi)：政府、基層生產(chǎn)單位（企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等等）、家庭（個(gè)人）。按照標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)理論，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府的主要作用是裁判員——監(jiān)督游戲的進(jìn)行和貫徹執(zhí)行游戲規(guī)則，而不是運(yùn)動(dòng)員——參與游戲。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府和其他經(jīng)濟(jì)主體之間是平等的關(guān)系。

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是一個(gè)巨大的科層制組織。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，這些主體之間是等級(jí)制的不平等關(guān)系，主體在博弈中能力極端不對(duì)稱(chēng)。政府參與博弈的能力極大，越是高層政府越是如此�；鶎訂挝缓图彝ィ▊�(gè)人）的能力依次降低。

　　在目前的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，中國(guó)政府依然是最強(qiáng)大的運(yùn)動(dòng)員。雖然政府的博弈能力小于其他所有主體之和，但是與其他任何單個(gè)主體相比，政府具有最強(qiáng)的博弈能力。中國(guó)政府可以利用它和其他任一個(gè)主體博弈能力的懸殊，克服主體行為的隨意性，從而主宰經(jīng)濟(jì)或者政治活動(dòng)，以達(dá)到政府的戰(zhàn)略目標(biāo)。向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程也是經(jīng)濟(jì)主體的等級(jí)制關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降汝P(guān)系的過(guò)程，而在這個(gè)過(guò)程的一開(kāi)始，政府尤其是中央政府的作用是巨大的。

　　和其他行為主體一樣，政府的決策行為是一個(gè)多目標(biāo)的問(wèn)題。政府同時(shí)追求多個(gè)目標(biāo)變量，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)或者提供公平的教育服務(wù)都是政府的行動(dòng)目標(biāo)之一。在目前階段，中央政府這一級(jí)面臨著國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，其最緊迫的、首要的目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是政權(quán)得以穩(wěn)定的條件。\"以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心\"正是首要目標(biāo)的體現(xiàn)。同樣，地方政府面臨著政府與政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。發(fā)展經(jīng)濟(jì)是地方官員的最重要的業(yè)績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)。在正常的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)也是地方政府在眾多目標(biāo)中首先被考慮的。各級(jí)政府行為和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的企業(yè)的行為模式類(lèi)似，都是動(dòng)員手中掌握的一切資源來(lái)以最快的速度發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)行其轄區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)出最大化，這叫做政府行為的企業(yè)化。在現(xiàn)實(shí)中，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　表現(xiàn)為從中央到地方各級(jí)政府追求GDP 的增長(zhǎng)速度。

　　當(dāng)政府行為企業(yè)化的時(shí)候，政府壟斷教育和教育等級(jí)化產(chǎn)生的教育高收費(fèi)的可能變成了現(xiàn)實(shí)。在政府行為企業(yè)化的情況下，教育只是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的手段。政府就會(huì)選擇在一定的財(cái)政投入下，使政府壟斷的、等級(jí)化的教育供給實(shí)現(xiàn)更多的產(chǎn)出的措施，而忽視其公平提供教育服務(wù)的行為目標(biāo)。這種行為模式不論在中央政府還是地方政府都是如此。

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)政府出于公平提供教育服務(wù)的行為目標(biāo)，中小學(xué)學(xué)費(fèi)非常低，中專(zhuān)學(xué)校、技校和高等學(xué)校免費(fèi)并且給予受教育者助學(xué)金。學(xué)校收費(fèi)是從改革開(kāi)放以后開(kāi)始的。1986年《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》規(guī)定義務(wù)教育階段免收學(xué)費(fèi)。但是政府囿于財(cái)政能力的限制，《義務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定義務(wù)教育可以收取雜費(fèi)。雜費(fèi)和學(xué)費(fèi)本質(zhì)上沒(méi)有什么不同，雜費(fèi)就是學(xué)費(fèi)。

　　20世紀(jì)90年代以后，普通高中和職業(yè)高中學(xué)費(fèi)大幅度提高，中專(zhuān)學(xué)校、技工學(xué)校開(kāi)始收費(fèi)并且學(xué)費(fèi)達(dá)到較高的水平。1996年，國(guó)家教委、國(guó)家計(jì)委和財(cái)政部頒布《普通高級(jí)中學(xué)收費(fèi)管理暫行辦法》和《中等職業(yè)學(xué)校收費(fèi)管理暫行辦法》，對(duì)高中階段學(xué)校收費(fèi)作出規(guī)范。

　　各級(jí)各類(lèi)公立學(xué)校收費(fèi)制度的建立，減輕了政府的財(cái)政壓力，使得政府能夠有更多的資源投入到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)中去。

　　高等學(xué)校學(xué)費(fèi)制度開(kāi)始于20世紀(jì)80年代中期。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》規(guī)定，高等學(xué)�？梢哉惺兆再M(fèi)生。80年代后期到90年代中期，高等學(xué)校存在自費(fèi)生、委托培養(yǎng)生、公費(fèi)生三種類(lèi)型的學(xué)生，自費(fèi)生個(gè)人繳費(fèi)、委托培養(yǎng)生單位繳費(fèi)、公費(fèi)生不交學(xué)費(fèi)。1994年，高等學(xué)校實(shí)行學(xué)費(fèi)并軌改革、取消公費(fèi)生，除少量學(xué)校和學(xué)科外，統(tǒng)一收取學(xué)費(fèi)。在1998年之前，高校收費(fèi)是試驗(yàn)階段。

　　1998年以后，中國(guó)面對(duì)緊縮的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，政府在積極地在尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，例如汽車(chē)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)。湯敏提出教育產(chǎn)業(yè)化。他認(rèn)為，在中國(guó)，老百姓對(duì)高等教育的需求是最大的，可以通過(guò)擴(kuò)大高等教育，提高學(xué)費(fèi)，在擴(kuò)大國(guó)民學(xué)習(xí)和發(fā)展機(jī)會(huì)的同時(shí)，也能夠部分啟動(dòng)內(nèi)需。隨后，在政府的推動(dòng)下，高等教育擴(kuò)招，正式允許收費(fèi)且收費(fèi)逐漸提高。雖然1993年，中共中央、國(guó)務(wù)院的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》提出，\"改革上大學(xué)由國(guó)家包下來(lái)的做法，逐步實(shí)行收費(fèi)制度。\"正式在政府文件中明確高等學(xué)校要實(shí)行學(xué)費(fèi)制度。1998年，《中華人民共和國(guó)高等教育法》規(guī)定：\"高等教育的學(xué)生應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定繳納學(xué)費(fèi)\"，在法律上確定了高等學(xué)校的學(xué)費(fèi)制度。1997年教育收費(fèi)并軌時(shí)，大學(xué)收費(fèi)大約每生1000多元。1998年，全部公立學(xué)校學(xué)費(fèi)并軌，高等學(xué)校學(xué)費(fèi)制度基本建立。在此之后，高校教育收費(fèi)迅速上漲。2000年為3000多元，現(xiàn)在大約是5000多元。20世紀(jì)90年代后期，公立高等學(xué)校實(shí)行住宿收費(fèi)制度，其作用大致和學(xué)費(fèi)制度相同。

　　雖然教育產(chǎn)業(yè)化是一個(gè)爭(zhēng)論不休的話(huà)題，雖然教育部在口頭上不承認(rèn)教育產(chǎn)業(yè)化⑦，但是政府的決策，包括高校擴(kuò)招和高校收費(fèi)都是按照教育產(chǎn)業(yè)化的理念來(lái)做的。從時(shí)機(jī)選擇來(lái)看，高校擴(kuò)招是在當(dāng)年迫切需要尋找經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)、擴(kuò)大內(nèi)需的時(shí)候開(kāi)始的；
從做法來(lái)看，高校收費(fèi)是年年上漲的。

　　在教育收費(fèi)過(guò)程中，中央政府進(jìn)行大學(xué)擴(kuò)招，頒布《高等教育法》使高等教育收費(fèi)合法化，變成正式的制度安排。地方政府并不直接收費(fèi)，而是默認(rèn)和允許教育行政主管部門(mén)和學(xué)校在中央正式制度安排之外收費(fèi)，這些收費(fèi)沒(méi)有變成法定的、正式的制度安排，是亂收費(fèi)的基礎(chǔ)。收費(fèi)情況各校不一樣，其中包含了很多\"灰色的\"收費(fèi)，難以說(shuō)清楚。

　　總的來(lái)說(shuō)，教育產(chǎn)業(yè)被政府看成是拉動(dòng)需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、振興經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要手段。正是中國(guó)政府行為企業(yè)化帶來(lái)了中國(guó)公立教育的高收費(fèi)。

　　三、地方政府利益獨(dú)立化和公權(quán)資本化

　　中央政府逐步使高等教育收費(fèi)合理化，并逐漸提高學(xué)費(fèi)、加收住宿費(fèi)、進(jìn)行擴(kuò)招，以期望達(dá)到拉動(dòng)內(nèi)需、提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。地方政府除了和中央政府類(lèi)似的做法外，其行為還有它本身的特點(diǎn)：地方政府擁有包括教育在內(nèi)的相當(dāng)數(shù)量的公共資源的產(chǎn)權(quán)，可以借此追求自己獨(dú)立的利益。

　　中國(guó)的政權(quán)組織是黨政合一的強(qiáng)大的科層組織，或者說(shuō)是政治權(quán)力和行政權(quán)力合一的等級(jí)制組織。地方政府的權(quán)力主要來(lái)自上一級(jí)政權(quán)的授予，而不是當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的明確要求。地方政府合法擁有包括教育、衛(wèi)生等等公共資源的產(chǎn)權(quán)。地方政府不僅僅是地方公共資源的所有者，而且還是經(jīng)營(yíng)者，可以使用、占有、處置這些公共資源，并從中獲益。實(shí)際上地方政府擁有的公共資源是非常廣泛的：自然資源、籌集資金、土地控制、司法、執(zhí)法、創(chuàng)辦企業(yè)、國(guó)營(yíng)企業(yè)等等不一而足。政府利用對(duì)公共資源的控制、經(jīng)營(yíng)和獲益，可以獨(dú)立于國(guó)家的財(cái)政和基層社會(huì)其他經(jīng)濟(jì)主體的支撐而自行運(yùn)轉(zhuǎn)。這使地方政府成為一個(gè)自主性的經(jīng)濟(jì)主體，成為地方公共資源的經(jīng)營(yíng)性組織，而不僅僅是一個(gè)行政組織。地方政府作為自主性的經(jīng)濟(jì)主體，其行為企業(yè)化的特征，除了地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率最大化以外，地方政府財(cái)政收入最大化也是其一⑧。這里的財(cái)政收入包括地方稅收、預(yù)算外收入。這樣，地方政府或者主管部門(mén)會(huì)默認(rèn)和允許下屬教育行政部門(mén)和學(xué)校的收費(fèi)，以此減少支出，減輕政府和主管部門(mén)的財(cái)政壓力。

　　在地方這一個(gè)層面上，除了以上分析的本級(jí)行政組織的利益外，還有其他幾個(gè)層面的利益：部門(mén)利益和個(gè)人利益。

　　地方教育行政主管部門(mén)實(shí)際掌握著教育公共資源的產(chǎn)權(quán)。在既定的預(yù)算約束下，設(shè)立學(xué)校、組織本地的教育活動(dòng)。地方教育行政主管部門(mén)掌握教育的事權(quán)，但是沒(méi)有財(cái)權(quán)。根據(jù)王蓉的研究，現(xiàn)存的機(jī)制導(dǎo)致只有少數(shù)人能夠真正參與縣級(jí)政府預(yù)算過(guò)程。公民需求與政府支出重點(diǎn)之間相脫離，在某種程度上導(dǎo)致了包括教育在內(nèi)的公共服務(wù)供給中社會(huì)公平性缺失，那些最貧困、最需關(guān)注的公民的需求被置于視界之外，因此他們必須在政府預(yù)算范圍之外自籌自辦解決其公共品需求問(wèn)題，這導(dǎo)致預(yù)算外資金大量存在。運(yùn)用教育公共資源，在追求預(yù)算外資金的情況下，尋求部門(mén)利益和尋求公共利益是難以分開(kāi)的。和以上分析政府企業(yè)化行為相似，地方教育部門(mén)也會(huì)努力經(jīng)營(yíng)教育公共資源來(lái)獲得更多的收益。

　　在政治權(quán)力和行政權(quán)力合一的科層制體系下，只要是科層的上級(jí)，就有可能通過(guò)行政權(quán)力對(duì)下級(jí)進(jìn)行控制。一些基層政府通過(guò)中小學(xué)校征收教育事業(yè)費(fèi)附加、農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、敬老院費(fèi)、保安費(fèi)、集資費(fèi)、危房改造費(fèi)、代課教師工資、超計(jì)劃生育罰款、社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等；
還有一些社會(huì)有關(guān)部門(mén)和企事業(yè)單位強(qiáng)行要求學(xué)校訂閱報(bào)刊，推銷(xiāo)保險(xiǎn)、食品、學(xué)具等。⑨這種情況下，學(xué)校的基本行為模式是服從。只有服從，學(xué)校才能夠從上級(jí)那里換取資源。同時(shí)，學(xué)校也很樂(lè)意執(zhí)行上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的決策，因?yàn)閷W(xué)校的利益依附于上級(jí)，學(xué)校也可能從中分享一些好處。

　　教育行政部門(mén)和學(xué)校收費(fèi)使得教育供給體系中所有的主體都獲得了利益。這個(gè)利益是政府利用公共權(quán)力系統(tǒng)地從教育消費(fèi)者那里獲得的權(quán)力租金。

　　在中國(guó)教育服務(wù)供給的組織結(jié)構(gòu)中，學(xué)校處于科層制的最底層。學(xué)校是公共教育資源的最直接的經(jīng)營(yíng)者。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，學(xué)校同時(shí)也是最接近市場(chǎng)的行動(dòng)主體。教育服務(wù)本身的維度并不是只有數(shù)量和價(jià)格兩種，教育的特征是多維度的。教育本身的特點(diǎn)是針對(duì)性強(qiáng)，因材施教。政府不可能掌握教育服務(wù)的所有維度的信息，從而制定相應(yīng)的價(jià)格。在政府和學(xué)校之間存在著嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，學(xué)校在每一個(gè)教育的環(huán)節(jié)上都可能收費(fèi)：擇校費(fèi)、贊助費(fèi)、補(bǔ)課費(fèi)、中考費(fèi)、轉(zhuǎn)學(xué)費(fèi)、水費(fèi)、電費(fèi)、自習(xí)費(fèi)、基建費(fèi)、計(jì)算機(jī)費(fèi)、耳機(jī)費(fèi)、資料費(fèi)、取暖費(fèi)，以及各種強(qiáng)化班、提高班、特色班、重點(diǎn)班、實(shí)驗(yàn)班的費(fèi)用等。上級(jí)政府今天進(jìn)行了規(guī)定，某種費(fèi)用不許收，明天學(xué)校會(huì)換一種名稱(chēng)，換一個(gè)說(shuō)法收。例如，學(xué)校不許收的費(fèi)用，可以以家長(zhǎng)委員會(huì)的名義收取，而家長(zhǎng)委員會(huì)只不過(guò)是學(xué)校的喉舌而已，不聽(tīng)話(huà)的家長(zhǎng)可以被排除在委員會(huì)以外。

　　也就是說(shuō)，學(xué)校在政府規(guī)定的項(xiàng)目上，是公共服務(wù)的提供者；
學(xué)校對(duì)政府規(guī)定項(xiàng)目以外的所有收費(fèi)都按照市場(chǎng)行為來(lái)執(zhí)行。在后一種情況下，學(xué)校使用教育公共資源，按照市場(chǎng)價(jià)格出售給教育需求者。公共資源被資本化，當(dāng)作私有資源按照市場(chǎng)價(jià)格出售了。

　　所以政府限價(jià)不能夠控制教育壟斷和等級(jí)化所帶來(lái)的教育服務(wù)的高價(jià)格，只要存在壟斷、等級(jí)化、政府行為企業(yè)化和信息不對(duì)稱(chēng)，學(xué)校就可能收高價(jià)。從理論上講，政府的限價(jià)政策會(huì)導(dǎo)致教育服務(wù)的價(jià)格低于市場(chǎng)均衡價(jià)格，從而導(dǎo)致教育服務(wù)的需求大于供給。從經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，政府年年頒布文件，防止教育亂收費(fèi)，結(jié)果收效甚微，說(shuō)明限價(jià)措施的作用是有限的。

　　所有的學(xué)校都深受其所處的制度環(huán)境的影響。學(xué)校的組織、運(yùn)作在很大程度上，反映了其所處的制度背景。教育高收費(fèi)的這一問(wèn)題的根源并不在學(xué)校內(nèi)部，教育高收費(fèi)問(wèn)題不是現(xiàn)行體制本身能夠療治的痼疾。解決這一問(wèn)題必須依賴(lài)于對(duì)體制進(jìn)行改革。

　　結(jié)語(yǔ)：教育高收費(fèi)盤(pán)剝了農(nóng)村

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公共權(quán)力只能作為用以滿(mǎn)足社會(huì)公共需求的強(qiáng)制性手段而存在。中國(guó)各級(jí)政府在提供教育供給的時(shí)候，存在系統(tǒng)性的、制度性的\"公共權(quán)力資本化\".這不是個(gè)別現(xiàn)象，而是體制現(xiàn)象。這里不僅僅包括通常意義上所說(shuō)的權(quán)力資本化。通常意義上的權(quán)力資本化實(shí)際上是指官員、學(xué)校校長(zhǎng)直接利用公權(quán)來(lái)謀取個(gè)人利益，也就是以\"公權(quán)\"謀私利，利用權(quán)力獲取國(guó)家資產(chǎn)，利用權(quán)力設(shè)租，換取金錢(qián)以滿(mǎn)足個(gè)人私利，即所謂的\"權(quán)力尋租\".本文的\"權(quán)力資本化\"不僅僅如此，還包括各級(jí)政府官員和教育行政部門(mén)利用\"公權(quán)\"來(lái)謀\"公利\"——地區(qū)的或者部門(mén)的利益。在中國(guó)等級(jí)化、科層制的教育體制下，權(quán)力資本化實(shí)際上包含三個(gè)方面的含義：第一層次，政府（地方政府、中央政府）利用公共權(quán)力通過(guò)相應(yīng)的制度安排隱性地剝奪某一個(gè)階層的利益，這種制度安排隱含著利益的轉(zhuǎn)移。第二層次，教育行政機(jī)關(guān)或者其他行政主管部門(mén)利用公共權(quán)力謀取本系統(tǒng)或者行政機(jī)關(guān)的利益。第三層次，各級(jí)政府、教育行政機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)和學(xué)校主管利用手中的公共權(quán)力謀取個(gè)人的利益。第三層次即人們通常所說(shuō)的\"尋租\"或者\(yùn)"以權(quán)謀私\"或者\(yùn)"權(quán)力資本化\".

　　在中央政府看來(lái)，教育高收費(fèi)能起到刺激、拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。但是這實(shí)際上只看到一個(gè)方面。中國(guó)高等院校主要在城市，特別是大城市，尤其是特大的中心城市。只要學(xué)生上大學(xué)，就要到大城市去。在接受大學(xué)教育后，這些人進(jìn)入到另一個(gè)階層，會(huì)努力到相對(duì)富裕的地區(qū)尋找工作，很少會(huì)回到原來(lái)的地方工作。因此，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)的角度看，高等教育從廣大的農(nóng)村腹地把人才吸引到大城市。不僅如此，由于教育高收費(fèi)，同時(shí)還把大量的資金從農(nóng)村吸引到城市。這是向相對(duì)發(fā)達(dá)、富裕的地區(qū)聚集人才和資金的一個(gè)極化效應(yīng)的過(guò)程。這個(gè)極化過(guò)程中吸引的資金不能夠僅僅按照高等教育收費(fèi)的數(shù)額來(lái)計(jì)算，一個(gè)大學(xué)生從小開(kāi)始接受教育的所有成本都應(yīng)當(dāng)被考慮進(jìn)去，都是貧困地區(qū)對(duì)相對(duì)富裕地區(qū)的資金貢獻(xiàn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的地方，送出去接受高等教育的生源越多，就會(huì)越貧困。貧困地區(qū)的人接受高收費(fèi)高等教育，對(duì)于該地區(qū)來(lái)講是一個(gè)回浪效應(yīng)作用的過(guò)程�；乩诵�應(yīng)是瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家GunnarMyrdal提出的一個(gè)概念，意思是說(shuō)，國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中隨著時(shí)間的變化，有可能會(huì)加劇地區(qū)間的不平等，使窮的地方越窮，富的地方越富。教育收費(fèi)越高，回浪效應(yīng)越明顯。

　　高等教育的發(fā)展通過(guò)極化效應(yīng)盤(pán)剝了農(nóng)村，教育高收費(fèi)成了加劇城鄉(xiāng)不平等、擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距、促使社會(huì)不協(xié)調(diào)發(fā)展的有力武器。教育高收費(fèi)的政策結(jié)果和政府提倡的社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展是完全背道而馳的。

　　注釋?zhuān)?/p>

　�、僭摂�(shù)字根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》各期的\"實(shí)際收取學(xué)雜費(fèi)\"除以年平均學(xué)生數(shù)，再計(jì)算增長(zhǎng)率。

　�、谶@五個(gè)數(shù)字根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》各期的\"各類(lèi)學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)情況\"中的\"學(xué)費(fèi)和雜費(fèi)\"除以各級(jí)各類(lèi)學(xué)校在校學(xué)生數(shù)，再計(jì)算增長(zhǎng)率。

　　③中國(guó)教育和科研計(jì)算機(jī)網(wǎng)：《關(guān)于教育亂收費(fèi)的調(diào)查報(bào)告》，http ：//www.edu1.cn/20030926/3091896.shtml.

　�、�?chē)?guó)家發(fā)改委價(jià)格檢查監(jiān)督工作會(huì)議通報(bào)2003年12月16日。

　�、葸@種等級(jí)制科層組織的組織結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)的分析是周冰教授對(duì)經(jīng)濟(jì)體制\"組織-主體-機(jī)制\"分析思想的一個(gè)應(yīng)用。

　�、�1953年，毛澤東提出\"要辦重點(diǎn)中學(xué)\".同年6月，教育部提出《關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一些中學(xué)和師范學(xué)校的意見(jiàn)》，并且分配了各地舉辦重點(diǎn)中學(xué)的數(shù)量。1962年，教育部頒布《教育部關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一批全日制中、小學(xué)的通知》。1980年，教育部頒發(fā)《關(guān)于分期分批辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》。1995年7月，原國(guó)家教育委員會(huì)頒布《關(guān)于評(píng)估驗(yàn)收1000所左右示范性普通高級(jí)中學(xué)的通知》。

　　⑦教育部部長(zhǎng)周濟(jì)2004年1月6日上午在國(guó)務(wù)院新聞辦召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)，中國(guó)政府從來(lái)沒(méi)有提出教育要產(chǎn)業(yè)化，中國(guó)政府從來(lái)沒(méi)把教育產(chǎn)業(yè)化作為政策。

　�、啖嶂軕c智對(duì)縣級(jí)行政進(jìn)行了很好的研究。參見(jiàn)周慶智：《中國(guó)縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行》，貴州人民出版社，2004年版。

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　　作者單位：天津大學(xué)管理學(xué)院

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