鄭永年：中國中央集權(quán)要有制度創(chuàng)新

　　最近一段時間以來，中國社會要求中央集權(quán)的呼聲越來越高。新呼聲的核心是要加強中央政府的垂直管理（“條條”）權(quán)力和削弱地方政府的“塊塊”權(quán)力。

　　這并不難理解。一方面，這些年來，各地在金融、稅收、工商、質(zhì)量監(jiān)督、審計、環(huán)保、土地、安全等等方面所產(chǎn)生的問題都和地方政府執(zhí)行不力或者腐敗有關(guān)。另一方面，中央政府近年來盡管也多有新政策出臺，但一到地方層面，政策執(zhí)行就成大問題。

　　地方政府要不不執(zhí)行，要不就曲解中央政策。地方政府問題多，而中央政府又缺失政策執(zhí)行能力，在這樣的情況下，人們的焦點自然放在了中央政府自身的權(quán)力上。

　　中央地方關(guān)系中的這種現(xiàn)象并非新鮮。中國幾千年的歷史上不乏這樣的情況，甚至在建國以后這種現(xiàn)象也一直沒有中斷過。一旦有問題，就要中央干預(yù)。但干預(yù)過多了，發(fā)展就缺乏了動力，于是又再去強調(diào)地方政府的作用。這就是人們熟知的集權(quán)和分權(quán)間的惡性循環(huán)。

　　現(xiàn)在加強中央垂直權(quán)力的呼聲再起。但人們無需多作論證，從歷史的經(jīng)驗來看，就知道中央地方關(guān)系之間的問題并非通過強化中央的垂直權(quán)力就能解決問題的。地方一旦發(fā)生問題，就要求中央來解決。

　　這里馬上牽涉到一個效率問題。中央干預(yù)地方問題越多，其干預(yù)的效率就越低下。這在政治領(lǐng)域是個普遍的規(guī)則，中外并無差別。所以在干預(yù)之前，就必須提出一個“什么應(yīng)當干預(yù)？什么不應(yīng)當干預(yù)？”的問題。

　　中央政府并非全能。和任何政治組織一樣，中央政府的權(quán)力和能力也是有限的。

　　更為重要的是中國的具體情況。各地的經(jīng)濟、社會、文化等等方面差異很大。巨大的地方差異是制約中央權(quán)力的一個重要因素。

　　地方無權(quán)便缺乏動力

　　任何現(xiàn)代國家中央政府的權(quán)力是建立在統(tǒng)一的法律、法規(guī)和政策之上，但中國巨大的地方差異使得無論是法律和政策的統(tǒng)一性成為問題。

　　當然這里的統(tǒng)一性并非是法律條文上的統(tǒng)一性，而是法律執(zhí)行的統(tǒng)一性問題，也就是人們一直所說的什么事情都不能“一刀切”的問題。

　　再者，即使中央政府各方面的集權(quán)成功了，整個體系的可持續(xù)運作和發(fā)展也會成為問題。例如，前蘇聯(lián)是典型的各方面都進行中央垂直管理控制的國家，但并沒有成功。

　　高度的垂直管理控制權(quán)力使得前蘇聯(lián)成為了以中央集權(quán)為核心的官僚國家，地方政府沒有任何實質(zhì)性的權(quán)力，更不用說是社會了。沒有地方和社會的權(quán)力，體系的運作和可持續(xù)發(fā)展就缺乏動力，最后導(dǎo)致失敗。

　　中國能夠走出和前蘇聯(lián)不同的道路，其中一個主要原因就在于即使在毛澤東時代中國的“塊塊”擁有相當大的權(quán)力。而鄧小平的分權(quán)改革又進一步為地方發(fā)展提供了莫大的動力。

　　強化中央的垂直管理和控制權(quán)力的呼聲有其合理的一面，這是對建立現(xiàn)代規(guī)制型國家(regulatory state)的要求。但目前所討論的幾乎是全方位中央垂直管理和控制權(quán)力，并沒有現(xiàn)實的操作性。

　　即使花大力氣做了，也會回到歷史上重復(fù)出現(xiàn)過的集權(quán)方式。要走出以往的集權(quán)和分權(quán)之間的惡性循環(huán)，就必須考量如何重建一種新型的中央地方關(guān)系模式。

　　從理論上說，在中國單一制的政治體系里，地方政府只是中央政府或者上級政府的派出機構(gòu)。所有權(quán)力歸于中央，地方權(quán)力是中央和上級政府賦予的，地方是執(zhí)行機構(gòu)，只具有操作層面的權(quán)力。但很顯然這并不是事實。

　　中國地方政府所享受的權(quán)力，要比所有聯(lián)邦制國家里的州和地方政府大得多。無論是中央政府還是地方政府，各自所擁有的權(quán)力是名實不符的。

　　需要選擇性的集權(quán)

　　筆者一直認為，中國要建立一個現(xiàn)代規(guī)制型國家，就必須走一條有選擇性集權(quán)的道路。這意味著在集權(quán)的同時還要進行分權(quán)。

　　在那些涉及到全國性意義的領(lǐng)域，中央政府要不惜一切代價把權(quán)力集中起來，并通過垂直系統(tǒng)行使這些權(quán)力。但在有關(guān)地方事務(wù)的領(lǐng)域，應(yīng)當視地方政府為一級政府，讓地方政府擁有包括地方司法、立法和行政在內(nèi)的所有權(quán)力。

　　在管理地方事務(wù)上，地方政府不可或缺。沒有足夠的名實相符的權(quán)力，就會很難履行其應(yīng)當?shù)恼�府責任�?/p>

　　規(guī)制型國家的建設(shè)，一個更為重要的課題是政府向社會的分權(quán)。無論是中央本身的垂直體系，還是地方政府，如果沒有社會權(quán)力的制約，權(quán)力就會無限擴張。

　　要建立規(guī)制型國家，就要把很多權(quán)力讓與給社會，或者說還權(quán)于民，還政于民。中央地方關(guān)系在改革開放以來的發(fā)展趨勢大多是只有利于地方。

　　因為經(jīng)濟社會的發(fā)展，地方事務(wù)變得越來越復(fù)雜，這要求地方政府在地方管治過程中扮演一個更為積極的角色。同時，中央政府盡管有集權(quán)的需要，但實際上則越來越依賴于地方政府。　

　　社會力量的缺位是中央地方博弈過程中中央被弱化的一個重要根源。盡管從理論上說，社會有權(quán)力參與政治過程，但社會參與政治的制度性機制并不健全。

　　實際上，中國社會已經(jīng)發(fā)展到了一個利益博弈的階段，參與政治已經(jīng)是一種客觀的要求。但在沒有正常有效的管道的情況下，強勢社會力量就努力通過非正式的管道來參與。

　　在各級地方層面，這種非正式的參與往往導(dǎo)致“特殊利益集團”的形成，企業(yè)界和地方政府的結(jié)合司空見慣。面對有政府參與的“特殊利益集團”，中央政府往往無能為力。

　　因此，中央權(quán)力的弱化和地方坐大往往和社會的大多數(shù)缺少權(quán)力有關(guān)。社會不能參與自身的管理，地方政府自然就有很大的權(quán)力空間；
社會沒有權(quán)力，地方政府就會濫用權(quán)力。

　　要節(jié)制地方政府的權(quán)力，節(jié)制地方政府參與的特殊利益集團，就必須賦權(quán)社會。另一方面，中央權(quán)力的基礎(chǔ)并非來自其所屬的垂直權(quán)力機構(gòu)，而是社會整體。

　　垂直官僚機構(gòu)只是政策執(zhí)行的工具，而不是權(quán)力的基礎(chǔ)。政權(quán)的真正基礎(chǔ)是社會。只有當中央權(quán)力基于整體社會之上時，中央政府才會擁有管治地方政府和特殊利益集團的權(quán)力和能力。

　　如何把社會轉(zhuǎn)型成為真正的中央權(quán)力基礎(chǔ)，改變中央權(quán)力和社會力量脫節(jié)的現(xiàn)象，這當是另外一個重要的政治改革課題。

　　·作者是英國諾丁漢大學中國研究所教授、研究主任

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