何顯明：市場化進(jìn)程中的地方治理模式變遷及其內(nèi)在邏輯

　　內(nèi)容提要：中國市場體系的發(fā)育過程，既是社會(huì)資源配置方式的變革過程，也是社會(huì)生活秩序和社會(huì)生活邏輯的演變過程，同時(shí)也必然是地方公共事務(wù)治理模式的變遷過程。市場化的改革既為地方治理模式變革創(chuàng)造了重要的社會(huì)基礎(chǔ)條件，同時(shí)也給這種變革探索建構(gòu)了相當(dāng)大的內(nèi)部與外部壓力。浙江各級(jí)地方政府在擴(kuò)大公民制度性參與渠道，增強(qiáng)政府的服務(wù)性功能，強(qiáng)化地方公共政策的回應(yīng)性等方面所進(jìn)行的一系列探索，為我們理解市場體系發(fā)育和市場秩序擴(kuò)展進(jìn)程中地方治理模式的變遷，以及市場化改革同民主政治發(fā)展雙向互動(dòng)的內(nèi)在邏輯提供了有益的啟示。?

　　關(guān)鍵詞：治理；
地方治理；
治理模式??

　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和社會(huì)生活秩序的結(jié)構(gòu)性變遷，中國各級(jí)地方政府的社會(huì)治理環(huán)境以及公共角色承擔(dān)發(fā)生了很大的變化。地方政府在促進(jìn)市場化改革，推動(dòng)地方

　　經(jīng)濟(jì)增長的過程中，自身的行為模式也在潛移默化之中發(fā)生著深刻的演變。作為一個(gè)民營經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，市場化改革走在全國前列的省份，改革開放以來，特別是90年代以來，浙江各級(jí)地方政府在基層政治領(lǐng)域和行政管理體制領(lǐng)域進(jìn)行了一系列的探索，創(chuàng)造出了許多在全國產(chǎn)生重大影響的“浙江現(xiàn)象”。盡管浙江各地在基層政治和行政領(lǐng)域的探索不可能觸及宏觀政治制度框架，而只能從社會(huì)治理層面去探索市場化改革給地方公共管理帶來的新的挑戰(zhàn)。但正是這種著眼于優(yōu)化地方治理模式的探索，暗合了特定制度約束條件下中國政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯要求，形成一系列同市場秩序不斷擴(kuò)展相適應(yīng)的地方治理模式的結(jié)構(gòu)性特征。本文試以浙江為個(gè)案，從地方治理模式變遷的角度就市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展同民主政治發(fā)展的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性進(jìn)行初步的探討。?

　　一、治理理論及其在中國語境下的特殊意義?

　　治理理論在西方出現(xiàn)并引起廣泛討論，是90年代中期的事情。目前，西方對“治理”概念的理解和運(yùn)用還存在著廣泛的分歧，但在討論的過程中也逐步形成了一些共識(shí)。從治理的行為主體角度來看，現(xiàn)代意義上的治理理念打破了以政府或公共機(jī)構(gòu)為唯一權(quán)威主體的傳統(tǒng)觀念，“治理是政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作�！保�1）多元的治理主體通過相互溝通、相互合作，共同形成一種多中心、互動(dòng)式、開放型的治理結(jié)構(gòu)。?

　　從權(quán)力運(yùn)作向度和方式來看，現(xiàn)代意義上的治理將改變傳統(tǒng)的單向度的自上而下權(quán)力運(yùn)作模式，建立起一種上下互動(dòng)、權(quán)力雙向運(yùn)行的管理機(jī)制，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式實(shí)施對公共事務(wù)的有效管理�！爸卫淼母拍钍�，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；
它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)�！保�2）參與治理的行為主體在此不再形成一種等級(jí)隸屬關(guān)系，而是結(jié)成一種平等的合作關(guān)系或伙伴關(guān)系，它們通過多元互動(dòng)，找到共同的利益和目標(biāo)。?

　　從權(quán)威的來源來看，現(xiàn)代意義上的治理，其權(quán)威性建立在參與者的共識(shí)、共同利益和共同目標(biāo)確認(rèn)上，而不是源自法規(guī)或政府的行政命令。因此，治理在很大意義上是一種自愿性的合作過程�！案�明確地說，治理是只有被多數(shù)人接受（或者至少被它所影響的那些最有權(quán)勢的人接受）才會(huì)生效的規(guī)則體系……”（3）（P5）治理理論的濫觴，有著特殊的西方社會(huì)背景。概括地講，治理理論的興起是西方公共管理體制遭遇現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的反映。首先是市場失靈、政府失靈現(xiàn)象的廣泛存在，表明局限于政府與市場兩者的關(guān)系，圍繞“大政府”“小政府”做文章，已經(jīng)很難找到解決問題的良方。與此同時(shí)，隨著公共需求的日益多元化，單純依靠政府已越來越難以滿足公眾的公共需求。要求政府提供的公共服務(wù)具有選擇性，甚至要求直接參與到地方公共物品生產(chǎn)和提供的決策中來，已經(jīng)成為相當(dāng)普遍的價(jià)值訴求。其次是以官僚制為核心的封閉化的行政管理模式，對于公民參與的排斥性，產(chǎn)生了嚴(yán)重的“民主悖論”現(xiàn)象。（4）如何在行政管理層面解決普通公民的制度性參與問題已經(jīng)成為后工業(yè)化時(shí)代的現(xiàn)實(shí)課題。再次是社會(huì)權(quán)力資源的分散化，事實(shí)上已經(jīng)打破了政府壟斷公共權(quán)力資源的局面，那種政府壟斷公共權(quán)力資源，按照自己的獨(dú)立意志包攬公共事務(wù)的治理的局面，在今天再也無法想象了。?

　　耐人尋味的是，這樣一種帶有相當(dāng)濃厚的“后現(xiàn)代性傾向”（5）的西方思潮幾乎一出現(xiàn)，就迅速引起了中國研究者的關(guān)注，其引進(jìn)、討論幾乎達(dá)到了與西方同步的地步。這在近幾十年來的西方思潮輸入史中無疑是十分罕見的。國內(nèi)最早介紹“治理”或者“治道”的文章，可能是發(fā)表在公共論叢1995年《市場邏輯與國家觀念》專輯上署名為知賢的論文：《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念》。此外，徐勇論文的《Governance：治理的闡釋》（1997年）（6）、毛壽龍的專著《西方政府的治道變革》（1998年）、（7）俞可平的論文《中國公民社會(huì)的興起與治理的變遷》（1999年）（8）等，都相當(dāng)及時(shí)地介紹了治理理論的基本理念及其最新的發(fā)展態(tài)勢。同樣值得注意的是，這些國內(nèi)最早的文獻(xiàn)，幾乎都相當(dāng)明確地肯定了治理理念對中國政治發(fā)展的借鑒意義。?

　　進(jìn)入新世紀(jì)以后，治理與善治理論的討論更是成為國內(nèi)政治學(xué)和行政管理學(xué)領(lǐng)域最熱門的話題之一。一些主流學(xué)者開始嘗試以治理與善治理論作為主要理論資源，演繹出新的政治分析框架，并對中國民主政治發(fā)展的前景及具體的制度安排做出分析。（9）一些研究人員認(rèn)為，治理與善治的政治知識(shí)的習(xí)得雖然不夠充分，但至少完全可以為中國民主政治發(fā)展的制度安排提供合法有效的知識(shí)依賴。以治理與善治制度安排為對象的制度政治學(xué)構(gòu)成了比較政治分析的一個(gè)新范式，從而代替了政治學(xué)恢復(fù)以來一直占據(jù)主流地位的行為主義范式。（10）治理理論及其對中國政治體制和行政體制改革的借鑒意義在各種場合得到了充分的肯定，治理與善治理論成為分析中國政治前景最具影響力的話語資源。與此相呼應(yīng)的是，闡釋新公共管理、后官僚制行政等諸多與治理理論有著共同社會(huì)背景和價(jià)值旨趣的思潮的論文，也充斥于各種學(xué)術(shù)刊物中。更具有象征意義的是，2000年中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心和中共中央黨校世界政黨比較研究中心聯(lián)合發(fā)起“中國地方政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新”研究，并設(shè)立了影響面相當(dāng)廣的“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”。作為該項(xiàng)研究計(jì)劃和創(chuàng)新獎(jiǎng)評選活動(dòng)最重要的理論參照的，便是治理與善治理論。從某種意義說，90年代末的中國政治學(xué)界實(shí)現(xiàn)了一次重要的話語轉(zhuǎn)向，治理模式轉(zhuǎn)型或者說治道變革取代政治體制改革，成為學(xué)理思考和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)反思的主流話語。?

　　治理理論在中國得到迅速而熱烈的反應(yīng)，顯然難以歸因于當(dāng)代學(xué)術(shù)信息傳播速度加快，而是有著更深層次的原因。一方面，20多年的市場化改革以及中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)所發(fā)生的深刻演變，客觀上為中國治理模式的轉(zhuǎn)型構(gòu)建了重要的社會(huì)基礎(chǔ)。如國家與社會(huì)關(guān)系的演變，市民社會(huì)的發(fā)育，地方政府管理模式的創(chuàng)新等等。在這方面，徐勇、俞可平、何增科等都曾進(jìn)行過專門的論證。（11）另一方面，更重要的是，治理與善治的政治發(fā)展思路，同中國在特殊約束條件下形成的民主政治發(fā)展策略選擇的邏輯，在價(jià)值取向上恰好也形成了某種內(nèi)在的一致性。?

　　中國民主政治發(fā)展有著自身特殊的內(nèi)在策略選擇邏輯。桑玉成和袁峰曾將中國政治發(fā)展特征概括為四個(gè)方面，即自主性發(fā)展、主導(dǎo)性發(fā)展、穩(wěn)定性發(fā)展和漸進(jìn)性發(fā)展。（12）在我們看來，這四個(gè)規(guī)定性既是20多年來中國政治發(fā)展的基本趨向，也是中國政治發(fā)展的基本原則，以及政治體制改革的基本約束條件。除此之外，在經(jīng)濟(jì)增長績效已經(jīng)成為政治合法性的重要支撐，成為緩解各種社會(huì)尖銳矛盾的重要緩沖器的情況下，民主政治進(jìn)程還必須以不影響經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展為前提。在上述一系列約束條件的制約下，20多年來中國的民主政治發(fā)展和政治體制改革在策略選擇上明顯地呈現(xiàn)出了如下的特征：?

　　第一，增量改革優(yōu)先。所謂“增量民主”（13），是相對于存量民主的一個(gè)概念，強(qiáng)調(diào)民主政治發(fā)展是漸進(jìn)的和緩慢的，是“先前的歷史發(fā)展的某種延伸而非離開先前的歷史軌道”，它遵循帕累托改進(jìn)原則，“在不損害民眾原有利益前提下，盡可能地增加原來所沒有的政治利益并逐漸放大新增利益”。它是在不對現(xiàn)有政治權(quán)力格局進(jìn)行大的調(diào)整的情況下，通過擴(kuò)大參與渠道，部分滿足一部分社會(huì)群體的政治利益。如吸納經(jīng)濟(jì)精英和文化精英入黨，進(jìn)入各級(jí)人大政協(xié)；
擴(kuò)大基層群眾的民主選舉權(quán)利等等。?

　　第二，行政改革優(yōu)先。在政治與行政關(guān)系非常緊密的情況，推進(jìn)政治體制改革的一種有效的策略選擇，就是突出行政體制改革，甚至將政治體制改革行政化。這種策略選擇，既可以避免貿(mào)然觸及政治體制的敏感部位，增強(qiáng)政治體制改革策略選擇的彈性，同時(shí)有利于集中精力首先解決在市場改革推進(jìn)過程中暴露出來的公共管理層面的問題。相對于政治體制而言，行政管理體制同市場體系的發(fā)育，以及公眾的現(xiàn)實(shí)生活關(guān)系更為密切。在中國經(jīng)濟(jì)逐步融入世界經(jīng)濟(jì)體系，中國面臨著必須在較短的時(shí)間內(nèi)接受和適應(yīng)世界通行的市場規(guī)則，必須通過切實(shí)提高政府效能來提高國家競爭力的壓力的情況下，優(yōu)先解決行政體制問題，無疑是一種務(wù)實(shí)的策略選擇。?

　　第三，基層改革優(yōu)先。在對全局性的政治體制改革持高度審慎態(tài)度的同時(shí)，鼓勵(lì)和支持各地積極開展各種形式的基層民主政治實(shí)踐的探索，是20多年來中央高層政治體制改革決策的另一重要取向。這一行為取向同樣鮮明地體現(xiàn)了理性、務(wù)實(shí)的策略選擇邏輯。它有利于維護(hù)政治局勢的穩(wěn)定，避免在條件沒有完全成熟的情況下貿(mào)然推進(jìn)宏觀政治體制改革可能產(chǎn)生的全局性的政治風(fēng)險(xiǎn)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平極不平衡，各地面臨的問題千差萬別的情況下，鼓勵(lì)各地進(jìn)行基層民主政治建設(shè)的探索，不僅便于各地從自身實(shí)際出發(fā)，解決自身面臨的突出問題，而且各種形式的基層民主政治建設(shè)及其取得的經(jīng)驗(yàn)，也可以極大地豐富中國民主政治建設(shè)的想象力，為更高層面的民主政治建設(shè)積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。?

　　第四，治理改革優(yōu)先。民主政治建設(shè)的內(nèi)涵是極其豐富的，民主選舉只是其中一個(gè)重要環(huán)節(jié)，它所解決的是權(quán)力資源配置的方式與程序問題。然而，無論是西方還是當(dāng)下的中國，都經(jīng)常面臨著大量的“后選舉”問題。民主選舉的落幕，實(shí)際上只是民主政治運(yùn)作的開始，而決不是終結(jié)。盡管民主選舉直接影響到選舉后的權(quán)力運(yùn)作，對于公眾而言，更具有實(shí)質(zhì)意義的往往恰恰是選舉之后的公共權(quán)力運(yùn)作，或者說地方公共事務(wù)的治理問題。近些年來，在中國各地的基層民主政治建設(shè)中，大量創(chuàng)新性的探索，特別是受到公眾歡迎，得到高層肯定的，都是屬于選舉之后的地方治理模式優(yōu)化方面的探索，如提高基層政府的公共服務(wù)能力，增強(qiáng)公共政策對公眾訴求的回應(yīng)性，擴(kuò)大公民參與公共事務(wù)的渠道，完善民主決策和民主監(jiān)督的機(jī)制，等等。?

　　總之，在特定約束條件的制約下，20多年來中國政治體制改革和民主政治建設(shè)的策略選擇，其基本邏輯是在保持既定的宏觀政治制度框架相對穩(wěn)定的前提下，通過積極推進(jìn)行政管理體制改革，鼓勵(lì)微觀政治層面的增量民主建設(shè)，優(yōu)化公共管理和公共事務(wù)治理的模式，以適應(yīng)市場化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，并為更高層次的政治體制改革創(chuàng)造更加成熟的條件，積累更加豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。只有把握了這樣一種特殊的政治改革與發(fā)展的邏輯，我們才能真正理解，為什么治理理論一旦初步成型，就很快被引入中國，并引起廣泛共鳴。盡管治理理論是在西方特殊的社會(huì)背景中產(chǎn)生的，但一旦它傳入中國，同中國民主政治發(fā)展的社會(huì)環(huán)境、前提條件，以及策略選擇的價(jià)值取向和可能性空間等等結(jié)合在一起，就產(chǎn)生了一系列中國語境下的特殊意義。?

　　首先，治理理論表現(xiàn)出來的去意識(shí)形態(tài)化的旨趣，使得它在中國政治領(lǐng)域的運(yùn)用，有效地避免了同敏感政治話題可能發(fā)生的沖突。治理理論是由世界銀行率先提出，并由一些重要的國際性組織倡導(dǎo)、推廣才形成氣候的。世界銀行等國際組織之所以用“治理”、“善治”而不是敏感的可能涉及主權(quán)或某些國家的政治禁忌的字眼，來表達(dá)其變革理念，本身就包含著繞開受援國國內(nèi)敏感的政治問題，避免給人留下干預(yù)國家主權(quán)和國內(nèi)政治事務(wù)印象的用意。盡管治理理論是在西方特殊的社會(huì)和政治背景中提出的，但毫無疑問，每個(gè)國家都毫無例外地面臨著優(yōu)化治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。正如有學(xué)者分析指出的那樣，長期以來，有特色的中國政治制度在堅(jiān)定拒斥西方多黨制和三權(quán)分立制度移植后，中國民主政治制度的發(fā)展幾乎無法從西方民主制度中移植資源，但治理與善治制度卻是一個(gè)難得的例外，因其不與維護(hù)主流政制的意識(shí)形態(tài)相抵牾從而在移植中具有政治上的優(yōu)勢性。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　�。�14）換言之，治理理論實(shí)際上構(gòu)成了中國借鑒“人類有益的政治文明成果”的一條重要通道。?

　　其次，就治理所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)即善治而言，其致力于增進(jìn)政府與民間合作的旨趣，同樣符合中國在穩(wěn)定既有的政治制度框架前提下，擴(kuò)大公民有序參與，優(yōu)化政府決策的政治發(fā)展策略。善治的精神實(shí)質(zhì)是合作�！八�謂善治就是政府和民間組織、公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化�！保�15）（P8）在保持自主性、穩(wěn)定性和主導(dǎo)性的前提下，中國共產(chǎn)黨一直積極鼓勵(lì)開展旨在擴(kuò)大基層民主、改善干群關(guān)系等微觀政治體制改革。治理理論基本不涉及宏觀政治制度框架的變革，而是致力于在既定的政治框架內(nèi)增進(jìn)政府與民間、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作。這種思路，正好符合中國現(xiàn)行的國家（執(zhí)政黨）主導(dǎo)下的合作主義演進(jìn)模式。目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞中國政治發(fā)展路徑選擇問題形成的幾種最具代表性的思路，如康曉光提出的在決策機(jī)構(gòu)中吸納社會(huì)精英的“政治行政化”主張（16），林尚立提出的以協(xié)商民主替代競爭性民主（17），俞可平提出的增量政治改革（18），徐勇提出的競爭——合作主義主張等等，其國家（政黨）主導(dǎo)下的政府與民間合作的思路，都同既定政治架構(gòu)下的多元合作治理的精神旨趣有相通之處。這也就意味著，中國語境下的治理理論，實(shí)際上為符合中國民主政治發(fā)展邏輯的改革思路提供了一種建設(shè)性的思想資源。?

　　再次，治理理論聚焦于公共權(quán)力的具體運(yùn)作方式和運(yùn)作過程，同樣契合乎于中國民主政治建設(shè)微觀治理效能優(yōu)先的價(jià)值旨趣�！叭绻麖墓�共權(quán)力的歸屬、配置與運(yùn)作的尺度分析，統(tǒng)治更強(qiáng)調(diào)權(quán)力的歸屬，強(qiáng)調(diào)治者與被治者‘不可僭越’的關(guān)系；
治理注重的是權(quán)力的配置與運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威與公民社會(huì)的共同治理過程�！保�19）如果把政治區(qū)分為宏觀政治與微觀政治兩個(gè)層面的話，治理理論所關(guān)注的是正是微觀層面的政治問題。在國家不允許任何競爭性政治力量出現(xiàn)并挑戰(zhàn)中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位的剛性約束條件下，目前中國現(xiàn)實(shí)政治生活中暴露出來的矛盾和危機(jī)，往往都集中于微觀政治層面，其最突出的表現(xiàn)就是基層政府同民眾的利益沖突。面對這樣的現(xiàn)實(shí)，運(yùn)用治理與善治的理論資源，將微觀政治領(lǐng)域的治理效能優(yōu)化問題擺在優(yōu)先位置，通過倡導(dǎo)、鼓勵(lì)政府與自治性社會(huì)組織的合作，開展擴(kuò)大公民有序參與的試驗(yàn)，緩和基層的社會(huì)矛盾，不僅有利于穩(wěn)定政治局勢，而且對于增強(qiáng)執(zhí)政黨的政治合法性基礎(chǔ)也具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。?

　　二、市場化進(jìn)程中地方治理模式?變遷的動(dòng)力機(jī)制?

　　從80年代初“溫州模式”的崛起，到90年代后期引人注目的“浙江現(xiàn)象”的形成，浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和發(fā)展一系列獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)、模式一直備受省內(nèi)外各界人士的關(guān)注。浙江體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，從某種意義上說是一個(gè)市場秩序自發(fā)擴(kuò)展的過程。杜潤生先生在評價(jià)溫州模式時(shí)曾經(jīng)指出：“溫州經(jīng)濟(jì)，民辦、民營、民有、民享。它是自發(fā)的，又是穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)秩序�！保�20）盡管溫州模式在實(shí)踐中不斷發(fā)生階段性變化，但其改革的基本取向，即民營化和市場化卻是一以貫之的。這種自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)秩序具有很強(qiáng)的生命力和自我擴(kuò)展的功能，浙江現(xiàn)象的形成，在很大程度上就是溫州模式的示范效應(yīng)不斷強(qiáng)化和市場經(jīng)濟(jì)體制的“自發(fā)秩序”不斷擴(kuò)展的結(jié)果。（21）（P9）馮興元曾大膽地提出，“‘浙江模式’似乎符合哈耶克擴(kuò)展秩序、自發(fā)秩序，似乎是一種哈耶克意義上自發(fā)自生的、自組織的、可擴(kuò)展的‘?dāng)U展秩序’模式或‘自發(fā)秩序’模式�！保�22）的確，溫州模式乃至浙江現(xiàn)象都呈現(xiàn)出了自發(fā)性擴(kuò)展的內(nèi)在邏輯：從制度變遷的動(dòng)力機(jī)制來看，它主要表現(xiàn)為民間力量構(gòu)成制度變遷的主要內(nèi)在動(dòng)力，整個(gè)制度變遷過程呈現(xiàn)出自下而上的軌跡；
從市場秩序的發(fā)育過程來看，它表現(xiàn)為地方性市場秩序逐步擴(kuò)展為全省性的市場秩序，再向全國性的市場秩序演進(jìn)的過程；

　　從制度變革的領(lǐng)域來看，它表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自主改革試驗(yàn)逐步向非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域滲透、擴(kuò)張的過程。?

　　對于浙江乃至整個(gè)中國來說，市場體系的發(fā)育，市場秩序的擴(kuò)展，不僅深刻地改變著社會(huì)資源的配置方式，而且深刻地改變著整個(gè)社會(huì)的利益格局，改變著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的整個(gè)秩序與邏輯。而正是這種社會(huì)生活秩序的變革，為民主政治的發(fā)展，為地方治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提供了不竭的動(dòng)力。?

　　其一，基于利益訴求的政治參與熱情的高漲，為基層民主政治建設(shè)提供了適宜的社會(huì)土壤，并給地方政府致力于優(yōu)化地方治理模式建構(gòu)了一種社會(huì)壓力機(jī)制。當(dāng)社會(huì)生活秩序隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的發(fā)育發(fā)生深刻變革，社會(huì)個(gè)體從沒有自主選擇權(quán)利，不得不完全依附于國家的“零件”，轉(zhuǎn)變成為具有獨(dú)立利益和意志的市場主體和社會(huì)行為主體時(shí)，他的行為邏輯也就發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。正是在市場經(jīng)濟(jì)的交往過程中，社會(huì)個(gè)體真正蛻變成了具有“獨(dú)立性”的人。擁有了獨(dú)立的自主經(jīng)濟(jì)利益的社會(huì)行為主體，在社會(huì)現(xiàn)實(shí)生活中越來越強(qiáng)烈地體認(rèn)到政治在社會(huì)價(jià)值分配中的權(quán)威性地位，體認(rèn)到民主參與對于保障個(gè)體合法財(cái)產(chǎn)、自由和平等地位的重要意義，產(chǎn)生了對政治權(quán)利的強(qiáng)烈訴求，并期望通過對政治過程的介入來爭取、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自己的利益�？梢哉f，只有到了市場秩序初步形成，傳統(tǒng)的大一統(tǒng)式的社會(huì)利益格局日益為多元化的利益格局所取代的時(shí)代，公民的政治參與，才從傳統(tǒng)的動(dòng)員式的參與演變成為自主性的參與，演變成了基于自身利益訴求的政治參與。?

　　浙江經(jīng)濟(jì)是一種典型的民有、民營、民享的“老百姓經(jīng)濟(jì)”。憑借市場化、民營化改革的先發(fā)優(yōu)勢，浙江率先在全國培育出了一大批真正意義上的市場主體。根據(jù)2001年全國基本單位普查，浙江每萬人口法人單位數(shù)達(dá)到78.0家，約為全國每萬人40.0家的2倍，列全國各省區(qū)第一位，相當(dāng)于日本60年代初的水平。作為創(chuàng)業(yè)主體、經(jīng)營主體、產(chǎn)權(quán)主體，浙江老百姓獲得了真正意義的“經(jīng)濟(jì)民主”權(quán)利。而“經(jīng)濟(jì)民主”權(quán)利一旦得到確立，就會(huì)迅速催生出政治民主權(quán)利的訴求。在浙江，公眾的民主意識(shí)、參與意識(shí)，以及基層民主政治試驗(yàn)的活躍程度，同地方市場體系的發(fā)育程度呈現(xiàn)出一種明顯正相關(guān)關(guān)系。在市場經(jīng)濟(jì)的先發(fā)地區(qū)溫州，關(guān)心政治、關(guān)注政策、注重維護(hù)自身的權(quán)益，已經(jīng)成為普通民眾的一種自覺行為。在推行村民自治的過程中，溫州許多村莊都發(fā)生過在外經(jīng)商的村民放下生意，紛紛乘飛機(jī)趕回家鄉(xiāng)參加投票的現(xiàn)象。相關(guān)調(diào)查資料顯示，66％的溫州人關(guān)心政治，其中商人中有91％關(guān)心政治。（23）（P273）全國第一起“民告官”、第一起“罷免村官”等事件之所以都發(fā)生在溫州，顯然并不是偶然的。?

　　其二，自治性的社會(huì)中介組織迅速發(fā)展以及市民社會(huì)雛形的出現(xiàn)，為推進(jìn)地方治理模式的變革創(chuàng)造了重要的社會(huì)基礎(chǔ)。民主政治的發(fā)展，是以國家與社會(huì)的適度分離為前提的。在國家壟斷一切資源，國家完全吞噬社會(huì)的格局中，社會(huì)個(gè)體是不可能擁有自主的行為空間和自主選擇的權(quán)利的。從浙江經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷程來看，社會(huì)成長的第一個(gè)標(biāo)志性成就，就是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，打開了國家絕對控制社會(huì)的第一道缺口，給社會(huì)個(gè)體開拓出了一個(gè)全新的自主性的生活空間。而社會(huì)成長第二個(gè)標(biāo)志性成就，則不能不是市民社會(huì)雛形的出現(xiàn)。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，浙江在發(fā)達(dá)的民營經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上孕育形成了大量自主性的社會(huì)中介組織，社會(huì)的組織化程度正在逐步提高。值得注意的是，浙江的許多社會(huì)中介組織，是具有相當(dāng)強(qiáng)的自主性的民間性組織，其中最為典型的就是溫州的民間商會(huì)。從1988年誕生第一批民間商會(huì)算起，溫州民間商會(huì)已經(jīng)走過了近20年的發(fā)展歷程。民間商會(huì)在與政府的長期互動(dòng)過程中，已經(jīng)逐步形成了一種組織化的參與機(jī)制。一方面，借助于組織化的利益表達(dá)，或者通過向人大、政協(xié)和政府提出有關(guān)行業(yè)發(fā)展方面的政策性建議，向政府有關(guān)部門反映會(huì)員企業(yè)在發(fā)展過程中存在的問題、困難和要求，溫州民間商會(huì)為自身贏得了更多的權(quán)利、利益和發(fā)展空間。作為一種利益代表組織，民間商會(huì)很好地彌補(bǔ)了個(gè)體企業(yè)在進(jìn)行利益表達(dá)、影響政府決策能力上的不足，極大了增強(qiáng)了中小型民營企業(yè)防御政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。（24）另一方面，民間商會(huì)組織也在溝通政府與社會(huì)、政府與企業(yè)方面很好地發(fā)揮了橋梁和紐帶作用。通過參與行業(yè)規(guī)劃，研究發(fā)展戰(zhàn)略，為政府提供決策咨詢，發(fā)揮參謀作用，或者響應(yīng)政府號(hào)召，積極參與公益性社會(huì)活動(dòng)等等，民間商會(huì)也為政府的決策、政府職能的履行提供了一定的幫助。

　　其三，公民意識(shí)的覺醒與市民社會(huì)的初步發(fā)育，為地方政府增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)，致力于優(yōu)化地方治理模式提供了適應(yīng)的社會(huì)環(huán)境。有著強(qiáng)烈的自主創(chuàng)新意識(shí)的市場主體，與理性、開明的地方政府相互默契，共同形成一種良性的互動(dòng)關(guān)系，這是浙江經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，市場體系得以率先發(fā)育，以及市場秩序得以順利擴(kuò)展一個(gè)至關(guān)重要的前提條件。一方面，各級(jí)地方政府基于優(yōu)先解決民生問題，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“尊重群眾的首創(chuàng)精神”，對市場主體種種沖突舊體制束縛的創(chuàng)新試驗(yàn)，采取開明、寬容的態(tài)度，甚至主動(dòng)為創(chuàng)新主體的大膽試驗(yàn)提供必要的政治辯護(hù)，為各種制度創(chuàng)新實(shí)踐營造出了一個(gè)相對寬松的政治環(huán)境。另一方面，市場主體的創(chuàng)新行為，特別是其巨大的經(jīng)濟(jì)增長績效，反過來又不斷地感化、“教育”著各級(jí)地方干部，激勵(lì)他們對市場化、民營化的體制改革采取更為積極、務(wù)實(shí)的態(tài)度，促使地方政府順應(yīng)市場主體的要求，順應(yīng)市場秩序擴(kuò)展的內(nèi)在要求，積極地從事優(yōu)化治理模式的嘗試。?

　　三、浙江地方治理模式變遷的?軌跡與內(nèi)在邏輯?

　　作為一種區(qū)域性的探索試驗(yàn)，毫無疑問，改革開放以來浙江各地涌現(xiàn)出來的治理模式變革經(jīng)驗(yàn)，或多或小都存在著某種歷史性、區(qū)域性或領(lǐng)域性的局限，它既是一種不觸及宏觀政治制度架構(gòu)的探索，同時(shí)自身也缺乏一種理性化的設(shè)計(jì)，基本上是一種地方性的自發(fā)探索，一種政府與民間互動(dòng)的“試錯(cuò)”性探索。與此同時(shí)，這種治理領(lǐng)域的變革實(shí)踐往往缺乏必要的政治制度安排的支撐，一旦需要進(jìn)一步深化這種變革，可能就會(huì)因?yàn)榭赡苌婕昂暧^政治制度的敏感問題而停滯不前。但不能否認(rèn)，就當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐那闆r而言，這種治理模式變革的試驗(yàn)，依然符合理性的行為邏輯，即既定約束條件下的治理效益最大化。地方政府在政治硬約束的條件下，從自身實(shí)際出發(fā)，根據(jù)其在市場化改革進(jìn)程中遇到的地方公共管理問題，通過“試錯(cuò)”性的自發(fā)探索，找到某些至少從當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐那闆r來看有利促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展，有利于化解地方社會(huì)矛盾的治理模式。從更高的治理層面或更長遠(yuǎn)的角度來衡量，這種選擇未必是最優(yōu)的，但相對于特殊的行為主體而言，它卻是一種“管用”的和合理的選擇，它往往都對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域社會(huì)和諧的維系等方面都發(fā)揮了一定的積極作用。?

　　事實(shí)上，從行為主體的角度來考察，不觸及宏觀政治制度架構(gòu)，甚至主動(dòng)利用傳統(tǒng)的主流政治資源，既可以理解為既定約束條件下的無奈選擇，也可以理解為降低變革成本的理性選擇。不觸及基本政治制度，不改變既有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，并主動(dòng)運(yùn)用主流意識(shí)形態(tài)話語對改革進(jìn)行“包裝”，不僅改革阻力和政治風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大大降低，而且有可能使改革獲得上級(jí)的認(rèn)可和支持，經(jīng)驗(yàn)總結(jié)得好，還能顯示創(chuàng)新主體的“軟政績”。?

　　更重要的是，這種“試錯(cuò)”性的自發(fā)探索，盡管缺乏一種一環(huán)扣一環(huán)的理性設(shè)計(jì)，但由于它是在市場化的改革進(jìn)程中由政府與民間共同推動(dòng)完成的，順應(yīng)了市場體系發(fā)育和市場秩序擴(kuò)展對公共管理體制改革的內(nèi)在要求，它所要解決的恰恰正是阻礙市場秩序擴(kuò)展的公共管理體制障礙。因而從宏觀角度考察，它同樣體現(xiàn)出了一種市場化改革逐步推進(jìn)公共管理體制改革的內(nèi)生邏輯。其變革的結(jié)果，從總體上講則是一個(gè)地方治理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的過程，一個(gè)地方治理不斷趨近于“善治”目標(biāo)的過程。?

　　1、構(gòu)建多中心的治理結(jié)構(gòu)?

　　打破傳統(tǒng)的以政府為唯一治理主體的封閉性結(jié)構(gòu)，形成開放性的多中心的網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)善治的重要前提。在這方面，浙江目前至少在三個(gè)方面取得了重要的進(jìn)展。一是壓縮和控制政府規(guī)模。1999年至2000年的政府機(jī)構(gòu)改革中，省政府工作機(jī)構(gòu)（含部門管理機(jī)構(gòu)）從57個(gè)減少到46個(gè)，省政府機(jī)關(guān)行政編制精簡48％，共減編2300多名，實(shí)際分流人員1200多名。與此同時(shí)，浙江在90年代初期和近幾年進(jìn)行了兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撒擴(kuò)并工作。從1985年到2003年，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)從3240個(gè)減少到1334個(gè)，減少了58.8％。（25）二是總結(jié)“省管縣”歷史經(jīng)驗(yàn)，推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的行政體制改革，使浙江地方行政體制更好地適應(yīng)了縣域經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。三是積極擴(kuò)大非政府組織和公民參與地方治理的渠道，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　如率先在非公企業(yè)以及新社團(tuán)組織建立黨組織并逐步加以推廣；
義烏市賦予外來務(wù)工人員參與地方人大選舉的權(quán)利；
余杭、余姚推行工會(huì)直選，增強(qiáng)其自治性功能；
溫州大膽發(fā)揮社會(huì)中介組織特別是民間商會(huì)參與地方政府管理的作用等等。上述這些探索，逐步打破了傳統(tǒng)的地方治理由政府包辦的局面，形成了政府與非政府組織、政治組織與市場主體、本地居民與外來人員共同參與的地方治理結(jié)構(gòu)模式。?

　　2、拓展公共權(quán)威的合法性資源?

　　民主是現(xiàn)代公共權(quán)威合法性的核心。從治理理論的視野來看，民主涉及權(quán)力的來源與權(quán)力的行使兩大方面，既包括選舉的民主，也包括選舉之后的治理民主�；鶎用裰髡�治建設(shè)既可以從完善選舉制度入手，也可以將優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行機(jī)制入手。浙江完善民主選舉制度的探索，在村民自治層面主要表現(xiàn)為逐步推廣“海選”制，不斷擴(kuò)大村民民主權(quán)利。在2002年全省第六屆村民委員會(huì)換屆選舉中，2000多萬農(nóng)民群眾選舉產(chǎn)生了3900多個(gè)新一屆村委會(huì)，其中有四分之一的村委會(huì)是以無候選人的“海選”方式產(chǎn)生的。（26）在地方政府層面，則主要體現(xiàn)為票決制的探索。從1988年開始，椒江市開始試行干部任免票決制，這一探索一直不間斷保持到現(xiàn)在，為全省乃至全國推行票決制積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。?

　　在選舉民主的探索具有較強(qiáng)的政治約束的情況下，強(qiáng)化選舉之后的地方治理決策的民主參與機(jī)制與民主監(jiān)督機(jī)制，實(shí)際上就具有了特別的重要意義。在這方面，浙江溫嶺市1999年誕生了著名的“民主懇談”，并逐步演變?yōu)槿�省鄉(xiāng)村公共事務(wù)民主決策的主要形式之一。兩年來，全省有10萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、26萬名縣級(jí)部門干部、25.4萬名村干部參加了民主懇談等活動(dòng)，面對面地與農(nóng)民群眾商討和決定村務(wù)大事。到2002年，全省已有77％的村將民主懇談活動(dòng)等作為制度固定下來“。（27）溫嶺”民主懇談“也因此而獲得”2003—2004“年度”中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)“優(yōu)勝獎(jiǎng)，在全國產(chǎn)生了重大影響。

　　除了“民主懇談”，浙江各地還誕生了許多旨在鼓勵(lì)村民直接參與地方公共事務(wù)管理的成功經(jīng)驗(yàn)。如鎮(zhèn)海推行村務(wù)重大決策村民聽證制，僅2003年各村就召開聽證會(huì)318次，參加聽證的群眾達(dá)9850人（次），群眾提出合理化建議比上年度增加51％，基層信訪總量比上年度同期減少26％。奉化從2002年起推行農(nóng)村重大事務(wù)公決制，凡涉及村莊重大事項(xiàng)，如集體資產(chǎn)的轉(zhuǎn)制、出租，土地征用，較大規(guī)模公益事業(yè)的建設(shè)，村規(guī)民約的制定及修改等，必須經(jīng)村民代表大會(huì)或黨員、干部、村民代表聯(lián)席會(huì)議等形式討論決定。武義于2004年6月誕生全國第一個(gè)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，直接代表村民行使監(jiān)督權(quán)，在強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，保障村務(wù)的規(guī)范運(yùn)作方面產(chǎn)生了積極的效果。?

　　3、增強(qiáng)政府的公共服務(wù)功能?

　　增強(qiáng)政府的服務(wù)功能，既是優(yōu)化地方治理的重要目標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)地方治理優(yōu)化的重要保障。浙江各級(jí)地方政府在市場體系發(fā)育漸趨成熟之際，積極轉(zhuǎn)變政府職能，將提高政府的服務(wù)功能，作為加快市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧的重要途徑，在建設(shè)公共服務(wù)型政府方面進(jìn)行了各種形式的探索，形成了許多在全國產(chǎn)生重要影響的經(jīng)驗(yàn)。如成立于1999年9月的上虞市便民服務(wù)中心，作為全國第一個(gè)縣級(jí)便民服務(wù)中心，成立時(shí)集中了該市21個(gè)部門的審批、審核、辦證、辦照職能，實(shí)行“進(jìn)一家門辦成，蓋一個(gè)章辦好，收規(guī)定費(fèi)辦完，按承諾日辦結(jié)”的一條龍服務(wù)，隨后又結(jié)合一、二輪審批制度改革，不斷充實(shí)、完善便民服務(wù)中心內(nèi)容，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村分別建立便民服務(wù)站、便民服務(wù)室，不斷延伸服務(wù)觸角，實(shí)現(xiàn)了市、鎮(zhèn)、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)服務(wù)。創(chuàng)辦于1998年的衢州農(nóng)技110信息服務(wù)體系，借助電話、電視、農(nóng)家報(bào)、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代農(nóng)技推廣手段，通過現(xiàn)場咨詢、實(shí)地指導(dǎo)、科技示范、技術(shù)培訓(xùn)和信息收集分析與發(fā)布等形式，為農(nóng)民提供全方位、多層次、多樣化的科技和信息服務(wù)。金華市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍設(shè)立“365服務(wù)窗口”，一年365天實(shí)行無休日、全天候服務(wù)，一站式為群眾辦證。玉環(huán)縣從2001年起實(shí)行全程為民辦事代理制，根據(jù)辦事群眾的申請，由相關(guān)干部擔(dān)任全程承辦人，負(fù)責(zé)全過程各環(huán)節(jié)的辦理，變?nèi)罕娕転楦刹颗埽�變多次辦為一次辦，變隨意辦為規(guī)范辦，為基層群眾提供了現(xiàn)行體制下最為便捷的政府服務(wù)。其運(yùn)作方式及旨意，同西方近年來倡導(dǎo)的“無縫隙政府”不謀而合。?

　　4、增強(qiáng)公共政策的回應(yīng)性?

　　增強(qiáng)政府服務(wù)功能的重要前提，是增強(qiáng)公共政策對群眾公共需求的回應(yīng)性，以便為公眾提供最需要的公共服務(wù)。嵊州市從1998年起在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行記《民情日記》制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“串百家門、知自家情、解百家難、連百家心”，將群眾的需求記錄在《民情日記》之中，進(jìn)而將群眾迫切需要解決的困難轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)，加以落實(shí)解決。在群眾需求與基層政府服務(wù)之間建立起了一種有效的溝通、回應(yīng)渠道。成立于1999年6月的杭州市“12345”市長公開電話受理中心，負(fù)責(zé)受理市民反映的各類問題，并設(shè)法予以解決，暫時(shí)解決不了或辦不到的事情，則向市民作出解釋與說明。到2002年，中心受理群眾來電20多萬件，答復(fù)處理率達(dá)96％，群眾滿意率為92％，已經(jīng)成為市政府了解社會(huì)動(dòng)態(tài)信息，保護(hù)公民與其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員依法履行職責(zé)的重要渠道。?

　　5、提高政府行為的規(guī)范性?

　　規(guī)范性是法治原則在政府行為過程中的具體表現(xiàn)。政府行為規(guī)范性的重要意義在于它使社會(huì)中介組織、市場主體和普通公眾得以理性地預(yù)期政府的行為，并在此基礎(chǔ)理性謀劃自己的行為，同政府形成合作性的互動(dòng)關(guān)系。就全省而言，浙江在增強(qiáng)政府行為規(guī)范性方面的探索，除了加強(qiáng)立法工作以外，一個(gè)比較受人關(guān)注的成功經(jīng)驗(yàn)，是通過在全省各地普遍建立行政服務(wù)中心、招投標(biāo)中心、會(huì)計(jì)核算中心、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境投訴中心，較好地規(guī)范了政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人事權(quán)。?

　　透明性是公共權(quán)力規(guī)范化運(yùn)作的必然要求。建設(shè)透明政府要求建立政務(wù)信息公開制度，政府提供的信息應(yīng)當(dāng)全面、準(zhǔn)確、及時(shí)，公民申請獲取政府信息渠道應(yīng)當(dāng)暢通便捷，以切實(shí)解決政府與公民之間信息不對稱問題。在這方面，浙江各地也進(jìn)行了廣泛的探索。在基層治理層面，經(jīng)過多年的努力，到2000年底，浙江有99.23％的村實(shí)行了村務(wù)公開。（28）在地方政府管理層面，省、市、縣各級(jí)政府通過加強(qiáng)電子政府建設(shè)，在公開政務(wù)信息方面也取得了重要進(jìn)展。?

　　6、強(qiáng)化地方治理的責(zé)任機(jī)制?

　　責(zé)任性（accountability）是善治的另一重要價(jià)值向度，它要求政府必須切實(shí)履行其承擔(dān)的公共治理職責(zé)。強(qiáng)化政府責(zé)任機(jī)制，首先有賴于通過建立健全民主選舉制度，形成一個(gè)充分競爭的代理人市場。在制度化的壓力機(jī)制建設(shè)難以在短期內(nèi)獲得突破的情況下，強(qiáng)化政府行為的約束機(jī)制，完善政府官員的考核機(jī)制，就成為激勵(lì)、引導(dǎo)政府切實(shí)履行其職責(zé)的重要途徑。在這方面，金華市從1994年就開始在各級(jí)政府機(jī)關(guān)和基層組織全面推行以“兩公開一監(jiān)督”（即公開辦事程序、公開辦事結(jié)果、接受人民群眾監(jiān)督）為主要內(nèi)容的政務(wù)公開制度。1995年10月，金華又正式推開了黨政“一把手”經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)創(chuàng)新試驗(yàn)。經(jīng)過多年探索，這項(xiàng)工作已經(jīng)逐步形成了一整套規(guī)范性的操作辦法，形成了紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、組織干部人事監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督三位一體有機(jī)結(jié)合的干部管理監(jiān)督新機(jī)制，并榮獲“中國首屆地方政府改革與創(chuàng)新獎(jiǎng)”優(yōu)勝獎(jiǎng)。?

　　從委托——代理關(guān)系的角度講，公眾有權(quán)對代理人的代理行為作出評判。同時(shí)，公眾作為公共物品的消費(fèi)者，是政府提供的公共物品最權(quán)威的評價(jià)者。因此，要強(qiáng)化政府行為的責(zé)任性，就必須引入公眾評價(jià)機(jī)制，逐步形成政府官員對下負(fù)責(zé)的硬約束。從2000年起，杭州在全國率先開展了“滿意單位不滿意單位”評選活動(dòng)。這項(xiàng)活動(dòng)的最大特色，是普通老百姓始終占參評人員的大多數(shù)。凡被群眾評為最不滿意的政府部門，部門領(lǐng)導(dǎo)將承擔(dān)一定的行政責(zé)任，直至免除職務(wù)。這項(xiàng)活動(dòng)有力地促進(jìn)了機(jī)關(guān)作風(fēng)的改進(jìn)，增強(qiáng)了政府機(jī)關(guān)與市民的信任與互動(dòng)。?

　　7、提高地方治理的有效性?

　　所有行政體制改革的最終目的，都是要實(shí)現(xiàn)有效的治理，不斷提高治理的實(shí)際效能。從政府的角度來講，提高治理效能的一個(gè)重要途徑，是通過合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)，完善行政流程，來提高政府運(yùn)作的效率。90年代后期以來，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)一步提升區(qū)域發(fā)展競爭力，浙江各級(jí)地方政府普遍開展了旨在實(shí)現(xiàn)“政府提速”的行政管理體制改革。到2000年年底，50個(gè)省級(jí)政府部門（含具有審批事項(xiàng)的非政府部門）共減少審批、審核、核準(zhǔn)等總事項(xiàng)1277項(xiàng)，其中審批事項(xiàng)減少869項(xiàng)，分別減少50.6％和58.0％。2002年1月，浙江省政府開展第二輪行政審批制度改革工作。省級(jí)政府部門對保留的1606個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了再次削減和規(guī)范。至2003年初，省級(jí)50個(gè)部門共取消、下放及調(diào)整行政審批項(xiàng)目843項(xiàng)，削減幅度為52.5％，審批時(shí)限提速率為27.8％。在連續(xù)推進(jìn)的審批制度改革中，市、縣兩級(jí)政府基于提升區(qū)域發(fā)展競爭力的目的，審批改革力度更大，進(jìn)展速度更快，不少市、縣已開始實(shí)施第三輪審批制度改革。通過行政審批制度改革、政府效能建設(shè)、“平安浙江”建設(shè)，浙江各級(jí)地方政府普遍提高了行政運(yùn)作效率，增強(qiáng)了地方治理和構(gòu)建和諧社會(huì)的實(shí)際成效。?

　　綜上所述，改革開放以來浙江各級(jí)地方政府順應(yīng)市場化改革的要求，持續(xù)性地對地方公共管理體制進(jìn)行了一系列大膽的探索。這些探索一方面有力地促進(jìn)了市場秩序的擴(kuò)展，另一方面也使地方治理模式呈現(xiàn)出了一種結(jié)構(gòu)性的變革，呈現(xiàn)出了一種向善治目標(biāo)趨近的治理模式變遷軌跡，形成了市場秩序擴(kuò)展與地方治理模式變遷良性互動(dòng)的局面。由此展示出來的市場秩序擴(kuò)展的內(nèi)在演進(jìn)邏輯同地方治理模式變遷邏輯的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，應(yīng)當(dāng)說，研究、探討市場經(jīng)濟(jì)與民主政治建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系，提供了豐富的地方性實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

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　　作者單位：中共浙江省委黨校?

　　來源：《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2005年第6期

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