任劍濤：政府改革的兩次蛻變：從有限到有效

　　近15年，中國政府的改革走過了發(fā)達(dá)國家300年的歷程。前10年，中國政府改革落定在有限政府的架構(gòu)上面，政府改革的“現(xiàn)代”目標(biāo)終于首次為我們中國人所確認(rèn)。近年來，中國政府的改革，轉(zhuǎn)變?yōu)橛行д�府的建�?gòu)，將政府改革的目標(biāo)升級為兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率需求與社會分配公平狀態(tài)兩個目標(biāo)的需要。

　　這是一個極其快速的轉(zhuǎn)變，也是一個非常艱難的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，也是一個不得已的轉(zhuǎn)變。中國政府改革的這兩次蛻變，跨度巨大，內(nèi)涵豐富，實(shí)在是有具體描述與深入分析的必要，也實(shí)在是有系統(tǒng)籌劃與戰(zhàn)略考量的必需。

　　1992－2002:有限政府輪廓初顯

　　從中央政府將機(jī)構(gòu)與人員大規(guī)模精簡，到限制權(quán)力機(jī)構(gòu)經(jīng)商，再到引入人大限制政府的制度布局，刻畫出政府自覺邁向現(xiàn)代“有限政府”的施政軌跡。

　　總是歷史記憶喚醒人們沉睡的大腦。當(dāng)我們試圖描繪近期中國政府改革的時候，又得召喚歷史記憶幫助我們串聯(lián)起相關(guān)的事件，才能在歷史的記憶鏈條上獲得理解今天中國政府改革走向的思路。

　　從1978年啟動改革開放的歷史巨碾到1990年，中國的政府改革一直是一個話題，但并不是一個緊要的問題。因?yàn)樵谶@一時段，總是政府在從容地引導(dǎo)改革。先是政府以農(nóng)村政策的重大調(diào)整，引導(dǎo)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制的改革，激活了此前死氣沉沉的中國經(jīng)濟(jì)，讓人們開始思考中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的嶄新路徑。接著是政府引導(dǎo)城市經(jīng)濟(jì)體制的改革，推動了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，使得中國經(jīng)濟(jì)取得了令世人矚目的成就，從而將人們思考中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的思維細(xì)胞進(jìn)一步活化。政府引導(dǎo)的改革，給人們巨大的鼓舞。這個時段，中國有著高度一致的改革共識:改革就是社會主義制度的自我完善，就是解決落后的生產(chǎn)力與人民日益增長的物質(zhì)文化需求之間的矛盾，就是在黨和政府的主導(dǎo)下將中國從“傳統(tǒng)”推進(jìn)到“現(xiàn)代”。于是，形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的無限、全能政府奇跡般地引導(dǎo)了中國的改革進(jìn)程。

　　但是，將近15年的急速發(fā)展逐漸暴露出發(fā)展必然具有的各種矛盾。首先是意識形態(tài)上的矛盾。這種矛盾表現(xiàn)為社會主義的自我證明，從改革初期的清晰明白逐漸變得含混不清了。就是我們設(shè)定了改革開放就是社會主義的自我完善，但究竟什么是社會主義？于是，鄧小平的驚人棒喝縈繞在我們耳畔:“我們需要補(bǔ)課�！毖a(bǔ)課就有一個從基礎(chǔ)課程到高級研修課程的課程差異了。于是補(bǔ)課的思路活躍了。改革的共識逐漸演變?yōu)椴煌�的主張。其次顯露出來的矛盾就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的諸條件，與現(xiàn)實(shí)提供的條件之間有著巨大的差距。人們原來一致淳樸地認(rèn)為，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，一切問題就好解決了。令人始料不及的是，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要與之匹配的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會各種復(fù)雜的條件。這些條件，是此前的改革或者缺乏、或者抵觸、甚至對峙的。中國的改革開放，并不是一個單純由政府引導(dǎo)的線形變化。政府也得與改革互動。改革政府的問題呼之欲出。再者政府意圖、市場欲望與社會渴求之間的矛盾也顯現(xiàn)出來了。以政府的基本建設(shè)投資推進(jìn)的增長模式，逐漸顯露出疲態(tài)。政府究竟如何穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成了改革政府的直接動力。

　　1992年肇始的改革開放第二次高潮，很快顯示了單純由政府引導(dǎo)的改革的艱難性。改革初期人們就覺察到的單純刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策會落入經(jīng)濟(jì)要么過熱要么停頓的問題，在這個時候以經(jīng)濟(jì)過熱的單一形式暴露在人們的面前。朱镕基總理這一屆政府，充分認(rèn)識到了一個規(guī)模巨大、職能眾多的政府之難有作為。從糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的反思、到公共財(cái)政的建構(gòu)、再到市場競爭性政策的出臺，表明政府自身意識到了改革的必要。從中央政府將機(jī)構(gòu)與人員大規(guī)模精簡、到推動政府公務(wù)組織與事業(yè)單位的分流、再到限制權(quán)力機(jī)構(gòu)經(jīng)商，體現(xiàn)了政府自身的明確的有限政府的歸位。從盡力推動加入WTO、到積極介入國際市場、再到引入人大限制政府的制度布局，刻畫出政府自覺邁向現(xiàn)代“有限政府”的施政軌跡。朱镕基總理卸任時自陳的貢獻(xiàn)之一就是建立有限政府，將這一走向作了高屋建瓴的概括。

　　2002－2007:有效政府意欲凸現(xiàn)

　　溫家寶總理這一屆政府則提出了節(jié)約型政府、服務(wù)型政府與法治型政府的理念。這三個理念剛好對應(yīng)有效政府的三個支撐點(diǎn)。

　　2002年是在任的這一屆中央黨政班子換屆上任的一年。黨政班子的換屆，是一個政治周期變化的標(biāo)志。政治的周期性轉(zhuǎn)變，不論中外，總是一個啟動反思前一時期發(fā)展思路的契機(jī)。其實(shí)，中國高速且持續(xù)地發(fā)展了25年左右的時間，確實(shí)需要反思發(fā)展的模式問題。雖然此前政府的改革落定到有限政府的定位上來了，但不可否認(rèn)的是，中國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要的還是依靠政府的推動。當(dāng)人們受到反思改革的政治鼓勵的時候，這一發(fā)展模式本身的合理性也就開始被人們思量了。

　　首先是這一時期人們對于所謂唯GDP思維進(jìn)行了全面的反省。改革開放的前20來年，GDP成為調(diào)動政府、市場與社會的重要指揮棒。政府將GDP的增長作為衡量自己工作業(yè)績的主要指標(biāo)。各級政府對于GDP的走勢高度重視。只要是有利于GDP增長的布局、政策與措施，都一路綠燈。市場就更是被GDP思維驅(qū)動。只要是有利于市場實(shí)現(xiàn)利潤的舉措，都一下子揳入市場。社會大眾對于GDP的高速增長也大都懷抱一種期待，認(rèn)為這就是國家迅速發(fā)展的標(biāo)志。客觀地講，在一個國家現(xiàn)代發(fā)展的早期，GDP思維乃是一個不得不認(rèn)同的思路。因?yàn)闆]有“矯枉過正”的GDP思維，就難以顛覆此前的非經(jīng)濟(jì)甚至反經(jīng)濟(jì)的“發(fā)展”思維定式。

　　問題是GDP的高速增長維持一定時期之后，缺乏相關(guān)發(fā)展對之的強(qiáng)大支持，GDP的增勢不僅會減弱，而且相關(guān)發(fā)展不足的缺陷也必然會暴露出來:為了GDP的增長，人們不惜一切代價，與經(jīng)濟(jì)高度成長不對應(yīng)的政治發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中呈現(xiàn)的不均衡、財(cái)富迅速增長的同時分配的嚴(yán)重不公、經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的環(huán)境代價、為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定的政策具有的粗放特性等等，都開始對GDP的增長產(chǎn)生阻礙作用。

　　因此，接著GDP思維反思而展開的，就必然是發(fā)展模式的重新選擇問題。理論上的檢討終于在政策的制定層面得到反饋。溫家寶總理這一屆政府則提出了節(jié)約型政府、服務(wù)型政府與法治型政府的理念。這三個理念剛好對應(yīng)有效政府的三個支撐點(diǎn):政府定位如何既有限又有效、政府政策決策如何不是粗暴的指揮而是有效的協(xié)調(diào)、政府行為方式如何不是主觀先導(dǎo)而是按照規(guī)則辦事。

　　說起來，在任的這一屆中央政府也是從限制政府規(guī)模著手政府改革的。溫家寶總理上任之初，就進(jìn)一步削減政府直接組成部門，強(qiáng)調(diào)了精簡機(jī)構(gòu)、優(yōu)化人員的改革思路。這些措施無疑是對于上屆政府有限政府建構(gòu)的有力支持。但是，面對有限政府來說，有兩個問題需要解決，一個問題是規(guī)模上有限的政府如何在職能上真正有限，兩者不是可以一鍋煮的問題；
另一個問題是有限政府如何在規(guī)模職能上均受限定的情況下，有效地領(lǐng)導(dǎo)整個國家經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展？節(jié)約型、服務(wù)型、法治型政府的定位，就是為了應(yīng)對這兩個問題。

　　建立節(jié)約型政府，既指政府本身達(dá)到節(jié)約的目標(biāo)，也指政府配置經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展資源要達(dá)到節(jié)約。政府本身是節(jié)約的，意味著政府組織結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)作流程恰當(dāng)、人員配置精當(dāng)。政府組織機(jī)構(gòu)與社會需求一致，是組織機(jī)構(gòu)合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)。為此，政府機(jī)構(gòu)既不能太多、也不能太少。太多是浪費(fèi)公帑，太少不足管理國家。同時，政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作流程的合理，必須做到程序優(yōu)先、按章辦事、有序推進(jìn)。假如政府部門辦事拖沓、相互推諉、責(zé)任落空，政府組織運(yùn)作的流程設(shè)計(jì)就有問題。相關(guān)的是，政府組成人員不能太繁雜，也不能太疏漏。冗員太多，必然責(zé)任不明，效率太低；
人手不夠，必然疲于應(yīng)付、效益太差。

　　而服務(wù)型、法治型政府的定位是為了規(guī)范節(jié)約型政府的行為。政府“不是掌舵，而是服務(wù)”，已經(jīng)成為今天政府管理領(lǐng)域的共識。服務(wù)型政府，就必須改變政府的統(tǒng)治局面，具體到治理格局。政府的主要職責(zé)不是直接進(jìn)入市場，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是提供經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的保障條件。政府不是要占據(jù)社會的空間，而是要與政府二元化的“社會”雙贏。法治型政府，就必須改變政府在主觀意圖引導(dǎo)下，以為自己是在為民謀利就草率作出決策的行為方式，謹(jǐn)遵程序，依法行政。這個時候，政府為人們直接感受的效率似乎有所降低，但穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、持續(xù)地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的長效功能就會發(fā)揮出來。

　　從有限到有效:小政府回歸大政府？

　　國家、尤其是配置國家日常資源的政府，必須是在規(guī)范的狀態(tài)中，才最具有行為能力。我們絕對不能為改革中的中國政府設(shè)計(jì)一個重回大政府的路徑。

　　僅僅15年的時間，中國政府改革就在大布局上跨越了有限政府與有效政府兩個門檻。在“現(xiàn)代”的視野中，只有真正坐實(shí)在有限有效政府雙重定位上的政府，才具有堅(jiān)實(shí)的合法性保障。

　　但是，這一轉(zhuǎn)變的艱難性是可想而知的。有限政府的建構(gòu)已經(jīng)是知易行難，有效政府就更是知行皆難了。真正的有限政府，一定是在立法、行政、司法的權(quán)力結(jié)構(gòu)合理安頓，國家權(quán)力與公民權(quán)利分流表述的基礎(chǔ)上才能形成。從中國政府的改革上來看，建立有限政府還有漫長的路要走。有限政府，絕對不僅僅簡單地指政府從市場退出、從社會引退。政府如何既不粗暴地干預(yù)市場，又不簡單地支配社會，又能夠與市場、社會合理互動，是一個有限政府面臨的重大考驗(yàn)。有效政府，絕對不是指政府直接進(jìn)入市場領(lǐng)域與社會空間，將主觀善良的愿望化為強(qiáng)力推動的政策措施，瞬間顯示鼓舞人心的繁榮。有效政府是一個依法行政、程序至上、維護(hù)公平、超然協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)。就此而言，中國政府的相關(guān)改革就更是剛剛找到起點(diǎn)而已。

　　有限有效政府定位的明確，可以說是15年中國政府改革最為重大的收獲。假如我們同意建立起有限有效政府還需要假以時日的話，那我們目前的任務(wù)就是一步一步、扎實(shí)地予以推進(jìn)。這種推進(jìn)，首先建立在我們對有限有效政府的共識上面。同時建立在控制國家規(guī)范其行為的漸進(jìn)過程之中。

　　建立有限有效政府的共識不是那么容易達(dá)成的。因?yàn)樵跉v史上有限與有效政府的建構(gòu)顯現(xiàn)為兩個過程，在中國已經(jīng)合并為一個歷史進(jìn)程的兩個并舉要求。這就意味著我們要在有限與有效的兩個端點(diǎn)上認(rèn)識“現(xiàn)代”政府的定位。這就未免會給我們造成認(rèn)知上的誤區(qū)。

　　對于現(xiàn)代政府有限有效認(rèn)知的誤區(qū)之一，就是有效政府是對有限政府的超越，因此有效政府必然不是有限政府。有效政府之有效，就是因?yàn)樗�既保證了經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展，也保證了財(cái)富增長的同時公平地分配。政府承擔(dān)的兩種相關(guān)責(zé)任，促使政府的規(guī)模與職能重新擴(kuò)大。人們辯護(hù)說，既然政府既要管發(fā)展，又要管分配，那么政府規(guī)模就絕對不能像有限政府理論所限定的那樣。表面看上去這一說法挺有道理。因?yàn)榫驼�府�?guī)模上來講，要管分配，就得增加相關(guān)政府部門設(shè)置，政府規(guī)模就此小不下來。政府不能不管分配，因此就政府職能上講，就不得不擴(kuò)大政府權(quán)限。似乎政府的重新做大是一個必然趨勢。其實(shí)此言差也！一個既管生產(chǎn)又管分配的政府，首先必須是一個權(quán)力分割與制衡架構(gòu)中的政府，否則政府就會濫用權(quán)力。這時的政府必定是有限政府。其次必須是與市場和社會互動的政府才能有效治理國家，這個時候的政府還是有限政府。我們絕對不能為改革中的中國政府設(shè)計(jì)一個無限但有效的政府架構(gòu)！

　　對于現(xiàn)代政府有限有效認(rèn)知的誤區(qū)之二，就是降低了政府威信、弱化了政府能力。改革開放以來，就一直有增強(qiáng)國家能力的呼聲。如果說這種呼聲是注意到國家應(yīng)當(dāng)掌握的權(quán)力能力的下降的話，那是有道理的。如果說在一般意義上呼吁加強(qiáng)國家能力，那就是與現(xiàn)代政府的定位反其道而行之。國家、尤其是配置國家日常資源的政府，必須是在規(guī)范的狀態(tài)中，才最具有行為能力。一個具有無限權(quán)力、兼具無限功能的政府，恰恰對于國家的維續(xù)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的成長是最為有害的。國家能力與健全市場和合理社會是一個共在的關(guān)系。我們絕對不能為改革中的中國政府設(shè)計(jì)一個重回大政府的路徑。一個無限全能的政府與一個長期持續(xù)發(fā)展的國家，必定是一個南轅北轍的關(guān)系。

　　中國政府改革的15年歷程，表明中國人已經(jīng)從此前的政府理論刻畫落定到政府的實(shí)際改革。透過15年看150年，兩次急遽的蛻變必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

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