張樹軍：論監(jiān)督獨(dú)立

　　學(xué)者劉田玉在其《中西權(quán)力監(jiān)督模式的演化和特征》的文章中討論了歷史中兩種監(jiān)督模式的問題，對我們下面關(guān)于獨(dú)立監(jiān)督問題的研究很有啟發(fā)性。文中說到，綜觀權(quán)力監(jiān)督的歷史，基本的權(quán)力監(jiān)督模式可以分為兩類：一是縱向的監(jiān)督模式；
二是橫向的監(jiān)督模式�？v向的權(quán)力監(jiān)督模式傾向于將權(quán)力在縱向的上下級之間進(jìn)行分配，用上位權(quán)力監(jiān)督下位權(quán)力。這種監(jiān)督模式的特點(diǎn)是，對權(quán)力的監(jiān)督是一種單向度的上下級隸屬關(guān)系，即只能是上位權(quán)力對下位權(quán)力實(shí)行監(jiān)督；
監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間不存在明確的職能分工，只有權(quán)力行使范圍的大�。�
垂直縱向的權(quán)力層級呈現(xiàn)不斷增多的趨勢。橫向權(quán)力監(jiān)督模式將整體權(quán)力劃分為不同的權(quán)能，在若干個(gè)平行并列的主體之間進(jìn)行分配，各自行使一部分權(quán)能，相互監(jiān)督和制約。這種監(jiān)督模式的特點(diǎn)是：監(jiān)督是雙向的、互相的監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在一種相互制衡的監(jiān)督關(guān)系，權(quán)力監(jiān)督關(guān)系的各個(gè)主體之間的地位是平行并列的；
監(jiān)督者與被監(jiān)督者的職權(quán)有明確的劃分，監(jiān)督者不能代行、更不能取消被監(jiān)督者的職權(quán)；
不需要更多高層級的監(jiān)督者來行使層層遞進(jìn)的監(jiān)督權(quán)，不會產(chǎn)生一個(gè)不受任何監(jiān)督的“終極權(quán)力”�？v向權(quán)力監(jiān)督模式的優(yōu)點(diǎn)是具有較高的權(quán)威和效率，在集權(quán)模式下，權(quán)力的行使暢通無阻，單向的“行政效率”是很高的。但是，如何保證“終極權(quán)力”的正當(dāng)性，防止終極權(quán)力的異化，是縱向權(quán)力監(jiān)督模式無法解決的難題。橫向監(jiān)督模式雖然在權(quán)威性和效率方面有所欠缺，但它的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)是正義的，不太容易出現(xiàn)專制，對普通民眾來說它是安全的。這是近代憲政制度的“終極價(jià)值”。【1】

　　文章非常清楚地比較了歷史上的兩種監(jiān)督模式的特點(diǎn)和優(yōu)劣，文章作者最后傾向于橫向監(jiān)督模式的選擇。筆者以為，一切人治史，無論是個(gè)人還是少數(shù)人集團(tuán)掌握國家最高權(quán)力，權(quán)力之下有分工還是無分工，本質(zhì)都是君主制或者集權(quán)制，是上下監(jiān)督；
一切法制史，無論是總統(tǒng)制、還是議行分離制，本質(zhì)都是實(shí)行憲政，權(quán)力相互制衡，是平等監(jiān)督。兩種國家體制都有監(jiān)督行為，前者是上級監(jiān)督下級，靠權(quán)力，形式是縱向監(jiān)督，屬于人治化監(jiān)督，與社會脫離；
后者是社會力量通過給予國家機(jī)關(guān)壓力或者借助于某一國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督，有法制，但是本質(zhì)上也是人治化監(jiān)督，與社會距離還是疏淡無力。那么，監(jiān)督何以有效？何以真正實(shí)現(xiàn)公正？就是說，我們還需要知道兩種監(jiān)督模式可否結(jié)合？如何結(jié)合形成一種新的科學(xué)有效的監(jiān)督模式？這是本文要重點(diǎn)要探討的問題。作者認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)力同樣需要成為一種獨(dú)立公共權(quán)力，以保證高效和公正的統(tǒng)一，這樣既與民心相通，又符合法制要求，實(shí)現(xiàn)政治的法治化。

　　一、四維國家權(quán)力說簡介

　　在法治社會沒有不法的政治問題，只有法治化政治。也就是使一切權(quán)力納入法制化軌道。所以，作者在《走向法治社會》中提出了四維國家權(quán)力說，指出監(jiān)督獨(dú)立問題，下面作簡要介紹，以便于我們進(jìn)一步的研究。

　　1、限制任何執(zhí)政者濫用國家權(quán)力

　　人的愈自由、差異越小，權(quán)力隨權(quán)利的增大而減小，人的能量越大,則空間越平直�！皺�(quán)力—權(quán)利”是四維的彎曲的價(jià)值世界，也是社會不公正的根源。權(quán)力的相對性在于人權(quán)的實(shí)現(xiàn)，即人（廣義的，包含任何獨(dú)立組織）自由度不同，與個(gè)體天賦由后天努力之積正相關(guān)，即權(quán)利的不相同性，正是由于人的差異造成的。所以，要尊重人權(quán)，必須限制任何執(zhí)政者濫用權(quán)力，以確保人的最大自由。

　　2、權(quán)力分立離不開獨(dú)立的一維監(jiān)督權(quán)

　　國家權(quán)力的三權(quán)分立制衡只是國家權(quán)力空間結(jié)構(gòu)的體現(xiàn)，是不自足的，不完善的，沒有國家權(quán)力整體的外部監(jiān)督權(quán)力，仍然是一種絕對化權(quán)力（同一的國家權(quán)力），只有與時(shí)間性的獨(dú)立監(jiān)督權(quán)結(jié)合，形成四維國家權(quán)力，才是完整的權(quán)力系統(tǒng)。監(jiān)督權(quán)是區(qū)別于其他三維國家權(quán)力的社會化權(quán)力，需憲法保障，是準(zhǔn)國家權(quán)力（中性、民眾、社會化公共權(quán)力組織），使權(quán)力與權(quán)利統(tǒng)一、對等，相互轉(zhuǎn)化，從而實(shí)現(xiàn)社會的最大和諧。

　　3、“四權(quán)合一”以最基本的社會公德為底線

　　“四維權(quán)力”以最基本的社會公德為自由的邊界限制；
“四維權(quán)力”使（社會）民權(quán)、人權(quán)、國家權(quán)力相協(xié)調(diào)，使權(quán)力服務(wù)于權(quán)利、回歸社會的本質(zhì)，使人實(shí)現(xiàn)真實(shí)的自治，恢復(fù)本我的自由，從社會、國家的壓迫中解放出來，使監(jiān)督權(quán)力與民眾意志合一；
“四維權(quán)力是憲法實(shí)施的具體化方式之一，是分權(quán)與集權(quán)的統(tǒng)一，是對法制化國家權(quán)力的監(jiān)督民主化、社會化，是實(shí)現(xiàn)真實(shí)的民主的一種有效途徑，是國家走向社會化的一條道路�！�2】

　　二、監(jiān)督獨(dú)立的含義

　　孟德斯鳩提出了立法、行政、司法三權(quán)分立，以權(quán)力制約權(quán)力的主張；
他認(rèn)為，“制約”和“均衡”是為了防止權(quán)力的濫用�！耙磺杏袡�(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)�！� “要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力�！� 【3】所謂“以權(quán)力制約權(quán)力”，就是立法、行政、司法這三種權(quán)力互相分立，互相制約，保持平衡。國家權(quán)力法制化，這是三權(quán)分立的最積極的成果。在權(quán)力運(yùn)作過程中，依法辦事是最高原則，國家權(quán)力只對法律負(fù)責(zé)，執(zhí)法者和機(jī)關(guān)可以不受任何權(quán)力者的干涉，不受任何外在力量的不法干涉，獨(dú)立公正執(zhí)法。執(zhí)法者競選產(chǎn)生，法官終身制、司法權(quán)威等制度有效保障了國家權(quán)力的法制化運(yùn)作。但是，民意與權(quán)力在現(xiàn)實(shí)中可能發(fā)生脫節(jié)，或者執(zhí)政者逢迎民意獲得執(zhí)政權(quán)力，可能導(dǎo)致多數(shù)人壓迫少數(shù)人，可能導(dǎo)致權(quán)力的專制，侵害人權(quán)，在西方一些國家有憲法法院，但不是獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān)，仍然屬于司法機(jī)關(guān)。另外，分權(quán)制下的各國家權(quán)力之間的空隙和權(quán)力機(jī)關(guān)消極不作為等現(xiàn)象不受監(jiān)督，導(dǎo)致各國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間只能制衡不相互越；
集權(quán)制下的監(jiān)督?jīng)]有制衡能力，越權(quán)、權(quán)大于法、最高權(quán)力不受制約、專制是常有現(xiàn)象。所以，必須克服這兩種監(jiān)督模式的弊端，吸取二者的優(yōu)勢。這就需要建立獨(dú)立監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)，形成獨(dú)立監(jiān)督權(quán)這種新的權(quán)力組織。

　　1、【內(nèi)容】國家權(quán)力分為四大權(quán)力系統(tǒng)，立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，其中監(jiān)督權(quán)是獨(dú)立的一種準(zhǔn)國家權(quán)力，具有國家權(quán)力的形式，本質(zhì)上是社會權(quán)力，即在國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的中介性公共權(quán)力。就是監(jiān)督機(jī)關(guān)作為一種準(zhǔn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，獨(dú)立于其他三大權(quán)力機(jī)關(guān)，在相對方的啟動(dòng)下，對民眾社會負(fù)責(zé)，依照憲法對三大機(jī)關(guān)之一或者各權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行合法性監(jiān)督，作出終局裁判。

　　2、【性質(zhì)】獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān)是使民意達(dá)于民心的中樞機(jī)制；
是法律性權(quán)力與民主性權(quán)利的平衡制度；
是調(diào)諧性機(jī)關(guān)；
是制約權(quán)力濫用或者不作為的重要體制；
是準(zhǔn)國家權(quán)力；
是社會性中介性在中立組織。

　　3、【解析】

　　﹝1﹞四維權(quán)力是公共權(quán)力，即立法權(quán)-司法權(quán)-執(zhí)法權(quán)是三維國家權(quán)力，法制化；
監(jiān)督是一維社會權(quán)力（準(zhǔn)國家權(quán)力），合法化。公民權(quán)利二維性，即一維是個(gè)體權(quán)利—人權(quán)，二維是集體權(quán)利—民權(quán)。實(shí)現(xiàn)權(quán)力-權(quán)利平衡的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)制：通過民意調(diào)節(jié)，啟動(dòng)監(jiān)督權(quán)力，圍繞民心價(jià)值（相對穩(wěn)定）波動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國家、社會、公民之間利益的平衡。

　　﹝2﹞掌握國家權(quán)力者在執(zhí)法過程中，只對律法負(fù)責(zé)。掌握準(zhǔn)國家權(quán)力的執(zhí)法者只對民眾社會負(fù)責(zé)。民意是個(gè)體化或者集體化的意志體現(xiàn)，民心是全社會的道德底線，是根本的目的。法治化就是要實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的制度性、程序性平衡，減小差錯(cuò)，使全社會和諧、和平。這就是獨(dú)立監(jiān)督權(quán)的職能。

　　﹝3﹞監(jiān)督權(quán)本質(zhì)上屬于民主制度的法制化方式。監(jiān)督主體是公民（自然人和法人），不是政治意義上的人民。監(jiān)督機(jī)關(guān)依照憲法進(jìn)行監(jiān)督。三維國家權(quán)力只能依據(jù)既定律法行為，通常應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法辦事。司法造法是輔助性的，在無適宜律法規(guī)定時(shí)解決消極反面問題，依律法辦事是主體。司法造法是通過法律解釋權(quán)，擴(kuò)大律法適用范圍，一般不生成新的律法規(guī)則。監(jiān)督機(jī)關(guān)造法是其主體職能，依律法辦事是輔助性的，直接依據(jù)憲法原則，一般律法無規(guī)定或者規(guī)定不適宜，真正的依法（憲法）辦事，解決積極正面問題。監(jiān)督造法是發(fā)現(xiàn)、依據(jù)判例生成新的律法規(guī)則。

　　三、監(jiān)督獨(dú)立的特征

　　獨(dú)立監(jiān)督權(quán)吸取集權(quán)制的懲罰機(jī)制，制止不作為，侵權(quán)，吸取分權(quán)制的預(yù)防機(jī)制，制止越權(quán)、瀆職，獨(dú)立公正，既尊重民意，又保障了國家權(quán)力的正常運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)民主法制化和法制民主化的合一。

　　1、全面性

　　縱向監(jiān)督是集權(quán)制，重懲罰，結(jié)果滯后，人治，現(xiàn)象化、情感化、歷史性；
橫向監(jiān)督是分權(quán)制，重程序，防范為先，法制，形式化、理性化，理想化；
獨(dú)力監(jiān)督是相對分權(quán)制。監(jiān)督，糾錯(cuò)，恢復(fù)，懲罰性；
罷免、人事審查制，司法審查制，程序介入，制衡性。獨(dú)立監(jiān)督體現(xiàn)了法治，是本質(zhì)化、科學(xué)化、現(xiàn)實(shí)性，全面性，監(jiān)督與制衡結(jié)合，預(yù)防與懲罰結(jié)合的科學(xué)監(jiān)督模式。

　　2、整體性

　　縱向監(jiān)督實(shí)質(zhì)是內(nèi)部監(jiān)督，懲罰性；
橫向監(jiān)督實(shí)質(zhì)是外部監(jiān)督，預(yù)防性；
獨(dú)立監(jiān)督實(shí)質(zhì)是綜合監(jiān)督，即內(nèi)部制度性監(jiān)督：司法審查；
外部程序性監(jiān)督：過程制衡。既進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，發(fā)揮預(yù)防功能，又進(jìn)行形式性監(jiān)督，發(fā)揮懲罰功能，是一種整體性監(jiān)督。

　　3、靈活性

　　獨(dú)立監(jiān)督不是可以干涉國家權(quán)力正常運(yùn)作，而是依法操作，對國家權(quán)力進(jìn)行合法性監(jiān)督，對公民合法權(quán)利（廣義）進(jìn)行保護(hù)。它在性質(zhì)上與三維國家權(quán)力有別，是國權(quán)與民權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)。本質(zhì)上是落實(shí)憲法原則，具有相對較大的靈活性，依據(jù)判例而不是律法操作，是實(shí)踐性造法。這就體現(xiàn)了法治精神，既不拘泥于僵硬的律法，也不茍同于非理性的民意，達(dá)到監(jiān)督科學(xué)化。

　　4、權(quán)威性

　　監(jiān)督權(quán)力通過憲法法院行使，因?yàn)閼椃ǖ淖罡邫?quán)威性決定了監(jiān)督權(quán)力的最高權(quán)威性。當(dāng)然，這不是法律權(quán)力的最高地位。不是社會集權(quán)制或者國家集權(quán)制的變種。不要混淆。

　　四、監(jiān)督獨(dú)立的運(yùn)作機(jī)制

　　1、基本原則

　　民心是天道人心，不變性，載入憲法。人權(quán)是神圣不可侵犯的，載入憲法。上有天理民心，下有人權(quán)底線，維護(hù)權(quán)利，制約權(quán)力，實(shí)現(xiàn)平衡。以順應(yīng)民心為宗旨，調(diào)整國家、社會與公民之間利益的沖突，實(shí)現(xiàn)社會的大和諧，世界的大和平。因此，監(jiān)督獨(dú)立要堅(jiān)持以下基本原則：

　　﹝1﹞民心至上原則。

　　監(jiān)督權(quán)力是被動(dòng)行為，只有通過相對人起訴才能啟動(dòng)，只有符合憲法精神，堅(jiān)決順應(yīng)民心，保證權(quán)力正確運(yùn)行，保障人權(quán)（廣義，下同），才是有效的。

　　﹝2﹞有告必理原則。

　　不能以任何理由不受理憲法性控訴案件。平等對待一切起訴人。

　　﹝3﹞及時(shí)裁判原則。

　　依照法定程序，及時(shí)裁判，遵守實(shí)效。

　　﹝4﹞監(jiān)督公權(quán)原則。

　　依據(jù)法律規(guī)定，監(jiān)督國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，全面履行職責(zé)，處罰越權(quán)、侵權(quán)、瀆職行為。

　　﹝5﹞保障人權(quán)（民權(quán)，下同）原則。

　　保障基本人權(quán)不受任何權(quán)力的壓迫、侵害，是最基本的職責(zé)。憲法法院享有最高解釋權(quán)、裁判權(quán)。

　　2、權(quán)力體制

　　建立四維國家權(quán)力體制。設(shè)立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān)體系，即憲法法院（屬于監(jiān)督機(jī)關(guān)，不是司法機(jī)關(guān)）。改變集權(quán)制，改變?nèi)龣?quán)分立制，使國家權(quán)力真正回歸社會。

　　3、法律制度

　　﹝1﹞一級終審制。

　　憲法法院裁判具有終局效力，一審終審，實(shí)現(xiàn)高效和體現(xiàn)監(jiān)督最高權(quán)威。

　　﹝2﹞監(jiān)督者競選產(chǎn)生。

　　監(jiān)督者必須通過直接、全民競選產(chǎn)生，這是監(jiān)督人員來源必須公正的需要。

　　﹝3﹞監(jiān)督者終身制。

　　監(jiān)督工作是專業(yè)化工作，監(jiān)督者是法律人精英，必須德才兼?zhèn)洹?/p>

　　﹝4﹞監(jiān)督者無薪制。

　　監(jiān)督者是非國家機(jī)關(guān)公務(wù)人員，有合法收入、固定職業(yè)，監(jiān)督工作非職業(yè)化，屬于精神財(cái)富，是法律人的一種最高榮譽(yù)。

　　﹝5﹞時(shí)效制。

　　按照法定時(shí)效及時(shí)結(jié)束裁判，監(jiān)督者不嚴(yán)格遵守時(shí)效將追究法律責(zé)任，并且終身免除裁判人員監(jiān)督職位。

　　﹝6﹞中立制。

　　在國家權(quán)力機(jī)關(guān)和公民（廣義）之間態(tài)度中立，無價(jià)值傾向。

　　﹝7﹞獨(dú)立制。

　　監(jiān)督機(jī)關(guān)形式上必須完全獨(dú)立于其它國家機(jī)關(guān)，不受任何其他不法因素的干涉，即不受任何其他機(jī)關(guān)權(quán)力以及組織、團(tuán)體和個(gè)人等力量的制約，獨(dú)立裁判。

　　4、法定程序

　　監(jiān)督程序法律化，個(gè)人、集體或者國家機(jī)關(guān)起訴至憲法法院，憲法法院依法受理，中止?fàn)幾h事件，公開審理，及時(shí)裁判。

　　5、監(jiān)督方法

　　民意（包含權(quán)力機(jī)關(guān)）啟動(dòng)，程序法定，內(nèi)容合憲，法制化監(jiān)督，獨(dú)立憲法法院行使這種職權(quán)。

　　五、監(jiān)督獨(dú)立的實(shí)踐意義

　　1、獨(dú)立監(jiān)督可以避免國家權(quán)力專橫，避免法制專橫，調(diào)諧國家與公民（廣義）之間的緊張，保持社會整體最大和諧，促進(jìn)世界和平。

　　2、獨(dú)立監(jiān)督可以將民意與法律最大程度的協(xié)調(diào)，在法治原則內(nèi)科學(xué)司法，有最高解釋權(quán)，自由裁量權(quán)，以保障人權(quán)（廣義，下同），維護(hù)國家機(jī)關(guān)的職權(quán)穩(wěn)定，保持國家權(quán)力與人權(quán)之間的最佳平衡。

　　3、國際社會根據(jù)同樣的原理，也需要在國際社會權(quán)力機(jī)關(guān)體系中保持監(jiān)督獨(dú)立，建立獨(dú)立監(jiān)督機(jī)關(guān)（國際憲法法院），以權(quán)威、公正、高效地解決國家或者地區(qū)之間的憲法性沖突。

　　注釋

　　【1】張樹軍著，《走向法治社會》，中國文史出版社，2006年第一版。

　　【2】劉田玉著，《中西權(quán)力監(jiān)督模式的演化和特征——兼評我國人大個(gè)案監(jiān)督的有限合理性》，天益網(wǎng) ，2007年。

　　【3】[法]孟德斯鳩著，張雁深譯，《論法的精神》，下卷，商務(wù)印書館，1963年第一版，P184。

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