楊團(tuán)：中國社會政策演進(jìn)·焦點(diǎn)與建構(gòu)

　　摘要：

　　中國社會政策體系，尚屬發(fā)育中未成形的階段。中國社會政策發(fā)育的環(huán)境，是由基本國情和社會發(fā)展的新跡象培育的。盡管迄今社會政策在社會保障與就業(yè)、公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)、住房、教育、社會福利與老年人服務(wù)、反貧困等領(lǐng)域發(fā)揮了一定的作用，但是存在著城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡、階層結(jié)構(gòu)畸形，貧富差距不斷擴(kuò)大和社會公共資源分配結(jié)構(gòu)不公等結(jié)構(gòu)性社會問題。2005年間民眾圍繞重大問題的自發(fā)爭論，反映了對于政府分配資源方式的不滿和對政府調(diào)整權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任的期待。爭論的焦點(diǎn)在于社會政策價值觀的缺失。它帶來的社會代價廣泛而深遠(yuǎn)，其淵源一是迷信市場，二是迷信政府。建構(gòu)中國的社會政策，需要高度重視社會政策對社會發(fā)展的制衡作用，充分認(rèn)識政府在社會政策中的主導(dǎo)作用；
進(jìn)行社會政策戰(zhàn)略性框架設(shè)計，建構(gòu)社會政策的元政策；
加強(qiáng)政府自身的社會政策能力建設(shè)和組織和支持社會力量進(jìn)行創(chuàng)新研究，同時，也需要公眾自覺地為追求社會公平承擔(dān)社會責(zé)任。

　　導(dǎo) 言

　　本文所言的社會政策，是指以社會公平為核心價值，以促進(jìn)社會和諧與人的可持續(xù)發(fā)展為基本目的，以政府和其他公共機(jī)構(gòu)為主角，主要運(yùn)用立法（立法倡導(dǎo)）或者制定行事規(guī)則的制度化手段，推動各類資源尤其是公共資源的合理配置，通過組織和提供社會公共物品與公共服務(wù)的方式，調(diào)整社會現(xiàn)行的生產(chǎn)與分配關(guān)系。換言之，社會政策是以推動更適當(dāng)?shù)厣�產(chǎn)和分配社會公共產(chǎn)品為手段來制衡私人物品的生產(chǎn)和分配。此點(diǎn)不僅區(qū)分了社會政策與單純經(jīng)濟(jì)政策的分野，同時也劃分了傳統(tǒng)的分配型社會政策與蘊(yùn)含生產(chǎn)力因素的新型社會政策。社會政策的選擇、決定與執(zhí)行無一不與因私人物品生產(chǎn)和分配過分強(qiáng)大而引發(fā)的社會系統(tǒng)與結(jié)構(gòu)的變遷有關(guān)。其實(shí)，社會政策并非是針對具體社會問題予以解決的良方，而是直接關(guān)系社會變遷大局的元政策體系。只有在社會轉(zhuǎn)型期，社會政策才展示其時代重大政治抉擇的本色。

　　科學(xué)哲學(xué)家波普爾在解釋人類文明發(fā)展進(jìn)程時，曾創(chuàng)造出世界3的概念。他把物質(zhì)的客觀世界稱為世界1，主觀的精神世界稱為世界2，由精神或生物創(chuàng)造出來但又獨(dú)立于世界1和世界2的客觀結(jié)構(gòu)叫做世界3。世界3乃是觀念、藝術(shù)、哲學(xué)、語言、倫理、制度——簡言之，整個文化遺產(chǎn)。以波普爾的觀點(diǎn)來考察社會政策，我們說，社會政策正是人類創(chuàng)造出來的世界3的一個重要組成部分。社會政策自有它的獨(dú)立的觀念、倫理和制度趨向，而且因不同的文化和資源稟賦、不同的社會結(jié)構(gòu)而不同。社會結(jié)構(gòu)因時代而變遷，構(gòu)成一個國家和民族的國情或區(qū)情的文化和資源稟賦因國家和民族而不同，因此可以說，社會政策因不同的國家、不同的社會時代而不同。

　　中國今天的社會政策體系，尚屬發(fā)育過程中尚未成形的階段，這是中國社會正處于激烈變革時代，社會結(jié)構(gòu)、社會系統(tǒng)尚在變遷中的必然結(jié)果。計劃體制時代的那種由中央政府直接管理和控制的政策體系基本瓦解之后，需要新的政策體系來替代。時代變了，政策體系必得跟著變。所以，考察中國當(dāng)下的社會政策，不能將其作為一種穩(wěn)定的政策形態(tài)，而要始終關(guān)注其連續(xù)不斷的演進(jìn)過程。

　　本文試圖在回顧社會政策發(fā)育的環(huán)境，面對的結(jié)構(gòu)性問題和基本內(nèi)容的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)討論當(dāng)前社會爭論的焦點(diǎn)，并提出社會政策建構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。

　　中國社會政策發(fā)育的客觀環(huán)境

　　可以從兩方面來看中國社會政策發(fā)育的環(huán)境。一是中國的基本國情，一是社會發(fā)展的新跡象。前者構(gòu)成了社會的基本架構(gòu)，具有結(jié)構(gòu)性變動的特征，后者是由社會的一些鮮活的要素構(gòu)成的，具有因社會失范或者突發(fā)事件所導(dǎo)致的疾速變化的特征。

　　一、中國的基本國情

　　1、特定的資源稟賦——高度緊張的人地關(guān)系

　　中國具有其它國家所沒有的特定的人口資源稟賦。中國的人口基數(shù)之大是在前工業(yè)社會就奠定了的。迄今，中國的人口是美國的4.5倍，日本的10倍，是原歐盟15個國家總?cè)丝诘?.3倍。而且，由于人口慣性的作用，在近20年中，中國人口還將繼續(xù)增長。

　　中國至今還是一個農(nóng)業(yè)人口大國。農(nóng)業(yè)人口7.84億，占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)60.91%[1]。而中國的耕地總面積不到20億畝。截至2002年，中國人口已增加到13億，人均耕地減少到約1.2畝，勞均4.1畝。而且，由于人口分布不平衡，有1／3的省市人均耕地不足1畝，有666個縣低于聯(lián)合國確立的0.8畝的警戒線，463個縣低于人均0.5畝的危險線。[2]中國農(nóng)村的土地正在逐漸喪失其作為生產(chǎn)資料的功能，而蛻變?yōu)閷�農(nóng)民的“最后的保障”。人地關(guān)系的緊張使中國農(nóng)村產(chǎn)生了大量的剩余勞動力，專家們估計在2億左右。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納了將近1.2億，大約有將近5000萬已經(jīng)向城市或者已經(jīng)城市化的富裕地區(qū)（如珠江三角洲地區(qū)、長江三角洲地區(qū)）流動。

　　中國的社會結(jié)構(gòu)最顯著的特征是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。計劃體制下的政策維護(hù)和強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元體制。自改革以來，人為分野城鄉(xiāng)社會的一系列政策發(fā)生改變，1億多農(nóng)村勞動力從農(nóng)村走向城市，形成超大規(guī)模的長期的人口流動潮，同時，以農(nóng)為生的小農(nóng)戶高度分散化，農(nóng)業(yè)在多重擠壓下瀕臨破產(chǎn)。

　　2、人口結(jié)構(gòu)高度老化和快速老化

　　自1982年至2004年，中國人口年平均增長率為1.47%0,60歲以上老年人口的增長率為3.2%0。目前，我國60歲以上人口已達(dá)到1.34億，超過總?cè)丝诘?0%，占世界老年人口的20%，亞洲老年人口的50%。其中65歲以上人口1.1億，占總?cè)丝诘?.5%。目前全國70%以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)，全國農(nóng)村人口老齡化速度快于城市，農(nóng)村老齡化問題更為突出。

　　先期進(jìn)入老齡化的國家，人均收入在年1萬美元左右，而中國在進(jìn)入的當(dāng)年即2000年人均收入不足1000美元，目前才達(dá)到1200美元。是名副其實(shí)的未富先老。而且老齡化的速度還在加快。目前80歲以上的高齡老人已經(jīng)達(dá)到1475萬人，每年還以5.1%的速度持續(xù)上升，快于60歲以上老人則增長速度2.25個百分點(diǎn)，預(yù)計到2050年，將達(dá)到8800萬人。[3]

　　3、區(qū)域差別顯著，發(fā)展極不平衡

　　中國的基本特征之一是地區(qū)差異顯著，發(fā)展極不平衡。第一世界是上海、北京、深圳等高收入地區(qū)，人口約占中國總?cè)丝诓蛔?%。1999年上海和北京人均GDP已經(jīng)分別達(dá)到高收入國家收入水平的63.5%和40.9%[4] 2005年，北京市的人均收入已達(dá)4700美元。第二世界是大中城市和沿海地區(qū)上中等收入地區(qū)。天津、廣東、浙江、江蘇、福建、遼寧等六省市人口占總?cè)丝诒戎氐?1.8%。人均GDP為世界中等收入國家的平均水平。第三世界包括河北，東北、華北中部部分地區(qū)，人口占26%，人均GDP低于下中等收入國家平均水平，第四世界是中西部貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和低收入地區(qū)，占一半人口，排名在世界第140之后。[5]

　　二、社會發(fā)展的新跡象

　　1、自2003年抗擊非典以來，中國改革進(jìn)入了一個以社會政策帶動發(fā)展的新歷史時期

　　2003年，中國共產(chǎn)黨在十六屆三中全會提出堅持以人為本、樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，堅持“五個統(tǒng)籌”（統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放），全面建設(shè)小康社會。十六屆四中全會又提出建設(shè)和諧社會。2005年，十六屆五中全會又提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史任務(wù)。

　　2、一些跡象表明，非政府非營利組織正在掀起一個發(fā)展浪潮

　　2004年，基金會管理條例由國務(wù)院公布并執(zhí)行。該條例首次提出基金會分為公募與非公募兩類，私人可以依法成立基金會，外國基金會可依法在中國設(shè)立機(jī)構(gòu)等款。

　　2004年16屆4中全會將慈善事業(yè)寫進(jìn)了中央文件，11月，中華慈善大會在京召開。同年，民政部首次召開了全國發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會會議，提出“以民為本，服務(wù)‘三農(nóng)’，積極推動農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會的發(fā)展”這些跡象表明，中國政府以促進(jìn)社會和新發(fā)展為主題，正在采取行動放開一些領(lǐng)域的非政府非營利組織。

　　3、一些跡象表明，政府孕育著重大改革。

　　改革以來，各類社會問題大規(guī)模地累積，社會發(fā)展需要政府起到中流砥柱的作用。不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更是和諧社會的建設(shè)需要政府進(jìn)行體制轉(zhuǎn)軌和職能轉(zhuǎn)型。政府體制和職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為制衡社會發(fā)展進(jìn)程的主要瓶頸。如何從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣�共服�?wù)型政府？這是新的社會發(fā)展階段對政府的基本要求。它需要重新界定政府部門的社會責(zé)任。

　　近兩年，中共中央、國務(wù)院提出的口號明顯與前不同，“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，“以人為本的科學(xué)發(fā)展觀”、“五個統(tǒng)籌”、“和諧社會”，都蘊(yùn)含著社會政策價值觀的改變。

　　4、無論城鄉(xiāng)，社區(qū)治理與社區(qū)建設(shè)成為社會發(fā)展的主題

　　由于去工業(yè)化的影響和實(shí)行市場體制，城市人對于自己的社區(qū)身份認(rèn)同感越來越強(qiáng)。社區(qū)在社會管理中的地位越來越突出。社會福利與社會保障日益社區(qū)化。農(nóng)村社區(qū)本來具有天然的凝聚力，市場經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展既有正效應(yīng)也有負(fù)效應(yīng)。一些自辦工業(yè)的“超級村莊”凝聚力在加強(qiáng)，而大多數(shù)農(nóng)村由于農(nóng)民的原子化狀態(tài)凝聚力不斷降低。

　　中國社會政策面對的結(jié)構(gòu)性社會問題

　　在基本國情制衡和社會發(fā)展新跡象的影響下，形成了一系列結(jié)構(gòu)性的社會問題。主要有三：

　　一、 城市化演進(jìn)中的城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)性失衡

　　就業(yè)問題是中國頭號社會問題，這不僅僅是因為規(guī)模大——勞動力規(guī)模占總?cè)丝诘?0%，有5億多人，勞動力總量總是供大于求，過剩的勞動力僅農(nóng)村就有3億人，因此就業(yè)壓力將長期存在；
更是因為城鄉(xiāng)就業(yè)格局失衡——只能一邊倒——鄉(xiāng)村不斷向城市轉(zhuǎn)移過剩的農(nóng)村勞動力，超出了與經(jīng)濟(jì)增長相平衡的城市化進(jìn)程的需要；
就業(yè)人口大規(guī)模流動——就業(yè)市場化，在企業(yè)之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的人口流動加速，供求矛盾顯性化，失業(yè)已經(jīng)成為社會經(jīng)濟(jì)生活的常態(tài)，國有經(jīng)濟(jì)單位正規(guī)就業(yè)一統(tǒng)天下的就業(yè)局面已成歷史。

　　隨著全球化市場的競爭加劇，近年來隨著國際競爭加劇，我國就業(yè)格局發(fā)生了明顯變化，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門中就業(yè)的比例越來越高，城鎮(zhèn)下崗職工和轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民，都加入了這個勞動大軍。非正規(guī)部門就業(yè)，大量屬于微型企業(yè)和自雇人員，基本上不簽訂勞動合同，難以形成穩(wěn)定的勞動關(guān)系。這些人工資水平低，分配很隨意，大都沒有任何福利保障�？梢哉f，所有在非正規(guī)部門就業(yè)的人員，都屬于就業(yè)競爭市場中的弱勢群體。由于農(nóng)民中的過剩人口都屬于這個群體，因此數(shù)量極為龐大。

　　二、社會階層結(jié)構(gòu)畸形，貧富差距不斷擴(kuò)大

　　最近20多年來，中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生很大的變化，工人、農(nóng)民中的大多數(shù)人處于艱難掙扎的底層，成為游離于社會主流之外的邊緣人群或者處于社會下層地位的貧困群體，而且這個群體還在持續(xù)擴(kuò)大。按照目前的發(fā)展趨勢，他們在未來很難有希望進(jìn)入社會的中上層。這些人包括農(nóng)村的幾億農(nóng)民、進(jìn)了城的1億多農(nóng)民工，再加上城市里的幾千萬下崗、失業(yè)和非正規(guī)就業(yè)的職工，有專家估計，至少占到總?cè)丝诘?0%。這么多的人口處于社會的底層，這個社會的結(jié)構(gòu)顯然是畸形化的。

　　畸形的社會階層結(jié)構(gòu)導(dǎo)致社會問題錯綜復(fù)雜，貧困差距不斷擴(kuò)大。

　　據(jù)1997年世界銀行發(fā)布的一份題為《共享不斷提高的收入》的報告中指出：中國80年代初期反映居民收入差距的基尼系數(shù)是0.28，到1995年是0.38，到90年代末為0.458。這一數(shù)據(jù)除了比撒哈拉非洲國家、拉丁美洲國家稍好外，貧富懸殊要比發(fā)達(dá)國家、東亞其它國家和地區(qū)以及前蘇聯(lián)東歐國家都大。

　　2003年中國人民大學(xué)和香港科技大學(xué)一項聯(lián)合研究的成果表明，目前中國的基尼系數(shù)為0.53—0.54之間。

　　在貧富差距擴(kuò)大的同時，貧困人口的總量仍舊很大。截至2004年底，全國農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口為2610萬，卻有近5000萬人口剛剛越過溫飽標(biāo)準(zhǔn)，如果按照低收入新定標(biāo)準(zhǔn)，即人均年收入低于924元，目前至少還有8000多萬人口也屬貧困人口，如果按照世界上公認(rèn)的人均１天１美元以下的標(biāo)準(zhǔn)，我國目前還有2.1億貧困人口。

　　三、社會公共資源分配結(jié)構(gòu)不公

　　不僅是收入等經(jīng)濟(jì)性資源分配不公，公共事業(yè)、人的地位關(guān)系等社會公共資源出現(xiàn)了更大規(guī)模的分配不公，公共事業(yè)尤其是教育、衛(wèi)生、社會福利事業(yè)，由于經(jīng)營過度市場化，損害了公眾利益特別是窮人的利益。

　　目前中國每年醫(yī)療費(fèi)用的上漲幅度達(dá)14%。至少有50%以上的農(nóng)民看不起病?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　30%以上的病人因沒錢不能及時就醫(yī)，60%以上的患者因沒錢而不能住院治療。而因病致貧、因病返貧的情況相當(dāng)普遍地存在，有的地區(qū)這一比例甚至超過70%。在教育方面，大學(xué)收取的費(fèi)用幾乎上漲了100倍。住房的房價近些年扶搖直上�？梢哉f，自1990年代中期以來，中國開始出現(xiàn)“因病致貧”、“因教致貧”以及“因房致貧”的現(xiàn)象。[6]

　　社會公共資源的分配不公結(jié)構(gòu)化了，它不是單向度而是整體性的資源配置不公，它惡化了社會公正、社會公平這些社會政策基本價值觀存在的社會環(huán)境，是導(dǎo)致貧困結(jié)構(gòu)化的重要原因之一。

　　綜上所述，盡管中國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)增長的速度令世界矚目，不過，迄今為止，尚未找到可使社會可持續(xù)公平發(fā)展的基本道路�，F(xiàn)代化發(fā)展之路是走高能耗、高物耗、高收入、高消費(fèi)、城鄉(xiāng)分割、貧富差距很大的發(fā)達(dá)國家的道路，還是走低能耗、低物耗、中等收入、可持續(xù)消費(fèi)、城鄉(xiāng)、貧富有差距但不會加速擴(kuò)大的道路，目前尚在討論中。一種看法是中國由于人口眾多不可能走第一條路，但是第二條路世界無先例，需要創(chuàng)新。

　　中國社會政策的基本內(nèi)容

　　20多年的改革，致使社會政策起作用的主要領(lǐng)域已經(jīng)分明：分別是社會保障與就業(yè)；
公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)；
住房；
教育；
社會福利與老年人服務(wù)；
反貧困等6大領(lǐng)域。

　　一、社會保障與就業(yè)[7]

　　1993年中國共產(chǎn)黨十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“社會保障體系包括社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置、社會救助、個人儲蓄積累保障”六個方面。其中主要的是社會保險、社會救助和社會福利三項。

　　中國已經(jīng)建立的社會保險制度有養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險。

　　其中，養(yǎng)老保險是率先出臺的社會保險制度，1997年確立了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，即基本養(yǎng)老保險費(fèi)用由企業(yè)和個人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合。2000年國務(wù)院選定在遼寧進(jìn)行完善城鎮(zhèn)社會保障體系試點(diǎn)，做實(shí)個人賬戶，分賬管理，個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合為目標(biāo)。2005年底，《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》出臺，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋范圍外，逐步做實(shí)個人賬戶，實(shí)現(xiàn)由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制的轉(zhuǎn)變，改革基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法是其主要內(nèi)容。

　　中國目前僅有1.7億多人、15%的勞動人口實(shí)行了基本養(yǎng)老保險，這主要是因為廣大的農(nóng)民基本上未被納入社保體系。而未來30年，中國將從老齡化發(fā)展到高齡化，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將越發(fā)沉重。失業(yè)保險于1999年出臺，當(dāng)時的城市登記失業(yè)率在3%左右。而在2004年末，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為827萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%。加上未登記的失業(yè)人口，預(yù)計真實(shí)的失業(yè)率在8%左右。失業(yè)保險顯然不能應(yīng)裕中國因社會轉(zhuǎn)型和體制改革而帶來的失業(yè)問題。

　　20世紀(jì)90年代以來,中國的國營企業(yè)改革產(chǎn)生了大批下崗失業(yè)人口，在高峰期進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的就有2000多萬人。就業(yè)保障因而成為對于大量出現(xiàn)的新城市貧困問題的重要社會政策。政府采取的主要措施，是加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)介紹服務(wù)，使就業(yè)機(jī)會變成現(xiàn)實(shí)。勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)初步建成。同時，在城市社區(qū)普遍建立的就業(yè)與社會保障中心、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)信息中心等機(jī)構(gòu)聯(lián)手運(yùn)作，發(fā)揮了供需對接、保障就業(yè)的作用。1998年，國務(wù)院出臺了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，該方案的政策目標(biāo)：第一，建立醫(yī)療費(fèi)用約束機(jī)制，以控制醫(yī)療急速上漲的趨勢。第二，加強(qiáng)職工基本醫(yī)療的保障力度，解決部分企業(yè)職工由于單位效益不好而不能及時報銷醫(yī)療費(fèi)的問題。第三，為非國有企業(yè)員工提供醫(yī)療保障�；�本醫(yī)療保險原則上以地級以上行政區(qū)為統(tǒng)籌單位，醫(yī)療保險費(fèi)由用人單位和職工共同繳納，其繳費(fèi)率分別為職工資總額的6%和2%。職工個人繳費(fèi)的全部和用人單位繳費(fèi)的30%左右劃入個人帳戶。

　　社會救助制度大規(guī)模地推行。1992年，按照原社會救濟(jì)制度的規(guī)定，得到國家定期定量救濟(jì)的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只有19萬人，占城鎮(zhèn)人口的比重僅為0.06%，救濟(jì)經(jīng)費(fèi)只有8740萬元[8]。而當(dāng)年城鎮(zhèn)貧困居民至少占到城鎮(zhèn)總?cè)丝诘?%。[9]。2005年底，共有2232.8萬城鎮(zhèn)居民、997萬戶家庭得到了最低生活保障，各級財政共支出低保資金190.7億元，。新型的醫(yī)療救助體系的建立使51.9萬城市低保對象和304萬農(nóng)村困難群眾受益，2005年各級政府支出城鎮(zhèn)醫(yī)療救助資金3.2億元，農(nóng)村醫(yī)療救助資金5.7億元。

　　在繼續(xù)規(guī)范和實(shí)施農(nóng)村定期定量和臨時救助制度的同時，有條件的地區(qū)積極探索建立農(nóng)村低保制度。目前全國共有1534個縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村低保制度，有776.5萬村民、384.5萬戶家庭得到了最低生活保障。對沒有開展農(nóng)村居民最低生活保障工作的地區(qū)，實(shí)施農(nóng)村特困戶求助制度，2005年農(nóng)村共定期救濟(jì)困難群眾1024.3萬人、612.2萬戶。[10]

　　二、公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)

　　1980年代中期以來，中國在對公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療制度進(jìn)行改革的同時，積極探索建立新的醫(yī)療保險制度。

　　醫(yī)療改革分為四個階段。第一階段自改革之初到90年代初期，重在嘗試職工醫(yī)療費(fèi)分擔(dān)、控制醫(yī)療費(fèi)用過快增長，以及從大病統(tǒng)籌過渡到醫(yī)療保險的試點(diǎn)。第二階段自90年代初期至1998年。這個階段的改革重心在于建立統(tǒng)賬結(jié)合（保險基金實(shí)行社會統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶相結(jié)合）的社會醫(yī)療保險制度模式。第三階段：1998年至2005年。1998年底，國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定。至2000年底，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度已經(jīng)初步建立。第四階段，自2005年夏季國務(wù)院發(fā)展中心一份關(guān)于醫(yī)改基本不成功的報告為網(wǎng)站披露后，引起了全民的對醫(yī)改的關(guān)注和社會大討論。迄今我們還處于這個階段中。

　　它的前奏是2003年抗擊非典。人們從中認(rèn)識到醫(yī)療保險只是后饋式調(diào)節(jié)，而積極預(yù)防疾病才是保障人類健康的主導(dǎo)方式。還有，較之觀念和制度層面，技術(shù)層面的問題并不難解決。人的健康需要行為規(guī)范，而行為規(guī)范有賴于制度建設(shè)。

　　之后，中國政府將公共衛(wèi)生系統(tǒng)的建設(shè)提上重要日程。而且，對于處于弱勢地位的農(nóng)民群體予以極大關(guān)注，整體推進(jìn)了農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和城市、農(nóng)村的醫(yī)療救助制度。

　　農(nóng)村醫(yī)療保障一直是國家關(guān)注的重要問題。1996年國家提出重建和恢復(fù)農(nóng)村合作醫(yī)療，1997年合作醫(yī)療覆蓋17.6％的農(nóng)村人口，1999年又下滑到6.5％，雖經(jīng)過幾年努力，目前的覆蓋面僅維持在不足10％。2002年10月，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。自2003年6月始，新型合作醫(yī)療的政策試點(diǎn)在全國展開。政策和制度建設(shè)目的：重點(diǎn)解決農(nóng)民因患大病而出現(xiàn)的因病致貧、返貧問題，推行方式：政府組織、以財政補(bǔ)貼引導(dǎo)、支持農(nóng)民自愿繳費(fèi)，縣為統(tǒng)籌單位，實(shí)行大病統(tǒng)籌為主、以收定支核定醫(yī)藥費(fèi)報銷比例、由縣辦管理機(jī)構(gòu)支付。至2005年6月底，全國已有641個縣（市、區(qū)）開展試點(diǎn)，覆蓋2.25億農(nóng)民，其中1.63億農(nóng)民參加，參合率為72.6%；
全國共補(bǔ)償參加合作醫(yī)療的農(nóng)民1.19億人次，補(bǔ)償資金支出50.38億元。試點(diǎn)將在2008年在全國推廣。

　　與此同時，中央政府已撥款直接用于城鄉(xiāng)貧困人口的醫(yī)療救助。

　　三、住房保障

　　住房社會保障作為社會保障的重要組成部分，是隨著經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展而產(chǎn)生的。其實(shí)質(zhì)是政府利用國家和社會的力量解決中低收入家庭的住房問題。1990年代末期，中國開始了住房制度改革，而后建立了住房公積金制、經(jīng)濟(jì)房和廉租房制度。確實(shí)使得一部分城市中的普通居民成為了“有產(chǎn)者”，這個因素對于確保這批人的生活底線起了重要作用。但是，房價上升，收入下降，導(dǎo)致低收入者尤其是農(nóng)民工的住房成為社會問題�！笆�一五”期間，國家要不斷完善面向整個社會的住房保障體系，而這一體系在將重點(diǎn)向中低收入者、處在婚育階段的年輕人和進(jìn)城務(wù)工人員傾斜。

　　四、教育保障

　　中國無論基礎(chǔ)教育還是高等教育，目前都有明顯的問題。政府對于農(nóng)村義務(wù)教育采取了一系列措施，以加大保障力度。包括確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資按時足額發(fā)放。對農(nóng)村中小學(xué)危房改造給予補(bǔ)助。優(yōu)化教育經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)，提高義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)占整個教育經(jīng)費(fèi)的比重。中央財政安排�？钪攸c(diǎn)用于支持中西部未“普九”的地區(qū)。

　　2005年底，國務(wù)院頒發(fā)新政策要求深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。兩年內(nèi)，全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；
提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；
建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制；
鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。２００６年至２０１０年５年間，中央與地方各級財政累計將新增農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)約２１８０億元。

　　在高校教育中，最嚴(yán)峻的問題是學(xué)費(fèi)昂貴，沒有能力支付學(xué)費(fèi)和起碼生活費(fèi)的貧困學(xué)生正在呈逐年上升趨勢，已占在校學(xué)生的20％。

　　五、社會福利與老年人服務(wù)

　　作為中國社會保障體系中的一個主要制度，社會福利的內(nèi)容是指國家和社區(qū)組織為滿足各類社會弱者和遇有一定困難的社會成員之基本物質(zhì)文化需求而提供和組織實(shí)施的帶有福利性的收入保障和服務(wù)保障。[11]

　　在改革開放前，我國的社會福利主要體現(xiàn)在為機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位職工提供帶有福利性的收入保障和服務(wù)保障上。

　　改革以來，社會福利方面的改革從兩個方向上展開。一是將社會福利項目暗補(bǔ)貼變?yōu)槊餮a(bǔ)貼，二是社會福利的承辦者從政府辦走向政府與民間合辦。這兩個方向的改革可以統(tǒng)稱為社會福利社會化。

　　社會福利與計劃體制下的單位福利最大的不同，還不在于服務(wù)對象的特定性與非特定性，而是其資源來源和組織實(shí)施方式要由社會的三大主體—政府、企業(yè)、非營利部門包括志愿者群體共同配置，而不可能由政府再獨(dú)家號令、獨(dú)家配置。社會福利社會化的含義，意味著既非社會福利的單位所有化，又非社會福利的政府控制化。其實(shí)質(zhì)是在社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌的社會環(huán)境變遷中，要重新處理國家、社會與個人的關(guān)系，建立一個新的有利于社會福利資源整合和有效運(yùn)作的社會動員機(jī)制和社會合作機(jī)制。

　　六、反貧困

　　90年代以來，中國的扶貧工作由道義性扶貧向制度性扶貧轉(zhuǎn)變。由救濟(jì)性扶貧向開發(fā)性扶貧轉(zhuǎn)變。由扶持貧困地區(qū)向扶持貧困人口轉(zhuǎn)變。因地制宜發(fā)展多元農(nóng)業(yè)和農(nóng)村商品生產(chǎn)、完善和健全與增收、脫貧相掛鉤的農(nóng)民培訓(xùn)和技術(shù)推廣制度和體系，增大對農(nóng)村扶貧開發(fā)的資金投入、采取了小額貸款的購銷的扶貧模式；
改善貧困鄉(xiāng)村的社會服務(wù)條件，增加貧困鄉(xiāng)村農(nóng)民享有社會服務(wù)的機(jī)會；
以及在生存條件惡劣的地區(qū)，采取移民搬遷的方式，逐步緩解貧困等等。。1998年至2004年，中央扶貧資金投入累計達(dá)到1572億元。不過，每萬元扶貧資金扶持貧困人口由1998年的1.64人減少到2001年的1.18人，其它主要成果指標(biāo)都有不同程度的下降。這表明我國農(nóng)村扶貧成本在提高，同時也反映出了扶貧資金漏出的問題。[12]

　　當(dāng)前中國社會爭論的焦點(diǎn)

　　已經(jīng)過去的2005年是爭論的一年，這些爭論通過各種傳媒，尤其是網(wǎng)絡(luò)和報刊，涉及經(jīng)濟(jì)、公共事業(yè)、社會生活的方方面面。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革是否涉及國有資產(chǎn)流失，醫(yī)療體制改革是否失敗，教育市場化導(dǎo)向是否可取，住房價格為什么高居不下，礦難為什么頻頻發(fā)生，征地拆遷中侵害農(nóng)民和居民利益的事件為什么屢禁不止，國有銀行上市是否屬于賤賣，經(jīng)濟(jì)學(xué)家在社會變遷中究竟扮演了什么角色，等等。這些集中于重大社會經(jīng)濟(jì)問題的爭論，前所未有地反映了中國的民意，矛頭直指政府的責(zé)任，凸現(xiàn)了改革的困境，反映了民眾對政府分配資源方式的不滿和對政府調(diào)整權(quán)力、承擔(dān)責(zé)任的期待。民眾圍繞重大社會問題自發(fā)地爭論，自行聚集、自行表現(xiàn)民意，這不能不說是中國改革引發(fā)的一個重要成效。盡管中國迄今距離以民意為主的社會還很遙遠(yuǎn)，不過，桅桿已經(jīng)在前頭了。

　　這些爭論的焦點(diǎn)何在？在于社會政策價值觀的缺失也可稱社會政策缺失。

　　在市場體制中，無論有意為之還是無意使然，社會的走向都體現(xiàn)了一種基本價值觀。表現(xiàn)社會公正和追求社會和諧價值觀的社會政策是體現(xiàn)社會凝聚力的一塊基石。[13]只有以追求社會公正與社會和諧發(fā)展為內(nèi)涵的有意為之的政策體系才屬于社會政策范疇。由目標(biāo)和價值觀的明確取向區(qū)分了社會政策與公共政策。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　僅僅將政策作為政治策略的重要因素，作為國家、政黨、統(tǒng)治者、政治家的決定，僅僅關(guān)注政策執(zhí)行中的技術(shù)和管理要素，這樣的政策不屬于社會政策，只可稱為政府政策或者公共政策。出現(xiàn)這樣的情況就是社會政策缺失(Non-social policy)[14]

　　中國近20多年來以追求經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向，以GDP為核心,高投資為手段,采用拼資源的投資驅(qū)動型經(jīng)濟(jì)增長模式,是典型的社會政策缺失。社會政策缺失帶來的經(jīng)濟(jì)社會代價是廣泛而深遠(yuǎn)的，它導(dǎo)致貧困陷阱形成、人力資本損失、社會資本缺乏和人民對政府信任的減少。社會政策缺失必然使得貧富差距擴(kuò)大和社會不公平加劇，人們失去一些基本的社會價值如誠信和互助等等，進(jìn)而導(dǎo)致社會凝聚力的削弱以及暴力和社會動蕩等等。[15]

　　傳統(tǒng)的發(fā)展理論中，經(jīng)濟(jì)政策與社會政策是兩個相互獨(dú)立的系統(tǒng)，人們將經(jīng)濟(jì)政策看作創(chuàng)造財富的手段，將社會政策僅局限于為提供社會再分配的工具和形成社會福利的手段。這種將兩者截然對立的觀點(diǎn)曾經(jīng)在20年前于西方的學(xué)術(shù)界頗為盛行，新右派批判福利國家的理論依據(jù)，就是龐大的福利開支浪費(fèi)了社會資源，降低了經(jīng)濟(jì)投資能力和生產(chǎn)力，最終拖垮了經(jīng)濟(jì)。而社會發(fā)展的事實(shí)證明，促進(jìn)社會公平才能具有長期穩(wěn)定的社會環(huán)境和具有凝聚力的社區(qū)生活，進(jìn)而直接增進(jìn)一個地區(qū)一個國家的經(jīng)濟(jì)競爭力，社會公平成為保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。同時，社會政策的實(shí)施領(lǐng)域——社會保障、教育、醫(yī)療服務(wù)以及針對家庭的社會服務(wù)，都可以增加勞動者的收入和就業(yè)機(jī)會，改善生活質(zhì)量，提高經(jīng)濟(jì)效率，從而成為對人力資本的多元投資。社會政策通過社會再分配將社會資源用于人的投資，改善人的環(huán)境和能力，社會政策還通過保障人民的基本生活得到滿足，起到防范風(fēng)險和管理風(fēng)險，以及增加人們應(yīng)對經(jīng)濟(jì)和社會變化的能力，這三種重要的社會效用，都集中到一點(diǎn)：提升人本身的素質(zhì)、能力和協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系，社會政策因此進(jìn)入了人力資本、風(fēng)險防范和社區(qū)發(fā)展的領(lǐng)域，成為具有社會投資作用的資源配置手段，從而不僅對社會公平也對經(jīng)濟(jì)效率的提高有莫大貢獻(xiàn)。

　　正是由于人們認(rèn)識到了社會政策缺失不僅會帶來社會的結(jié)構(gòu)和秩序的錯亂致使社會失范，同時也對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生廣泛長遠(yuǎn)的負(fù)面影響。從而將社會政策視為新的生產(chǎn)力要素，這種社會政策是生產(chǎn)力的觀點(diǎn)是近年來社會政策基礎(chǔ)理論最具突破性的進(jìn)展，它的提出迫使傳統(tǒng)的社會政策理論正在經(jīng)歷系統(tǒng)的反思和重構(gòu)。[16]

　　中國改革20多年來，其主要成就是打破了閉關(guān)鎖國的桎梏，致使中國邁向現(xiàn)代化的步伐大大加快，但是，回頭來反思，目前出現(xiàn)的一系列社會問題都出自一個根源，那就是摒棄人的社會需要而專事人的經(jīng)濟(jì)需要，以拼資源、拼政績、拼GDP等拔苗助長的手段推動經(jīng)濟(jì)增長。

　　把人當(dāng)作經(jīng)濟(jì)人而非社會人，是資本主義早期的社會意識形態(tài)，距今已經(jīng)有1個多世紀(jì)，美國的泰羅所倡導(dǎo)的科學(xué)管理是其代表。自20世紀(jì)20年代開始，梅奧進(jìn)行了有名的霍桑工廠試驗，提出了人是社會人，具有復(fù)雜的社會、心理需求，社會除了正式組織之外，還存在抱有共同社會感情的非正式團(tuán)體。這些觀點(diǎn)奠定了后來的行為科學(xué)理論的基礎(chǔ)，也為以人為本的社會意識形態(tài)的發(fā)展提供了基石。[17]

　　只顧單一的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不考慮社會階層和社會心理變遷對整體社會走向的連續(xù)的、巨大的甚至是決定性的影響，是早發(fā)達(dá)的資本主義國家曾經(jīng)經(jīng)歷過的曲折。引導(dǎo)他們走出困境的是社會政策。就這一點(diǎn)而言，社會政策是人類治理自身的一個重要發(fā)現(xiàn)。

　　19世紀(jì)末到20世紀(jì)中葉，從德國新歷史學(xué)派（經(jīng)濟(jì)學(xué)家）成立社會政策協(xié)會，到俾斯麥提出社會保險方案，再到英國貝弗里奇報告、美國“大社會”運(yùn)動，以北歐為首的福利國家建立和發(fā)展的過程，無一不證明了這一點(diǎn)。乃至后發(fā)國家和地區(qū)的大半個世紀(jì)的實(shí)踐，如日本、南韓和臺灣采用對分散小農(nóng)戶實(shí)施社會保護(hù)的戰(zhàn)略，新加坡創(chuàng)建中央公積金制推動個人資產(chǎn)發(fā)展賬戶的社會保障政策，也對社會政策在促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的中流砥柱作用做出了明確的證明。

　　作為針對社會穩(wěn)定和人的發(fā)展這些社會長期發(fā)展目標(biāo)的手段，社會政策只能以社會公平為依據(jù)抉擇有利于一個國家一個地區(qū)的資源分配方式，而且，一旦決定，就需要形成一個首尾照應(yīng)、具有自運(yùn)行邏輯的體系和制度框架，所有的具體政策都要在這個框架下被評估和被決定。這就是說，社會政策盡管也包括具體的、專項的政策部分，但是這些部分并非它的靈魂。否則，任何具體政策都可能自行其是，就破壞了社會政策追求公平，效率服從公平的唯一的價值觀。

　　中國的改革走到今天，社會的不公平程度在加深而不是緩和，這是大多數(shù)群眾之所以長期不滿醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、社會福利服務(wù)等領(lǐng)域的政府政策的基本原因，也是政府僅就不同領(lǐng)域的具體政策進(jìn)行修補(bǔ)與事無補(bǔ)的原因。

　　盡管最近兩三年，黨和政府提出了以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)和諧社會等基本治國方略，也進(jìn)行了廣泛的意識形態(tài)動員，但是，這些新的意識形態(tài)并沒有演化為社會政策的體制和制度框架，不僅經(jīng)濟(jì)增長方式仍然保持著自己的慣性，一些明顯不符合保護(hù)弱勢群體利益的衛(wèi)生、教育、住房、社會福利服務(wù)政策仍舊大行其道，至公眾的呼聲、農(nóng)民的沉默的抵抗而不顧。政府的導(dǎo)向為何與民意不合拍？為何政府不去努力追求選民的滿意而以上級的意志和政績的創(chuàng)造為轉(zhuǎn)移？究其淵源有二，一是迷信市場，認(rèn)為可以由市場化、產(chǎn)業(yè)化部分地替代政府的公共職能，二是迷信政府，認(rèn)為中國大一統(tǒng)的集權(quán)政府體制，可以部分地替代社會的組織和民意表達(dá)功能而求得社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

　　在中國，市場是改革以來最具魅力的詞匯。被閉關(guān)鎖國的近半個世紀(jì)的中國人，一見到發(fā)達(dá)國家的場景，就想當(dāng)然地將其歸為市場帶來的高效率，這種不分青紅皂白的意識形態(tài)一時間占據(jù)了社會的主導(dǎo)地位。加之受到西方國家福利私有化改革的影響，剛剛向著市場體系轉(zhuǎn)化的中國政府做出了沒有自我經(jīng)歷基礎(chǔ)和自我經(jīng)驗的從眾判斷，在將政府的經(jīng)濟(jì)職能下放給國營企業(yè)的同時，也將政府公共職能下放給了事業(yè)單位。將公共資源和公共資產(chǎn)的配置權(quán)力完全混同于市場經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)力，全然不認(rèn)識、不區(qū)分它們之間的不同特征。

　　之所以出現(xiàn)這種今天看來是個低級的錯誤，是因為計劃體制下的政府將所有經(jīng)濟(jì)、社會資源都作為公共資源，取消所有個體（包括農(nóng)民種自留地也要割資本主義尾巴）、集體（包括農(nóng)村生產(chǎn)隊，以及小集體和大集體所有制的企業(yè)）的資源自行支配權(quán)，因此，改革前的中國幾乎完全沒有私人資產(chǎn)，自然也不必要區(qū)分公共資產(chǎn)和私人資產(chǎn)，“一大二公”（大躍進(jìn)、人民公社）成為社會的唯一意識形態(tài)。改革以來，當(dāng)私有資產(chǎn)以各種正當(dāng)與不正當(dāng)?shù)姆绞匠霈F(xiàn)，當(dāng)政府的確認(rèn)識到自己沒有能力也不必要直接管理幾十萬個國營企業(yè)的資產(chǎn)運(yùn)營，向國營企業(yè)的經(jīng)營者直接放權(quán)就成為必然。但是，與此同時放掉了對于公共資源和公共資產(chǎn)的資源調(diào)配權(quán)力，讓醫(yī)院、學(xué)校、福利院自行解決生存之道，在市場上自由競爭，則是犯了混淆兩類不同性質(zhì)物品提供方式的錯誤。公共物品盡管在一定條件下（例如政府委托或者簽約）也可以由私人生產(chǎn)，不過，它必須由政府或者其他公共機(jī)構(gòu)來進(jìn)行規(guī)劃、融資、組織、排產(chǎn)和監(jiān)管，這與私人物品可以由企業(yè)和個人依照市場需求自我組織生產(chǎn)的體制具有本質(zhì)的不同。社會政策就是幫助政府或者其他公共機(jī)構(gòu)提供公共物品的指導(dǎo)工具。所以，在沒有社會政策指導(dǎo)下，隨意地將政府的公共職能放權(quán)給下屬行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的做法必然會削弱政府的公共職能，公共資源的配置不受規(guī)劃、融資、組織、排產(chǎn)和監(jiān)管的制衡，必然導(dǎo)致各類社會不公現(xiàn)象。

　　迷信政府，而不相信民眾的自主和自治能夠帶來社會的穩(wěn)定與發(fā)展。這其實(shí)是一種極權(quán)主義意識形態(tài)的反映，它與社會政策的基本價值觀背道而馳。

　　以社會公平為基本價值觀的社會政策，需要一個民意為主導(dǎo)的社會來參與決策和監(jiān)督執(zhí)行。政府官員是由代議制產(chǎn)生的，不可能脫離社會，政府與社會需要互相依存。不可想象在社會組織渙散、社會公德淪喪的社會中會有一個出污泥而不染的政府。同樣，一個善意和和施善政的政府，一定注重對社會風(fēng)氣、社會文化、社會公德、社會組織的培育。沒有對社會的培育，政府的轉(zhuǎn)型就成了跛足。中國一直是一個以官本位的意識形態(tài)為統(tǒng)治地位的社會，政府全能，公民社會的發(fā)育被遏制，微弱的公民社會組織無法成為推動社會政策的重要社會力量。這就將社會轉(zhuǎn)型期政府的轉(zhuǎn)型陷于孤立無援的境地，尤其是具有社會政策思想的政府官員被惡劣慣性的官場作風(fēng)和利益集團(tuán)的勢力緊緊扯住、沒有同盟軍和后援隊，雖有良好設(shè)想?yún)s無力改變現(xiàn)實(shí)。

　　正難壓邪，這正是當(dāng)下中國的悲哀。

　　這證明，建構(gòu)中國的社會政策，不僅是國家和政府的事情，也是中國民眾的事情，不僅需要政府端正其追求社會公平的價值觀，也需要公眾自覺地為追求社會公平承擔(dān)社會責(zé)任，不僅要在某個創(chuàng)始點(diǎn)點(diǎn)上啟動追求社會公平的社會政策過程，更要在自現(xiàn)在至未來的長期連續(xù)不斷的演進(jìn)過程中，始終追求社會公平，宣示社會公平，并以此為原則指導(dǎo)和修正具體的社會政策執(zhí)行過程。

　　建構(gòu)中國社會政策的當(dāng)務(wù)之急

　　具體而言，建構(gòu)中國社會政策的層面很多，下文僅就當(dāng)務(wù)之急的四條而分述之。

　　一、需要高度重視社會政策對社會發(fā)展的制衡作用，充分認(rèn)識政府在社會政策中的主導(dǎo)作用

　　近年來見諸報端的種種政府的宣示：“以人為本的科學(xué)發(fā)展觀”，“建設(shè)和諧社會”，“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”等等，的確已經(jīng)非�？拷�社會政策的基本價值觀。而且，能夠完全體現(xiàn)社會公平取向的中國社會政策起點(diǎn)已經(jīng)在社會系統(tǒng)的一些部分，例如城鎮(zhèn)最低生活保障制度中開始了。不過，這并不能夠說明社會政策已經(jīng)被中國政府和民眾所認(rèn)識。迄今為止，政府的治國方略大部分停留在口號上。如何將口號轉(zhuǎn)為實(shí)際的社會政策，需要全社會的推動。中國需要一場對社會政策的普及運(yùn)動，不僅政府高層官員，也要讓平民百姓認(rèn)識社會政策對自己對他人對國家對社會的效用，明確政府在社會政策中的主導(dǎo)作用，以利于參與和推動政府選擇對全體國民現(xiàn)在和未來負(fù)責(zé)的社會政策。

　　二、需要進(jìn)行社會政策戰(zhàn)略性框架設(shè)計，建構(gòu)社會政策的元政策

　　對于社會政策的衡量，長期停留在三個短期目標(biāo)上：穩(wěn)定，效率和再分配，而忽視了社會政策的長期目標(biāo)：可持續(xù)，抵御風(fēng)險和其不確定性的機(jī)制，以及政策的實(shí)施能力和內(nèi)在機(jī)制�？粗禺�(dāng)前利益，忽略長期受益，只見部門不見全局，只見樹木不見森林，社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會福利，各搞一套，沒有一個統(tǒng)一的社會資源配置思路。只重視對已有制度如城市養(yǎng)老保險和醫(yī)療衛(wèi)生保險的改革，缺乏能夠指導(dǎo)中國未來幾十年發(fā)展的大政策。這些在社會政策規(guī)劃和組織方面的顯見缺陷，不僅導(dǎo)致現(xiàn)行政策產(chǎn)生問題，也導(dǎo)致許多新社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的社會政策缺失。

　　我們需要一個不僅管現(xiàn)在而且管長遠(yuǎn)，直接關(guān)系中國社會系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)變遷和重建的元社會政策。

　　對于建設(shè)新農(nóng)村的研究可能成為這樣的元社會政策建構(gòu)的突破口。

　　使幾億小農(nóng)戶在可見的歷史時期內(nèi)擺脫貧困，成為現(xiàn)代小農(nóng)，這一目標(biāo)完全超出了現(xiàn)有的人類經(jīng)驗，它無疑意味著中國只能在城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)下探索自己獨(dú)特的農(nóng)村現(xiàn)代化和中國現(xiàn)代化之路。這將是一個長期的歷史任務(wù)，50年甚至都還不夠，可能需要規(guī)劃百年戰(zhàn)略。但是迄今為止，我們對于新農(nóng)村的涵義、理念、政策、歷史作用還缺乏基本認(rèn)識。社會一般的看法，是將其當(dāng)作政府主導(dǎo)的、重點(diǎn)在支持農(nóng)村建設(shè)的資源再分配的社會工程。即建設(shè)社會主義新農(nóng)村就意味著政府增加投入、提供農(nóng)村公共服務(wù)、改善農(nóng)村公共資源管理和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。而對于中國獨(dú)特的現(xiàn)代化道路的探索——占中國人口大多數(shù)的農(nóng)民的現(xiàn)代化這個重大的歷史命題的深刻性、艱巨性卻少有感覺。

　　已有的思想和政策資源：1）產(chǎn)權(quán)改革的路徑2）產(chǎn)業(yè)化和專業(yè)化的思路3）城鎮(zhèn)化的路徑4）扶貧與社區(qū)發(fā)展的思路5）社會保障的思路6）公共服務(wù)的思路盡管都有所成效，尤其在部分地區(qū)和部分項目上收益較為明顯，但是并沒能從根本上改變農(nóng)民群體的弱勢地位，沒能遏制近些年來城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大的勢頭，沒能在國家的整體范圍內(nèi)、從涵蓋今后一個長時期的可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制的角度，形成解決中國三農(nóng)問題的長期穩(wěn)定且又綜合的戰(zhàn)略性政策。從某種程度上說，這些措施只是在重復(fù)西方農(nóng)村發(fā)展道路的前提下，一些解決局部問題的措施。并不能從根本上解決中國三農(nóng)問題。從長遠(yuǎn)看，甚至?xí)�使三農(nóng)問題進(jìn)一步惡化。

　　中國農(nóng)村有2億多兼業(yè)化經(jīng)營小農(nóng)戶，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　必須用適宜小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的思路，建立適合小農(nóng)的村社合作制度來解決三農(nóng)問題。要有針對性地進(jìn)行理論創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，就不能照搬西方，日、韓兩國和臺灣對綜合性的農(nóng)民合作組織采取特殊的社會保護(hù)政策，形成農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的長期資產(chǎn)積累的經(jīng)驗應(yīng)該重點(diǎn)研究。

　　很有可能，從研究建設(shè)新農(nóng)村的政策入手，將打開中國社會政策長期建構(gòu)的突破口。對小農(nóng)戶進(jìn)行全方位的社會保護(hù)的視角推動農(nóng)村社會整體發(fā)展，而不僅僅是單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者社會保障的發(fā)展，這是將以人為本的科學(xué)發(fā)展觀落實(shí)到農(nóng)村的重要舉措，它需要以農(nóng)民為本，在發(fā)展農(nóng)業(yè)、建設(shè)農(nóng)村的同時，重視發(fā)展個體、家庭和社區(qū)改善生計系統(tǒng)的能力。

　　三、需要加強(qiáng)政府自身的社會政策能力建設(shè)

　　政府是進(jìn)行社會政策規(guī)劃與執(zhí)行的主角。加強(qiáng)自身社會政策能力的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急。社會政策能力包括敏感的社會政策意識的能力、高屋建瓴的規(guī)劃社會政策整體戰(zhàn)略的能力以及有效執(zhí)行社會政策的能力。而建構(gòu)這些能力，需要制度資源、組織資源、認(rèn)識資源和行動邏輯。

　　制度資源：建立和完善憲政制度，改革政府體制和財政體制，改變政府官員政績評價體系，塑造民意導(dǎo)向的政府，讓民眾和人大代表能夠通過制度化的渠道表達(dá)自己的意志。

　　組織資源：培育社會向著公開化、自組織、以協(xié)商解決沖突的方向前進(jìn)。

　　認(rèn)識資源：建樹在追求社會公正的前提下提升效率的觀念，重啟中國尊老愛幼、尊師重道、助人為善、貧賤不欺的倫理道德，構(gòu)筑良好的社會氛圍。

　　行動邏輯：政府貫徹政策的行為要從空洞的高調(diào)和文件宣示下落到具體的對執(zhí)行機(jī)構(gòu)尤其是非政府非營利機(jī)構(gòu)的回應(yīng)和支持。

　　四、需要組織和支持社會力量進(jìn)行創(chuàng)新研究

　　中國社會目前正處于社會急劇轉(zhuǎn)型的時期，即便確立了社會政策的基本框架，在具體而多元的社會政策抉擇和實(shí)施過程中還有很大的空白需要填補(bǔ)，僅僅依靠政府的力量顯然不足夠而且不可能。所以，組織和支持社會力量包括研究界、社工界、志愿組織與事業(yè)機(jī)構(gòu)界、企業(yè)界以及國際組織形成合作伙伴關(guān)系，針對重要的社會政策問題進(jìn)行調(diào)查研究、過程分析、監(jiān)控評估和創(chuàng)新試驗，這對于探索社會政策的新思路、研究新方法具有無可替代的效應(yīng)。

　　主要參考文獻(xiàn):

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　　勞動與社會保障部、民政部網(wǎng)站統(tǒng)計資料

　　楊團(tuán)，“建立有中國特色的社會保障制度”,《福利國家論析》第九章，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002

　　楊團(tuán)，社會政策研究范式的演化及其啟示，《中國社會科學(xué)》2002年第4期

　　作者簡介：

　　楊團(tuán)，女，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心副主任，社會學(xué)所社會政策研究室主任，研究員。自1988年研究中國社會保障政策至今。近年從國際社會變遷、NGO發(fā)展、重新重視社區(qū)與加強(qiáng)公共治理的角度研究社會政策。代表性著作是《社區(qū)公共服務(wù)論析》，主要論文有“社會政策研究范式的演化及其啟示”、“解決公共事物運(yùn)營的新思路”、“探索第四域”，“NPO類型界定與理性選擇”等。地址：北京建國門內(nèi)大街5號（100732）郵箱：yangtuan@cass.orc.cn

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　　[1]2003統(tǒng)計年鑒

　　[2]章敬平，中國的三農(nóng)問題為什幺總是開錯藥方？中國改革論壇，2004-8-22

　　[3]中國人口網(wǎng)，2005-03-15

　　[5]胡鞍鋼，一個中國四個世界，2001，2。22，北方財經(jīng)網(wǎng)

　　[6]孫立平，從貧困到底層，經(jīng)濟(jì)觀察報，2005年5月16日。

　　[7]楊團(tuán)，“建立有中國特色的社會保障制度”,《福利國家論析》第九章，經(jīng)濟(jì)管理出版社2002

　　[8]加上臨時救濟(jì)在內(nèi)，總共只有1.2億元，僅占當(dāng)年國民生產(chǎn)總值的0.05‰,不到國家財政收入的0.03%。

　　[9]中國統(tǒng)計摘要1994中國民政統(tǒng)計年鑒。

　　[10]民政部網(wǎng)站

　　[11]郭晉平，《中國社會保障制度總覽》，中國民主法制出版社，1995

　　[12]中國財經(jīng)報2004年6月14日。

　　[13]徐月斌、張秀蘭，中國政府在社會福利中的角色重建，中國社會科學(xué)，2005，第5期，第80頁。

　　[14]D.Fouarge, Costs of Non-social policy: Towards an Economic Framework of Quality Social Policies-and the Costs of Not Having Them, a report for the Employment and social Affairs, Commission of the European Communities Brussel ,January, 2003

　　[15]A. Bonlla Garcia and J.V Gruat, Social protection : A life Cycle Continuum Investment for Social Justice, Poverty Reduction and Sustainable Development, Geneva: social protection Sectoe,ILO,2003,www.ilo.org/public/English/socialprotection

　　[16]徐月斌、張秀蘭，中國政府在社會福利中的角色重建，中國社會科學(xué)，2005，第5期，第82頁。

　　[17]F.E. kast and J.E. Rosenzweige, Organization and Management: a systems and Contingency Approach.N.Y.Mcgraw-Hill,1979

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