晨曦：“政策穩(wěn)，天下興”——談如何做好政策穩(wěn)定工作

　　摘要：政策是社會(huì)管理的依據(jù)。目前，政策不穩(wěn)定的情況在許多地方常有表現(xiàn)。因此，做好政策穩(wěn)定工作對(duì)促進(jìn)社會(huì)和諧意義重大。文章分析了當(dāng)前政策不穩(wěn)定的表現(xiàn)和成因，提出了做好政策穩(wěn)定工作的基本方法。

　　關(guān)鍵詞：政策主體；
政策調(diào)整；
政策穩(wěn)定

　　政策是社會(huì)組織從事社會(huì)管理的依據(jù)，是判斷是非、劃分行為界限的準(zhǔn)繩，是社會(huì)秩序的“調(diào)節(jié)器”。良好的政策能保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，不良的政策則會(huì)引起社會(huì)恐慌，導(dǎo)致社會(huì)秩序混亂。領(lǐng)導(dǎo)者作為政策主體的重要組織部分，在政策制定與實(shí)施過(guò)程中起著重要的決定作用。因此，做好穩(wěn)定政策的工作，在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中具有特別重要的意義。

　　一、政策不穩(wěn)的突出表現(xiàn)是“一大三差”

　　當(dāng)前，政策不穩(wěn)定的情況在我國(guó)許多地方都有存在，其主要表現(xiàn)是：

　　1、朝令夕改，變動(dòng)性大。從發(fā)展的角度看，政策完善有一個(gè)不斷實(shí)踐、不斷充實(shí)的過(guò)程，因而變是絕對(duì)的，不變是相對(duì)的。但是，這種變動(dòng)必須有節(jié)制，是變中有穩(wěn)，離開了穩(wěn)定這個(gè)前提，政策變動(dòng)就會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)變。幾年前，本人在農(nóng)村曾親眼見到兩份有關(guān)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的文件，前一份對(duì)農(nóng)民每年應(yīng)上繳的負(fù)擔(dān)數(shù)額明確規(guī)定“一定五年不變”，可第二年還是同一種文件，負(fù)擔(dān)數(shù)額卻增加了一個(gè)百分點(diǎn)。在當(dāng)時(shí)，第二份文件盡管也不違背中央精神，但卻推翻了第一份文件中“一定五年不變”的承諾，并且還使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所加重。所以，這種變動(dòng)引起農(nóng)民反感，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)，就不足為怪了。

　　2、靈活有余，原則性差。好的政策應(yīng)是原則性與靈活性相統(tǒng)一。原則性是說(shuō)政策內(nèi)容必須旗幟鮮明，政策規(guī)定必須嚴(yán)肅認(rèn)真；
靈活性是講一個(gè)政策可以因條件、對(duì)象、時(shí)間的不同而有所變通，但這種變通應(yīng)局限在“臨界點(diǎn)”范圍之內(nèi)，即在幅度和內(nèi)容上不能超過(guò)政策本身所允許的原則范圍，否則，政策彈性勢(shì)必?zé)o限擴(kuò)大，政策原則性勢(shì)必失去意義。現(xiàn)在，一些地方農(nóng)民對(duì)山林承包權(quán)、土地承包權(quán)的改變產(chǎn)生不滿，就是這些地方的領(lǐng)導(dǎo)者在執(zhí)行政策中破壞了政策的原則性所致。本來(lái)，土地和山林在承包期限上原來(lái)都有明確的合同規(guī)定，執(zhí)行過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)不夠完善，可以通過(guò)雙方協(xié)商的方法逐步解決，但政府若在承包期內(nèi)擅自變更或從農(nóng)民手中強(qiáng)行收回，這就違犯了政策的原則性，而原則性一旦遭到破壞，群眾就會(huì)對(duì)政策的嚴(yán)肅性產(chǎn)生懷疑，政策的權(quán)威性也將大大降低。

　　3、單一紊亂，相關(guān)性差。制定政策應(yīng)考慮到各種政策相互之間、內(nèi)外之間的制約與配合，因?yàn)槿魏我粋�(gè)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，任何一個(gè)政策問(wèn)題的解決，往往僅靠某個(gè)單一的政策還不行，特別是在實(shí)現(xiàn)一個(gè)比較大的政策目標(biāo)時(shí)，更需要有一系列的政策群去支撐。然而，現(xiàn)行一些政策在這方面考慮不周的問(wèn)題卻程度不同地存在著，有的政策單個(gè)看起來(lái)似乎不錯(cuò)，但若把幾個(gè)政策放到一起分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)彼此有相互矛盾的地方。還是以農(nóng)民負(fù)擔(dān)為例，農(nóng)業(yè)稅取消以前，各級(jí)政府都制定有農(nóng)民負(fù)擔(dān)應(yīng)嚴(yán)格控制在5%以內(nèi)，任何部門和單位不得向農(nóng)民多征的政策規(guī)定，然而當(dāng)時(shí)在不少地方，同樣以各級(jí)政府名義下達(dá)的教育達(dá)標(biāo)、衛(wèi)生達(dá)標(biāo)、文化廣播建設(shè)等等所需經(jīng)費(fèi)最后又都分?jǐn)偟搅宿r(nóng)民身上，這些加到一些，遠(yuǎn)超出5%的政策規(guī)定，令農(nóng)民苦不堪言，無(wú)法承受。

　　4、束之高閣，有效性差。政策的生命力在于應(yīng)用，在于能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。不發(fā)揮政策應(yīng)有的功能，不運(yùn)用政策解決問(wèn)題，政策的有效性就無(wú)從談起，政策的價(jià)值也不復(fù)存在�，F(xiàn)在在我們的工作和生活中，雖有政策但不按政策辦事的現(xiàn)象屢見不鮮，對(duì)政策采取實(shí)用主義態(tài)度，有利時(shí)照辦，不利時(shí)不辦的情況也不少見。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，將政策束之高閣與政策不穩(wěn)定并不是一回事，人們之所以會(huì)將二者聯(lián)系起來(lái)，是因?yàn)檎�策不兌現(xiàn)，容易使人們?cè)斐梢环N該政策已經(jīng)消失的錯(cuò)覺(jué)。政策時(shí)隱時(shí)現(xiàn)，人們有時(shí)能感覺(jué)到它的存在，有時(shí)卻又感覺(jué)不到，那么，在主觀上產(chǎn)生政策不穩(wěn)的感受就十分自然了。

　　二、政策不穩(wěn)由三大原因造成

　　政策出現(xiàn)波動(dòng)和不穩(wěn)定，有國(guó)家宏觀調(diào)控方面的因素，更多地則發(fā)生于地方各級(jí)政府在政策制定與實(shí)施這些環(huán)節(jié)上。具體表現(xiàn)在：

　　第一，急于求成，倉(cāng)促出臺(tái)，效應(yīng)短期化。政策都具有短期效應(yīng)和長(zhǎng)期效應(yīng)，一項(xiàng)好的政策應(yīng)當(dāng)既注意短期效應(yīng)，更注意長(zhǎng)期效應(yīng)，并實(shí)現(xiàn)兩者最佳結(jié)合。但是，有些部門在制定政策時(shí)由于指導(dǎo)思想上受短期行為的影響，因而出臺(tái)的政策不可能富有遠(yuǎn)見，它只能滿足某一時(shí)期的工作需要，只能為某一較短時(shí)間、某一較小地區(qū)、某一較窄范圍的工作服務(wù)，而工作時(shí)間有所延長(zhǎng)、工作地區(qū)有所擴(kuò)大、工作范圍有所擴(kuò)充以后，政策弊端就日漸顯露出來(lái)。這樣，一項(xiàng)政策時(shí)效性過(guò)于短促，政策想穩(wěn)定都穩(wěn)定不了。

　　第二，兼顧不當(dāng)，控制乏力，調(diào)控功能弱。這又可分三種情況：一是調(diào)控滯后，即對(duì)政策的調(diào)控預(yù)見性不強(qiáng)，政策內(nèi)容已經(jīng)大大落后于當(dāng)前形勢(shì)或政策運(yùn)行嚴(yán)重偏離正常軌道時(shí)，制定政策的部門才想起來(lái)進(jìn)行調(diào)整控制；
二是利益失衡，好的政策應(yīng)兼顧動(dòng)力和平衡兩種功能，其中，動(dòng)力功能旨在調(diào)動(dòng)人們的積極性，即通過(guò)政策激勵(lì)，使人們的工作熱情得到提高。平衡功能旨在協(xié)調(diào)不同利益間的關(guān)系，即利用政策調(diào)節(jié)使社會(huì)成員實(shí)現(xiàn)利益公平。然而現(xiàn)在有些政策卻沒(méi)有很好地兼顧這兩個(gè)方面，往往是向一方傾斜過(guò)大，兩種功能沒(méi)有同時(shí)發(fā)揮出來(lái)；
三是控制乏力，即調(diào)控手段不夠強(qiáng)硬，調(diào)控措施不夠周密，無(wú)章可循、無(wú)法可依的情況在有些地方和有些領(lǐng)域依然存在。

　　第三，缺乏配套，督辦不夠，落實(shí)力度小。政策是個(gè)系統(tǒng)，各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域的政策構(gòu)成縱橫交錯(cuò)的政策體系，它們只有互相配套，形成合力，才能產(chǎn)生好的政策效應(yīng)。現(xiàn)在我們?nèi)狈�這一點(diǎn)，有時(shí)是政策相互之間發(fā)生摩擦出現(xiàn)漏洞以后，才考慮到相互配套、體系協(xié)調(diào)的問(wèn)題。在政策落實(shí)上，目前對(duì)有些問(wèn)題解決不力并不是因?yàn)闆](méi)有政策規(guī)定，而是執(zhí)行上力度太小，上有政策、下有對(duì)策，有令不行、有禁不止的情況在一些地方和部門表現(xiàn)突出。

　　政策不穩(wěn)定對(duì)社會(huì)的消極影響是很大的，一方面，它破壞了政策的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。政策是按照法定程序，經(jīng)過(guò)特定權(quán)威機(jī)關(guān)制定頒布的，執(zhí)行政策必須堅(jiān)決而不能隨意違反，這是政策原則性的集中體現(xiàn)。政策若不穩(wěn)定，則會(huì)使政策無(wú)法很好地得到貫徹執(zhí)行，這就使政策本身成了一紙毫無(wú)意義的空文。另一方面，它損害了黨和政府的良好形象。在我國(guó)，各級(jí)黨委政府既是政策的主要制定者，又是政策的主要實(shí)施者，黨和政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，很大程度上是通過(guò)政策引導(dǎo)去進(jìn)行的。如果政策不穩(wěn)，落實(shí)不力，黨和政府的良好意志得不到貫徹，領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，社會(huì)形象也會(huì)大受損害。再一方面，它會(huì)產(chǎn)生社會(huì)弊端，導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素出現(xiàn)。社會(huì)穩(wěn)定與政策穩(wěn)定密切相關(guān)，政策穩(wěn)，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)井然有序，政策不穩(wěn)，社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)會(huì)搖擺不定。如今，我國(guó)社會(huì)正處于良性發(fā)展時(shí)期，和諧社會(huì)建設(shè)尤其需要有一個(gè)安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)局面，“政策穩(wěn)，天下興”，這已經(jīng)成為廣大干部群眾的一個(gè)共識(shí)。否則，政策不穩(wěn)定，人們的思想會(huì)因政策的變化出現(xiàn)混亂，行為會(huì)因思想的變化舉棋不定，集中精力搞建設(shè)就會(huì)成為奢談。

　　三、做好政策穩(wěn)定工作的基本方法

　　影響政策穩(wěn)定的因素并不僅僅表現(xiàn)在實(shí)施階段，而是從方案制訂就開始的一系列環(huán)節(jié)上。所以，做好政策穩(wěn)定工作也必須從源頭抓起，這樣才能真正確保穩(wěn)定。

　　首先，制定政策時(shí)弄清依據(jù)，精心構(gòu)思，優(yōu)化方案，審慎出臺(tái)。制定政策是政策運(yùn)行的基礎(chǔ)，也是執(zhí)行政策過(guò)程中首要的環(huán)節(jié)，政策制定不好，政策穩(wěn)定也失去了任何意義。

　　弄清依據(jù)，是說(shuō)政策必須建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。依據(jù)是政策產(chǎn)生的前提條件，任何一項(xiàng)政策如果缺乏依據(jù)，不僅不能產(chǎn)生，而且即使勉強(qiáng)產(chǎn)生出來(lái)，也會(huì)因?yàn)槿狈Τ浞值那疤釛l件而變得蒼白無(wú)力。所以，政策依據(jù)是否準(zhǔn)確與全面，能否正確反映事物的本質(zhì)和規(guī)律，對(duì)政策制定正確、科學(xué)與否關(guān)系極大。政策依據(jù)有理論依據(jù)與現(xiàn)實(shí)依據(jù)之分。理論依據(jù)即制定政策應(yīng)遵循的理論原則和觀點(diǎn)，如方針路線、相關(guān)知識(shí)、法律法規(guī)等；
現(xiàn)實(shí)依據(jù)指制定政策應(yīng)考慮的客觀情況，如時(shí)代特點(diǎn)、所處環(huán)境、省情市情等等。另外，借鑒歷史也是一個(gè)重要依據(jù)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門在制定政策方面都有過(guò)成功經(jīng)驗(yàn)或失敗教訓(xùn)，善于運(yùn)用這些歷史依據(jù)，可以在制定政策上少走彎路，多出成效。

　　精心構(gòu)思，是說(shuō)要根據(jù)政策的指導(dǎo)思想、對(duì)象情況等，對(duì)政策的基本內(nèi)容、任務(wù)要求、方向目標(biāo)進(jìn)行反復(fù)推敲。政策構(gòu)思是一種創(chuàng)造性思維活動(dòng)，它直接影響著政策的質(zhì)量，因此，既注重扎實(shí)穩(wěn)妥又講究創(chuàng)新突破，這是政策構(gòu)思的基本要求。不這樣，制定出來(lái)的政策就難以在質(zhì)量上得到保證，也難以為日后政策穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　優(yōu)化方案，是指在政策擬定出來(lái)以后，通過(guò)進(jìn)一步分析、論證及測(cè)評(píng)，對(duì)方案進(jìn)行充實(shí)完善，或者同時(shí)制定出幾個(gè)不同的方案，通過(guò)相互比較，從中選出最后的方案。優(yōu)化方案是實(shí)現(xiàn)政策科學(xué)化的先決條件，符合實(shí)際、效益突出、切實(shí)可行，這是優(yōu)化方案必須考慮的幾個(gè)重要方面。

　　審慎出臺(tái)，是說(shuō)政策制定出來(lái)以后不要急于推出，一方面，要向與這項(xiàng)政策有關(guān)的部門和人士征求意見，進(jìn)行進(jìn)一步修正。另一方面，提請(qǐng)上級(jí)部門審查批準(zhǔn)，并選擇合適的時(shí)候再正式出臺(tái)。從有利于政策穩(wěn)定的角度講，審慎出臺(tái)還意味著政策在實(shí)施之前，政策制定者要對(duì)該政策的發(fā)展趨勢(shì)做好預(yù)測(cè)，不然，政策內(nèi)容不能發(fā)展和繼承，政策的生命力就不會(huì)長(zhǎng)久。

　　其次，實(shí)施政策時(shí)加強(qiáng)宣傳，把握方向，搞好銜接，不斷完善。政策實(shí)施是整個(gè)政策運(yùn)行過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到政策的成敗。在這個(gè)過(guò)程中，一是要注意做好宣傳發(fā)動(dòng)工作。二是要掌握好方向，把握好進(jìn)度。三是搞好階段銜接，注意平衡協(xié)調(diào)。四是要加強(qiáng)檢查，不斷充實(shí)。領(lǐng)導(dǎo)者要增強(qiáng)政策責(zé)任心，注意發(fā)現(xiàn)政策運(yùn)行中的種種不足并及時(shí)進(jìn)行修正，從而使政策更加符合黨的方針路線和廣大人民群眾的意愿，使政策內(nèi)容更加完善與科學(xué)。

　　再次，調(diào)整政策時(shí)選準(zhǔn)時(shí)機(jī)，制定步驟，力度適當(dāng)，確保穩(wěn)妥。

　　選準(zhǔn)時(shí)機(jī)——政策調(diào)整與政策出臺(tái)一樣，都有一個(gè)時(shí)機(jī)問(wèn)題。政策調(diào)整應(yīng)選擇最適宜的時(shí)機(jī)進(jìn)行，調(diào)整前要認(rèn)真分析原定政策是否進(jìn)入衰變期、擬調(diào)整的政策內(nèi)容能否為社會(huì)和群眾所接受認(rèn)可等等。時(shí)機(jī)不當(dāng)，過(guò)早會(huì)出現(xiàn)盲動(dòng)，過(guò)晚會(huì)出現(xiàn)不力。

　　制定步驟——政策調(diào)整具有一定強(qiáng)制性，而強(qiáng)制性行為應(yīng)講究方法，按步驟進(jìn)行，否則實(shí)際效果會(huì)受影響。從有利于穩(wěn)定的角度講，調(diào)整內(nèi)容應(yīng)從小向大擴(kuò)展，即按照個(gè)別調(diào)整→局部調(diào)整→整體調(diào)整的步驟進(jìn)行。

　　力度適當(dāng)——調(diào)整政策的力度要以不影響社會(huì)穩(wěn)定為前提。一般來(lái)說(shuō)，涉及地域較大的，速度快一些、力度大一些效果會(huì)好一些，如果舉棋不定，拖拖拉拉，效果一定不會(huì)太好。反之，對(duì)覆蓋地域較小的政策進(jìn)行調(diào)整，力度可相對(duì)小一些。

　　確保穩(wěn)妥——調(diào)整政策是為了更好地用政策對(duì)社會(huì)實(shí)行有序管理，這里，穩(wěn)妥十分重要，不講穩(wěn)妥，任何調(diào)整都會(huì)引起社會(huì)恐慌，都將導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。所以，對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整也應(yīng)從講大局的高度去認(rèn)識(shí)。這樣，有良好的政治紀(jì)律、正氣環(huán)境作保障，政策的連續(xù)性才會(huì)得到貫徹，政策的穩(wěn)定性也才能從根本上得到保證。

　　此外，在調(diào)整的問(wèn)題上，還要注意把調(diào)整與終止相區(qū)別。政策終止是指一項(xiàng)政策因使命完成，或因存在種種弊端而不再使用；
政策調(diào)整則是在保持原政策總體精神不變的前提下，加進(jìn)原政策所沒(méi)有的新內(nèi)容，它是政策運(yùn)行的繼續(xù)。如果用終止政策的辦法去調(diào)整政策，即先把政策封存起來(lái)。這樣政策就會(huì)時(shí)有時(shí)無(wú)，穩(wěn)定性就被破壞了。

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