俞可平：中國特色公民社會的興起

　　《21世紀經濟報道》張立偉/ 長期關注中國公民社會發(fā)展的俞可平教授，最近剛完成了一項“中國公民社會制度環(huán)境”的研究，對中國正在蓬勃發(fā)展的公民社會所遇到的問題做出了深刻的分析。

　　俞可平教授現任中央編譯局副局長，兼任北京大學、清華大學、中國人民大學等校教授。作為一名出色的政治學博士，他最早進行了經濟全球化對社會政治生活特別是對治理方式影響的研究，提出經濟全球化要求我國的治理方式從傳統(tǒng)轉向現代，應逐步確立和弘揚以民主和法治為核心的政治價值。

　　一般認為，中國較為成功的市場化改革改變了社會的形態(tài)，為了適應發(fā)展，中國需要一個蓬勃興起的公民社會。俞可平是中國最早提出公民社會概念并對之進行深入研究的學者，2002年11月，他出版了《中國公民社會的興起與治理的變遷》一書。

　　日前，《21世紀經濟報道》就公民社會的重要性、民間組織的地位、中國公民社會的興起以及未來的發(fā)展等問題，專訪了俞可平教授。

　　公民社會和民間組織

　　公民社會就是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。

　　《21世紀》：俞教授，我們知道您是國內較早研究公民社會和民間組織的學者之一。最近一個時期來，“公民社會”似乎已經成為一個社會性的熱門話題，但許多讀者對這個概念的涵義并不十分了解，您能否解釋一下什么是“公民社會”？

　　俞可平：公民社會主要是一個與政治社會(國家)和經濟社會(企業(yè))相對應的概念，其主體是各種各樣的民間組織。在我國學術界，公民社會常常又被稱為市民社會和民間社會，它們是同一個英文術語civil society的三個不同中文譯名。

　　雖然國內學者目前仍然交叉使用市民社會、公民社會和民間社會三個術語，但這三個不同的中文稱謂事實上并不是完全同義的，它們之間存在著一些微妙的差別。“市民社會”是對civilsociety的經典譯名，它來源于馬克思主義經典著作的中譯本。但這一術語在傳統(tǒng)語境中或多或少帶有一定的貶義，許多人事實上把它等同于資產階級社會，而且容易把這里的“市民”誤解為“城市居民”。“民間社會”最初多為歷史學家在研究中國近代的民間組織時加以使用。這是一個中性的稱謂，但在不少學者特別是在政府官員眼中，它具有邊緣化的色彩�！肮�民社會”是改革開放后對civilsociety的新譯名，這是一個褒義的稱謂，它強調公民的公共參與和公民對國家權力的制約，越來越多的年輕學者喜歡使用這一新的譯名。

　　在我看來，公民社會就是國家或政府系統(tǒng)，以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。公民社會的組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織，包括公民的維權組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。由于它既不屬于政府部門(第一部門)，又不屬于市場系統(tǒng)(第二部門)，所以人們也把它們看作是介于政府與企業(yè)之間的 “第三部門”。

　　《21世紀》：在現實生活中我們更多聽到的是“群眾團體”、“人民團體”、“民間組織”、“非政府組織”、“非營利組織”這樣一些概念。他們有什么異同呢？

　　俞可平：在目前的中國學術界，對民間組織的理解甚至比對公民社會的理解還更加混亂不清。無論是學者的文章或政府的文件中，經常使用的關于公民社會組織的稱呼有：非政府組織(簡稱NGO)、非營利組織(簡稱NPO)、民間組織、公民團體、中介組織、群眾團體、人民團體、社會團體、第三部門組織、志愿組織等等。一般地說，這些不同稱呼并無實質性的區(qū)別，但是從嚴格的語義來說，它們之間應當存在著不可不察的差別，這些概念從不同的角度強調了公民社會的某個方面特征。

　　“非政府組織”是至今仍廣泛使用的一個重要概念，它的優(yōu)點是強調公民社會組織的非官方性，表明公民社會組織不屬于政府組織系統(tǒng)，明顯不同于政府組織。但在中國的語境中，這一概念可能產生兩種正好相反的歧義。一是認為只有那些重要的、正式的民間組織，才屬于公民社會的范疇。因為非政府組織這一概念最初在中國的引入，與聯(lián)合國憲章中涉及的國家間非政府組織在聯(lián)合國的作用與地位相關，而國家間的非政府組織往往是十分正規(guī)的，并經過政府的正式批準，大量存在于社會中的非正式組織有可能被許多人排除在“非政府組織”視野之外。二是把“非政府組織”的“非政府性”理解成與政府沒有關系，甚至理解為與政府對立。然而，耐人尋味的是，在中國的現實生活中，那些最重要的“非政府組織”恰恰與政府的關系最密切，有些直接就是“政府的非政府組織(GONGO)”。

　　“社會團體”或“社團”、“公民團體”、“公民組織”、“民間組織”等概念，也常用以指公民社會組織。借用這些概念可以比較清楚地表明公民社會組織的 “社會性”或“民間性”，以區(qū)別于政府機關和企業(yè)組織。相對而言，這些概念的含義比較清晰，所表達的意義也比較準確。“社會團體”、“社團”等概念，強調了公民社會組織的社會性，“公民團體”、“公民組織”等概念強調了公民社會組織的政治性，因為公民是一個由憲法界定的政治概念。“民間組織”概念突出了公民社會組織的民間性，其外延可以涵蓋上述各概念所要表達的主要意義，因此，比較而言，這是一個表達公民社會組織的恰當概念。

　　我的建議是，在談及作為公民社會主體的組織或團體時，盡可能地一致使用“民間組織”的概念，以避免在概念術語上的不必要爭議和混亂。

　　政府在公民社會中的角色

　　政府部門與公民社會的對社會政治事務的合作管理，是實現民主治理的關鍵所在。

　　《21世紀》：為什么您認為應該統(tǒng)一使用“民間組織”的概念？“民間組織”的內涵是什么？

　　俞可平：作為公民社會主體的民間組織，指的是有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。

　　它有以下四個顯著的特點：其一是非政府性，即這些組織是以民間的形式出現的，它不代表政府或國家的立場；
其二是非營利性，即它們不把獲取利潤當作生存的主要目的，而通常把提供公益和公共服務當作其主要目標；
其三是相對獨立性，即它們擁有自己的組織機制和管理機制，有獨立的經濟來源，無論在政治上、管理上，還是在財政上，它們都在相當程度上獨立于政府；
其四是自愿性，參加公民社會組織的成員都不是強迫的，而完全是自愿的。民間組織的這些特征，使得它們明顯地區(qū)別于政府機關和企業(yè)組織。

　　此外，它還有非政黨性和非宗教性的特征，即它不以取得政權為主要目標，也不從事傳教活動，因而政黨組織和宗教組織，不屬于民間組織的范圍。

　　《21世紀》：從您的解釋中可以看到，民間組織與政府組織判然有別。但民間組織又必然要與政府發(fā)生這樣那樣的關系，那么，民間組織與政府應該是一種什么樣的關系？

　　俞可平：在正常情況下，民間組織與政府應當是一種友好合作和互補合作的關系。市場經濟和民主政治的發(fā)展，需要讓公民和社會擁有更多的自治權力，而公民和社會的自治主要是通過民間組織得以實現的。因此，政府部門與公民社會的對社會政治事務的合作管理，是實現民主治理的關鍵所在。

　　過去我們的政治理想是建立“善政”，現在我們把“善治”作為理想政治的狀態(tài)�！吧普�”主要是指政府自身要好，而“善治”則是指全社會的治理狀況要好。在現代條件下，要達到這樣一種“善治”，政府同民間組織之間的合作就是必不可少的。

　　不過，也應當客觀地看到，公民社會對治理的變化所起的作用既有積極的方面，也有消極的方面。對于政府而言，公民社會是一把雙刃劍：政府的政策法規(guī)和行為措施得當，就容易使民間組織與政府合作，有利于社會的和諧與穩(wěn)定；
反之，民間組織與政府的合作就很困難，甚至會走到政府的對立面，危害社會的團結與穩(wěn)定。如果對民間組織的管理不善，如果民間組織自身發(fā)育不好，如果民間組織制度的制度環(huán)境不健全，那么，它們對于社會和政府的消極作用甚至可能超過其積極作用。所以，我們在現實生活既可以看到大量民間組織促進民主政治，推動經濟發(fā)展，有利社會團結的例子，也可以發(fā)現不少民間組織破壞社會穩(wěn)定，不利民主生活和阻礙經濟發(fā)展的實例。

　　另外，社會上確實存在著一種誤解，把“非政府性”曲解為與政府沒有關系，或完全獨立于政府，不受政府領導。事實上，這里的非政府性，主要是指它不屬于政黨和政府的組織系統(tǒng)，相對獨立于黨政權力機關，而不是指它完全與政府沒有關系。民間組織同樣也可以由政府創(chuàng)立，受政府引導，得到政府資助，與政府進行積極的合作。當然，也必然會有一些非政府組織不愿與政府合作，甚至與政府對立，從事反政府的活動。政府應當依靠法律的、行政的和經濟的手段，積極培育與政府合作的民間組織，同時盡可能地防止反政府組織的產生，消除民間組織與政府的對立情緒。

　　中國公民社會的興起

　　中國公民社會的興起，是中國社會整體進步的重要表現，它不僅有助于推進中國特色的民主政治和政治文明進程，而且也有助于市場經濟的健康發(fā)展。

　　《21世紀》：我們大家都注意到，改革開放后，形形色色的民間組織在我國社會中大量涌現。我們在日常生活中都能感覺到這一點，如各種業(yè)主委員會、俱樂部、維權組織和環(huán)保組織等。目前我國究竟有多少個民間組織，它們在社會中起什么作用？

　　俞可平：改革開放以來，隨著社會主義市場經濟和民主政治的發(fā)展，各種各樣的民間組織大量涌現，一個相對獨立的公民社會正在中國迅速崛起，并且對社會的政治經濟生活發(fā)生日益深刻的影響。

　　到底有多少個民間組織，沒有統(tǒng)一的數據可以援引。民政部的統(tǒng)計是，到2005年3月，全國正式登記在冊的各類民間組織約28萬。但是，實際存在的數量遠遠高于這個數字，一些學者估計至少在200萬個以上，有的估計甚至高達800萬，我的估計是300多萬個。

　　中國公民社會的興起，是中國社會整體進步的重要表現，它不僅有助于推進中國特色的民主政治和政治文明進程，而且也有助于市場經濟的健康發(fā)展，有助于提高中國共產黨的執(zhí)政能力，有助于構建社會主義和諧社會。

　　一個相對獨立的公民社會在中國的產生和發(fā)展，直接得益于其制度環(huán)境的改善。從上個世紀80年代以來，中國修改了憲法，進行了以黨政分開、政企分開、政府職能轉變、建設法治國家等為重要內容的政治體制改革，相繼出臺了一系列鼓勵和規(guī)范民間組織的法律、規(guī)章和政策，轉變了對公民社會的態(tài)度，所有這些都是直接促成公民社會迅速成長的制度因素。

　　《21世紀》：但我們也聽到這樣一些說法，認為公民社會是西方國家的舶來品，甚至是西方一些政治家對其他國家實行“顏色革命”的一種策略。您怎么看待這種觀點？

　　俞可平：利用那些引人入勝的價值和理論來推行其霸權主義，是一些西方政客慣用的伎倆，但我們不能因噎廢食、懼溺自沉。在這方面我們記憶猶新，同時也教訓深刻。

　　例如，西方一些政客把人權當作其推行霸權主義的工具，我們曾經因此而諱言人權，把它當作是資本主義的專利品。在相當長的一個時期內，誰倡導人權，似乎誰就是在宣揚資本主義的價值，就是在搞“西化”和“自由化”�！胺彩俏鞣饺诵麚P和倡導的，我們就堅決拒絕�！边@種簡單的思維方式才真正是上了西方那些別有用心的政客的當，因為那樣會對我們的民族和國家?guī)�來不可估量的損失，這種損失無法用經濟價值來計算。在公民社會問題上，我們決不能重蹈覆轍。

　　所有對中華民族的振興和社會的進步真正負有責任感的學者和政治家，既要十分清醒地看到西方一些政客的政治用心，但更要看到，對付這些伎倆的有效辦法，不是回避這些問題，而是采取正確的對策。我們必須及早認識到，公民社會是市場經濟和民主政治的必然產物，中國推行社會主義市場經濟和民主政治，就必然導致一個具有中國特色的公民社會。

　　改革開放后，一個相對獨立的公民社會已經在中國迅速崛起，并且對完善市場經濟體制、轉變政府職能、擴大公民參與、推進基層民主、推動政務公開、改善社會管理、促進公益事業(yè)發(fā)揮著日益重要的作用。一個健康的公民社會是國家長治久安的重要基礎，是社會團結和諧的基礎，也是民主政治的基礎。從某種意義上說，現代國家的成熟程度，與公民社會的發(fā)達程度是一致的。

　　同時也應當客觀地看到，正如市場經濟在中國剛實行不久，(點擊此處閱讀下一頁)

　　還很不規(guī)范、很不成熟一樣，以民間組織為主體的公民社會也正處在生長發(fā)育階段，遠未定型和成熟。公民社會對治理的變化所起的作用既有積極的方面，也有消極的方面。因而，既不能漠視公民社會的作用，也絕不能過分夸大它的作用，決不能以為，有了公民社會以后，政府就變得無關緊要。無論公民社會如何強大，政府始終是社會發(fā)展的火車頭，在中國尤其如此。

　　《21世紀》：現在互聯(lián)網生成許多以某種興趣為主題的社區(qū)，“超級女聲”活動中也出現有組織的“粉絲”，這些與公民社會有關系嗎？

　　俞可平：我在前面說過，公民社會的主體是各種各樣的民間組織，也就是公民的“結社”。結社自由是我國憲法規(guī)定的公民基本政治權利。公民之所以結社有許多動因，其中之一便是興趣所致。建立在共同興趣之上的民間社團，是民間組織的主要類型之一。隨著公民利益需要的增多和民主政治的發(fā)展，公民的結社活動必然日益變得活躍。公民利益需求的增多，意味著公民結社的內在動力的增大，民主政治的進步則意味著公民外部自由活動空間的增大，現代的信息技術又為公民結社提供了先進的科技條件。網絡團體的激增和“超女”現象的出現，無不證明這一趨勢。

　　其實，改革開放以來，一個相對獨立的公民社會就逐漸開始形成。最早在日常生活中感受到公民社會來臨的并不是現在年輕人喜歡的“超女選秀”，而是城里那些離退休的老人們。你看，成群的老人們在早晨或傍晚，在公園或街旁，不是在練功健身，就是扭秧歌跳舞。他們背后既沒有政府的組織，更沒有公司的策劃。但在一些熱心老人的指揮下，卻井然有序。因此，不是像有人說的那樣，“超女現象預言了公民社會的出現”，“超女選秀”只是表明現在年輕人也在日常生活中切身感受到了公民社會的存在。

　　不過我覺得，一些學者用“超女選秀”來簡單類比中國的民主政治和公民社會運動，似乎并不十分恰當，因為日常生活畢竟與政治生活存在著實質性的區(qū)別，尤其在中國。認為“超女現象”為中國公民社會的出現提供了契機，更是一種誤解。在這里我還是要再次強調指出，公民社會是市場經濟和民主政治的必然產物，中國推行社會主義市場經濟和民主政治，就必然導致一個具有中國特色的公民社會。公民社會的產生歸根結底取決于市場經濟和民主政治的發(fā)展。

　　具有中國特色的公民社會

　　在現代民主政治的條件下，一個健康的公民社會是和諧社會的必要基礎。公民與政府的合作，是社會和諧的關鍵。

　　《21世紀》：您在上面談到了“具有中國特色的公民社會”，在您看來，中國的公民社會與西方國家的公民社會相比有哪些不同？

　　俞可平：與西方國家相比，中國的市場經濟和民主政治都有自己的特色，公民社會也必然有其自己的特色。我在上個世紀90年代初就提出，與我國的社會主義市場經濟和民主政治相適應，我們所要建設的是一個社會主義的公民社會。從目前的情況看，我國的公民社會大概有著以下幾個明顯的特征。

　　第一，中國的公民社會是一種典型的政府主導型的公民社會，具有明顯的官民雙重性。中國的民間組織絕大多數由黨和政府創(chuàng)建，并受黨和政府的主導，尤其是那些經過合法登記的有重要影響的民間組織，如各種行業(yè)組織、同業(yè)組織、研究團體、利益團體等。第二，中國的民間組織正在形成之中，具有某種過渡性。與西方國家的民間組織相比，它還很不成熟，其典型特征如自主性、志愿性、非政府性等還不十分明顯。第三，與上述特征相適應，中國的民間組織還極不規(guī)范。第四，中國目前的民間組織的發(fā)展很不平衡，不同的民間組織之間在社會政治經濟影響和地位方面差距很大。

　　《21世紀》：中央正在倡導構建一個和諧社會，您覺得公民社會與和諧社會之間有著一種什么樣的關系？

　　俞可平：在現代民主政治的條件下，一個健康的公民社會是和諧社會的必要基礎。公民與政府的合作，是社會和諧的關鍵。和諧社會需要家庭和睦，鄰里團結，社會融合，但同樣不可缺少的是政府與公民之間的團結合作。公民社會在構建和諧社會中有著不可替代的作用。在我看來，公民社會在構建和諧社會中能夠發(fā)揮以下重要作用：

　　第一，隨著社會主義市場經濟和民主政治的推進，各種各樣的民間組織正在不斷涌現，它們已經成為社會生活和政治生活中不可忽視的重要力量。觀察一下你周圍的實際生活，你就可以發(fā)現，你周圍的民間組織也不在少數，除了正式批準登記的村民組織、居民組織、社區(qū)組織外，還有大量的自發(fā)組織，如各種各樣的業(yè)主委員會、維權組織、公益組織、互助組織、民間研究機構、松散的群眾組織、利益團體、興趣組織、形形色色的俱樂部等。它們對社會政治生活正在發(fā)生日益重要的影響。

　　第二，在利益已經多元化的現實條件下，構建和諧社會最大的挑戰(zhàn)來自各種各樣的利益沖突和利益矛盾，而越來越多的利益沖突的主體就是各種合法的或非法的、緊密的或松散的、長久的或臨時的民間組織。無論從維護社會穩(wěn)定、保障民主權利的角度，還是從鄰里和睦、誠信友善的角度，都離不開做好各種民間組織的工作。

　　第三，就其性質和地位而言，民間組織是聯(lián)結政府與公民的紐帶和橋梁。我曾經講過，政府與公民的合作，是社會和諧的實質性要素，也是所謂善治的本質。從古今中外的治理經驗來看，政府與公民的合作，主要是通過民間組織實現的。政府與民間組織的合作，特別是對社會政治生活的共同管理，既是民主政治的基本要求，也是解決政府與公民直接或間接沖突的重要途徑。

　　第四，民間組織深深地植根于民眾之中，它們既是公民自治的主體，也是社會管理的主體。和諧社會是一個民主的社會，這里的民主，我的理解，主要指群眾的廣泛參與和自我管理。我們倡導的政治參與是一種有序的參與，也就是有組織的參與。除了政府的組織外，大量的應當是公民自己的組織，即民間組織。群眾自我管理或公民自治，也不是無組織的，無秩序的，而是井然有序的，至少要求有一個管理或自治的主體，這個主體在許多情況下就是民間組織。同樣，中央提倡的完善社會管理體制，也必然涉及到民間組織，因為社會管理的主體主要是各種合法的民間組織。

　　總而言之，黨和政府對民間組織應當既積極支持、熱情幫助，又正確引導、合理規(guī)范，營造一個有利于公民社會健康成長的制度環(huán)境，防止民間組織成為政府的對立面，使公民社會更好地與政府合作，齊心協(xié)力建設一個民主、公平、善治、寬容的和諧社會。

　　破解“制度剩余”與“制度匱乏”難題

　　建立“備案登記、法人登記、公益法人登記”的三級登記注冊制度，從長遠看是一個十分積極的建議，可以在中國逐漸推行。

　　《21世紀》：有些人反映，政府審批民間組織比較苛刻，甚至有些主管部門對民間組織存在不信任的情況。在您看來，政府在民間組織的審批和管理上應該持什么立場？

　　俞可平：政府的決策和管理部門對公民社會的認識、判斷和態(tài)度，直接關系到制定什么樣的政策法規(guī)。從總體上說，改革開放以來我們對公民社會采取了鼓勵和肯定的態(tài)度，出臺了不少相關的管理法規(guī)。這也是促使我國的民間組織得以迅速發(fā)展的基本制度環(huán)境。

　　但確實有一些黨政官員對民間組織至今仍缺乏正確認識：有些人脫離改革開放后社會發(fā)展的實際，還沒有看到一個相對獨立的公民社會正在中國迅速崛起，有些人認為公民社會是西方的“舶來品”，有些人則把民間組織一概看成是抵制或對抗政府的異己力量，有些人看到民間組織在蘇東劇變和東歐“顏色革命”中的反政府作用而感到十分害怕，有些人把民間組織簡單地當作是政府部門的附屬單位。一些官員對公民社會的最大誤判，就是過分夸大了公民社會對中國的社會主義現代化建設和民主政治建設，特別是對加強中國共產黨的執(zhí)政能力的消極作用。他們認為，民間組織的發(fā)展壯大，勢必會削弱黨對社會的領導能力和管理能力，而目前中國公民社會在發(fā)展過程中暴露出來的種種問題，加上民間組織在東歐地區(qū)最近“顏色革命”中扮演的反政府角色，似乎正好證明了他們的這種判斷。

　　這些看法不僅是錯誤的和片面的，而且對中國公民社會的健康發(fā)展相當有害。毫無疑問，中國的公民社會確實存在著許多問題。然而，必須承認的一個事實是，盡管民間組織存在著這樣那樣的問題，但就其主體而言，它們對于中國的現代化事業(yè)和民主政治建設是一支健康的和積極的力量，大多數民間組織都有著與黨和政府合作的強烈愿望。

　　政府對民間組織應當采取積極培育、正確引導、合理規(guī)范、依法管理的基本策略。目前特別要做好以下幾個方面的工作。首先，要正確對待各種民間組織，從總體上說，既不要敵視它，也不要忽視它；
既不要懼怕它，也不要溺愛它；
既不要放任它，也不要封堵它。既要看到公民社會興起的必然性及其積極作用，也要清醒地看到它對國家治理和建設和諧社會所帶來的挑戰(zhàn)與問題。

　　其次，要抓緊修改完善相關法規(guī)政策，改善民間組織生長發(fā)育的法律制度，營造一個有利于社會主義公民社會健康成長的制度環(huán)境。

　　其三，要積極培育各種與政府合作、有利于促進社會公共利益、基層民主和公民自治的民間組織。

　　其四，政府要主動與各種合法的、健康的民間組織建立伙伴關系，充分發(fā)揮它們在社會管理、公民參與和構建和諧社會中的作用。

　　其五，要依法規(guī)范現存的各種民間組織，堅決取締那些從事非法活動的社會組織，引導民間組織與政府合作，共同建設小康社會與和諧社會。

　　《21世紀》：為什么一方面，很多法規(guī)和部門管制民間組織，另一方面，卻存在上百萬沒有注冊或者在工商注冊的民間組織？中國分級登記和雙重管理的體制適合當前的形勢嗎？

　　俞可平：這是一個很突出的現實問題，一些專家早就發(fā)現，目前社會上存在的民間組織多半是未經登記的“非法”組織，有的是在工商部門登記的“企業(yè)”組織。造成這種不正�，F象的主要原因，是制度環(huán)境的不完善。具體地說，就是在對民間組織的管理方面，“制度剩余”與“制度匱乏”同時并存。

　　一方面，在我國，關于民間組織的許多規(guī)定大量重復、交叉和繁瑣。例如，對民間組織的管理，不僅有國務院頒布的《社會團體登記管理條例》和民政部頒行的實施細則，而且還有民政部與其他部委聯(lián)合頒布的管理規(guī)定，或者由各部委單獨制訂的管理規(guī)定；
一些地方政府也紛紛制定本地管理民間組織的實施辦法，不僅省級政府或省級政府主管部門有各種“細則”和“規(guī)定”，而且地市級政府，甚至區(qū)縣級政府也有各種“辦法”和“意見”；
不僅政府民政管理部門和業(yè)務主管部門制訂了眾多的法規(guī)、條例和規(guī)章，而且各級黨委和政府也根據情況的需要不時發(fā)布一些重要的規(guī)范性文件和政策措施。類似的規(guī)章制度過多，造成了公民社會管理過程中的“制度剩余”。

　　然而，另一方面，在制度剩余的同時，民間組織的管理又存在著許多“真空”地帶，主要體現在三個方面。其一是缺乏管理民間組織的一般性法律。目前管理民間組織所依據的主要是國務院的幾個《條例》，它們是法規(guī)而不是正式的國家法律。僅有的幾個涉及到民間組織管理的正式法律，如《工會法》等，也多半是專門法，中國至今沒有一部管理民間組織的“母法”。其二是缺乏針對性和操作性的法規(guī)。例如，缺乏針對行業(yè)協(xié)會、專業(yè)性社團、學術性社團和聯(lián)合性社團以及志愿者工作的分門別類的管理法規(guī)。其三是現行的一些管理條例在實際生活中已經較難適用。

　　正是上述這些原因造成了我國民間組織管理工作中政府“越位”、“失位”和“錯位”的現象并存，并直接導致了以下結果：第一，許多本來可以作為公民社會積極力量的民間組織只能胎死腹中，不利于公民社會的健康成長；
第二，大量民間組織不得不放棄在民政部門登記注冊的努力，而轉向工商機關作為企業(yè)組織進行登記注冊，扭曲了民間組織的正常形態(tài)；
第三，使不少民間組織干脆未經任何政府部門批準而自行成立，不受任何監(jiān)管地在社會上活動，使中國公民社會的發(fā)展在一定程度處于失控的狀態(tài)。

　　許多專家學者提出了改革現行審批登記制度的對策建議，例如清華大學NGO研究所的學者提出，要在中國確立“備案登記、法人登記和公益法人登記”的三級準入制度。這一制度的要點是：首先，對所有民間組織開放備案注冊平臺，鼓勵各種民間組織到政府民政部門進行備案注冊，除非有明顯的違法犯罪事實，對所有已經備案注冊的民間組織給予合法存在的基本權利。其次，對于影響較大、活動范圍較廣、涉及公民政治參與或社會政治生活的重要民間組織，按照“規(guī)范的名稱、必要的組織、固定的場所、專職人員、會員數量、資產經費、民事能力”等項基本條件，實行強制性的審批登記制度，對符合條件審批合格的民間組織發(fā)放許可證，并賦予其社團法人資格。最后，對于那些從事社會公益事業(yè)的民間組織，在獲得政府許可證的基礎上，實行更加嚴格的公益法人認證，通過公益法人認證的民間組織應當享受國家在財政和稅收等方面的優(yōu)惠待遇，同時也履行更加嚴格的行政監(jiān)管和社會監(jiān)督。

　　在我看來，建立“備案登記、法人登記、公益法人登記”的三級登記注冊制度，從長遠看是一個十分積極的建議，可以在中國逐漸推行�？紤]到目前的實際情況，推行這一制度應當注意以下幾點：第一，先在公民社會比較活躍的若干省市進行試點性改革，在取得經驗后逐漸推廣；
第二，對三類不同性質的民間組織，實行從寬到嚴的資格審查和登記注冊制度，給以不同的政策待遇，分別賦予其不同的責任和權利；
第三，以實施備案登記為契機，對現存的各類民間組織，包括未經登記或不是在民政部門登記的社團，進行一次全面普查，以獲得關于國內民間組織的基本信息；
第四，備案登記的民間組織主要應限于規(guī)模小、活動范圍小、不涉及重大政治問題的興趣團體、同人團體、社區(qū)組織；
第五，允許有特定的例外，例如工會、青年團和婦聯(lián)等中共中央和國務院特批的人民團體，應當繼續(xù)享受免予登記注冊的權利。

　　(文章經俞可平審閱，標題系編者所加。21世紀經濟報道)

相關熱詞搜索：中國 興起 公民 特色 社會