劉軍寧：信息公開(kāi)離不開(kāi)民意表達(dá)

　　據(jù)報(bào)道，歷時(shí)六年的《政府信息公開(kāi)條例》有望今年正式出臺(tái)。政府信息公開(kāi)是一個(gè)國(guó)家的公共事務(wù)領(lǐng)域中的一件十分重大的事情。對(duì)政府而言，它涉及到政府的公開(kāi)性與透明度，涉及到陽(yáng)光與蔭影的比例；
對(duì)公民而言，它關(guān)系到財(cái)產(chǎn)權(quán)、生命權(quán)、知情權(quán)、經(jīng)濟(jì)自由、言論自由等一系列重大的基本權(quán)利和自由。公民個(gè)人若是得不到相關(guān)的信息，就無(wú)法了解自己的處境，不知如何更好地生存和發(fā)展。政府信息公開(kāi)的必要性，根本不需要任何復(fù)雜的、高深的學(xué)理上的論證。信息公開(kāi)的邏輯，就是我們?nèi)粘Ｉ�活中的主人與仆人的關(guān)系邏輯。依我看，公民是主人，政府是仆人（所以，政府官員被稱(chēng)作公務(wù)員，就像仆人被稱(chēng)作家政人員一樣）。仆人的使命是為主人服務(wù)并獲取與工作績(jī)效相對(duì)稱(chēng)的報(bào)酬。仆人當(dāng)然有義務(wù)向主人如實(shí)報(bào)告主人家里所發(fā)生的任何重大事項(xiàng)。主人有權(quán)利隨時(shí)向仆人了解家里的事情和情況。主人的事情沒(méi)有必要告訴仆人，仆人也不能隨便打聽(tīng)，這表現(xiàn)為公民的隱私權(quán)。只有不承認(rèn)公民與政府之間的主仆關(guān)系，才能否定政府向公民公開(kāi)信息的義務(wù)�？墒�，如果公民與政府不是主仆關(guān)系，那是什么關(guān)系呢？難道有理由把這樣的關(guān)系顛倒過(guò)來(lái)嗎？其他任何性質(zhì)的關(guān)系都難以想象，更難以接受！

　　如果上面的論證成立，我理解，《政府信息公開(kāi)條例》的推出在一定程度是對(duì)上述公民與政府關(guān)系邏輯的承認(rèn)與肯定。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，這樣的舉措雖然來(lái)得很遲，但是總比不來(lái)要好。孕育了六年，才確定預(yù)產(chǎn)期，可見(jiàn)，《條例》遭遇的阻力之大，需要扭轉(zhuǎn)的觀念和調(diào)整的利益之重。所以，如果這個(gè)條例能夠如期面世，那也的確是來(lái)之不易。不論其效果如何，我們不妨抱有一份同情性的理解。不過(guò)，從所報(bào)道出來(lái)的內(nèi)容來(lái)看，這個(gè)《條例》還是有一些值得期待的東西。

　　從上述邏輯來(lái)看，這個(gè)《條例》中最有價(jià)值的是對(duì)仆人的一個(gè)根本觀念的否定。這就是“保密假定”的觀念。在以往，政府行動(dòng)的隱含觀念是凡是政府掌握的情況，都是秘密的。只是把其中最為無(wú)足輕重的內(nèi)容以宣傳的方式告訴公民。換句話說(shuō)，政府官員在處理公務(wù)時(shí)，心里揣的是對(duì)公民保密的假定，即“以秘密為原則，以公開(kāi)為例外”。而即將出臺(tái)的《政府信息公開(kāi)條例》至少在字面徹底否定了上述“保密假定”的原則，提出了“以公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”的原則，即“公開(kāi)假定”的原則。如果該原則能落到實(shí)處，這意味著，政府官員對(duì)自己所做的一切、所掌握的一切都有對(duì)公民完全公開(kāi)的心理準(zhǔn)備，由假定向公民保密到假定向公民公開(kāi)。這兩種截然不同的心理狀態(tài)將會(huì)對(duì)官員的行為產(chǎn)生重大的影響，迫使他們?cè)谧鲆?jiàn)不得陽(yáng)光的事情的時(shí)候心里有所顧忌。

　　當(dāng)然，上面所說(shuō)的是完全基于《條例》能夠得到有效實(shí)施�？墒�，也正是在這一點(diǎn)上，人們的顧慮還沒(méi)有完全解除，心里還有一些問(wèn)號(hào)。例如，這部《條例》就算是極其完美，也還是部條例，不是法律，其約束力，也無(wú)法與法律相比。再如，中國(guó)每一級(jí)政府都有五套以上的領(lǐng)導(dǎo)班子，而這部《條例》就算能夠得到有效執(zhí)行，也才能約束其中的一套班子。所以，其所覆蓋的范圍是極其有限的。

　　還有，這個(gè)《條例》中提出要在各級(jí)政府設(shè)立一個(gè)信息委員會(huì)，設(shè)首席信息官。根據(jù)這項(xiàng)設(shè)計(jì)：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府均設(shè)立一個(gè)信息委員會(huì)，該委員會(huì)是合議制機(jī)構(gòu)。政府各部門(mén)的首席信息官是信息委員會(huì)的當(dāng)然委員，委員會(huì)的專(zhuān)家委員主要是由有威望的專(zhuān)家和學(xué)者擔(dān)任，全體委員都是兼職工作。信息委員會(huì)目前的主要作用是受理申請(qǐng)人對(duì)信息申請(qǐng)的申訴，并提出咨詢(xún)意見(jiàn)。以后，隨著社會(huì)發(fā)育程度的逐步成熟，信息委員會(huì)會(huì)承擔(dān)越來(lái)越多的宏觀政策設(shè)計(jì)職能。這個(gè)主意乍聽(tīng)起來(lái)像一個(gè)不錯(cuò)的制度創(chuàng)新，但是，一旦仔細(xì)推敲，卻不免讓人心生疑問(wèn)�，F(xiàn)在的政府機(jī)構(gòu)已經(jīng)疊床架屋，冗員充斥，臃腫不堪。再增設(shè)政府機(jī)構(gòu)勢(shì)必將進(jìn)一步改變納稅人與食稅人的比例，加重納稅人的負(fù)擔(dān)。不僅如此，這樣的機(jī)構(gòu)一旦設(shè)立，各級(jí)民意機(jī)構(gòu)的作用必將受到進(jìn)一步削弱。在現(xiàn)代民主國(guó)家，作為行政部門(mén)的政府信息公開(kāi)，在很大程度上，是通過(guò)立法（民意）機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)的。政府信息公開(kāi)首先要對(duì)民意代表機(jī)構(gòu)公開(kāi)。公民如果在獲得政府信息方面有障礙，首先要求助他們所選出來(lái)的民意代表。況且，行政部門(mén)的信息公開(kāi)從來(lái)都是在與其他部門(mén)的制約與平衡中實(shí)現(xiàn)的。離開(kāi)了來(lái)自其他部門(mén)和社會(huì)輿論的壓力，獨(dú)大的行政不可能有充分的信息公開(kāi)。而信息公開(kāi)和問(wèn)責(zé)制度首先要借助民意機(jī)構(gòu)的力量。

　　沒(méi)有強(qiáng)有力的民意和民意機(jī)構(gòu)，就沒(méi)有讓公民的滿意的信息公開(kāi)。這應(yīng)是信息公開(kāi)立法的出發(fā)點(diǎn)。

　　（本文原載《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2006年9月27日，發(fā)表時(shí)有改動(dòng)）

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