孫立平：信息透明與質(zhì)詢制度

　　有人注意到，在今年地方兩會(huì)上，一些兩會(huì)代表，特別是政協(xié)委員開(kāi)始“不客氣”了。比如在官員接受質(zhì)詢的過(guò)程中，一些代表或委員窮追不舍，不斷追問(wèn)，甚至搶白、打斷等過(guò)去基本見(jiàn)不到的現(xiàn)象也都出現(xiàn)了。

　　對(duì)于這種現(xiàn)象其他方面的含義，已經(jīng)有論者進(jìn)行討論，本文的分析則力圖表明，這種代表或委員與官員之間在質(zhì)詢過(guò)程中的多次互動(dòng)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)真正的信息公開(kāi)和透明，是至關(guān)重要的。因此，需要使這樣一種程序成為信息透明和權(quán)力監(jiān)督的常規(guī)性機(jī)制。

　　我們可以看一個(gè)典型的案例。今年初，在廣州市人代會(huì)上，番禺區(qū)代表團(tuán)楊錦鏈代表曾就勞動(dòng)保險(xiǎn)金收費(fèi)問(wèn)題，對(duì)政府有關(guān)官員進(jìn)行質(zhì)詢，并在質(zhì)詢過(guò)程中多次進(jìn)行追問(wèn)，在追問(wèn)中楊曾多次打斷政府有關(guān)官員的陳述。

　　事情的緣起是，2006年廣州市建委發(fā)出“關(guān)于番禺、花都、南沙、蘿崗區(qū)實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目勞動(dòng)保險(xiǎn)金統(tǒng)一管理工作的通知”。楊錦鏈認(rèn)為，這個(gè)文件涉及重復(fù)收費(fèi)。在人代會(huì)上，楊一口氣提出了5個(gè)尖銳的問(wèn)題，包括是否重復(fù)收費(fèi)，撥付數(shù)字的計(jì)算，未撥付款項(xiàng)的使用，相關(guān)管理費(fèi)的法律依據(jù)，核發(fā)施工許可證問(wèn)題等。其實(shí)，這些都是很專門化的問(wèn)題，筆者本人也無(wú)法弄清這當(dāng)中的是非曲直，而且這篇文章的目的也不是弄清這當(dāng)中的是非曲直。

　　但接下來(lái)的過(guò)程是每個(gè)人都能看懂的。

　　據(jù)報(bào)道，這項(xiàng)質(zhì)詢共進(jìn)行了兩個(gè)多小時(shí)。面對(duì)楊錦鏈的一連串問(wèn)題，對(duì)于楊錦鏈代表提出的問(wèn)題，市建委建工委書記林波首先表態(tài)，并表示將盡可能地讓代表滿意，然后授意由市建委勞保辦主任孫愛(ài)賓作具體回答。報(bào)道說(shuō)，孫愛(ài)賓客套了一番后表示，由于在座的各位對(duì)勞動(dòng)保險(xiǎn)金不是很清楚，便開(kāi)始介紹勞動(dòng)保險(xiǎn)金的基本情況，介紹它的創(chuàng)立背景及目前的運(yùn)營(yíng)形式，并說(shuō)勞動(dòng)保險(xiǎn)金其實(shí)就是工程總造價(jià)里邊的一個(gè)組成部分。其間，楊錦鏈插話說(shuō)：“我覺(jué)得你講的東西跟我提的問(wèn)題已經(jīng)不一致了。”他說(shuō)，孫愛(ài)賓說(shuō)的勞動(dòng)保險(xiǎn)金其實(shí)就是包含在工程總造價(jià)里邊，而實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中，由于建委的文件并未具體規(guī)定，建設(shè)單位為了拿到許可證，往往是先按照原來(lái)的規(guī)定工程總造價(jià)的3.31%繳了一次費(fèi)，后又按照去年剛實(shí)行的新文件里規(guī)定的3.04%的費(fèi)率再繳一次。這根本上是兩回事。隨后，對(duì)于孫愛(ài)賓所作的介紹，楊錦鏈又先后三次打斷了他的話，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了詢問(wèn)。楊錦鏈直言不諱地表示：“你的話題已經(jīng)超出了我們的問(wèn)題，我們代表不是來(lái)向你們學(xué)習(xí)文件的�！睋�(jù)報(bào)道稱，孫愛(ài)賓的介紹用了近一個(gè)小時(shí)，然后才開(kāi)始回答第一個(gè)問(wèn)題。

　　在其后的對(duì)話、插話中，一些實(shí)質(zhì)性問(wèn)題開(kāi)始得到澄清。比如楊錦鏈表示，曾打電話到建委問(wèn)前后兩種收費(fèi)是不是一種收費(fèi)時(shí)，對(duì)方明確表示“此費(fèi)非彼費(fèi)”。對(duì)此，孫主任無(wú)言以對(duì)，市建委紀(jì)工委書記林波表態(tài)說(shuō)：“這是領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自己的部屬?zèng)]有教育好，沒(méi)有培訓(xùn)好。等人代會(huì)結(jié)束以后，楊代表和聯(lián)署的六位代表，有空請(qǐng)到建委去，我們?cè)僖黄鹧芯窟@個(gè)問(wèn)題�！逼溟g，還有一些類似的事情得到了澄清。會(huì)后，有記者問(wèn)楊錦鏈代表是否滿意，報(bào)道說(shuō)，他先只是笑了笑，想了一會(huì)兒之后，他說(shuō)，通過(guò)詢問(wèn)，讓代表們明白了這里邊的一個(gè)大概情況，而對(duì)方領(lǐng)導(dǎo)也坦承不是重復(fù)收費(fèi)的問(wèn)題，只是在文件的執(zhí)行上存在一些不足，不足還是可以糾正的。

　　信息透明，政務(wù)公開(kāi)，這已經(jīng)是社會(huì)的基本共識(shí)，也是業(yè)已明確的政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)。但信息透明和政務(wù)公開(kāi)遠(yuǎn)不是按照某些規(guī)定，按部就班地將信息該透明的透明，該公開(kāi)的公開(kāi)那樣簡(jiǎn)單。行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作的政務(wù)信息，有的涉及到相當(dāng)復(fù)雜的專門化問(wèn)題，有的與其他事物有著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，有的既涉及政策的制定也涉及政策的執(zhí)行過(guò)程。因此，只有單方面的簡(jiǎn)單信息披露，而沒(méi)有相關(guān)的互動(dòng)程序，許多重要的信息，仍然會(huì)處在云里霧里的狀態(tài)。以這次廣州勞動(dòng)保險(xiǎn)金問(wèn)題而論，有關(guān)的文件已經(jīng)是明文公布的，征收的具體規(guī)定和方式也是公開(kāi)的。僅僅從狹義信息公開(kāi)的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該也不存在明顯的問(wèn)題。但在這些明顯信息的背后，還存在許多需要進(jìn)一步公開(kāi)和澄清的信息，比如相關(guān)費(fèi)用征收的法律依據(jù)，許可證發(fā)放及其前置條件的法律依據(jù)，這項(xiàng)費(fèi)用和另一項(xiàng)費(fèi)用的關(guān)系，是否重復(fù)等。這些問(wèn)題都是需要在不斷互動(dòng)的過(guò)程中才能加以澄清的�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有這樣多次互動(dòng)的過(guò)程，真正的信息透明就不可能實(shí)現(xiàn)。

　　多次往復(fù)的信息互動(dòng)過(guò)程，還在于能夠去掉那些妨礙信息透明的因素，使得信息的披露更直截了當(dāng)，使得隱瞞信息更加困難。這個(gè)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)意義是，在我們的政治文化中，官話和套話的盛行已經(jīng)是一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象，即使是在兩會(huì)上，哪怕涉及的是很實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，各種云遮霧罩、言不及義的官腔套話也屢見(jiàn)不鮮，有限而寶貴的時(shí)間往往就被這些沒(méi)有什么信息量的官話套話浪費(fèi)掉了。因此，官話和套話是阻礙信息通明的一個(gè)重要因素。而直接的互動(dòng)過(guò)程可以在很大程度上排除掉這個(gè)因素。有關(guān)報(bào)道說(shuō)，在1月26日舉行的重慶市民代表座談會(huì)上，重慶市教委一名副主任在回答一位市民代表關(guān)于如何堵住買賣生源漏洞的質(zhì)疑時(shí)，曾經(jīng)被80歲高齡的政協(xié)委員雷亨順中途搶白：“請(qǐng)直接回答問(wèn)題，就說(shuō)你曉得還是不曉得，具體該怎么辦？”對(duì)于重慶雷委員的中途搶白，重慶教委這位副主任說(shuō)：“我沒(méi)分管職業(yè)教育這一塊，所以不太清楚情況。但這個(gè)現(xiàn)象是存在的，教委也先后查處了不少違規(guī)……”當(dāng)被要求舉出幾個(gè)例子時(shí)，副主任顯得十分為難：“不是很清楚，這個(gè)我舉不出來(lái)�！笨梢�(jiàn)，搶白之后，問(wèn)題才沒(méi)有被回避掉。

　　由此可見(jiàn)，明確信息透明是一個(gè)博弈過(guò)程，這樣的博弈過(guò)程有時(shí)甚至要包括施加壓力等因素。

　　其實(shí)，我們這里所討論的，就是現(xiàn)代社會(huì)中已經(jīng)被廣泛使用的質(zhì)詢過(guò)程。質(zhì)詢是國(guó)家代議機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政等機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的一種形式�！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法定程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案，受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。有關(guān)規(guī)則還規(guī)定，在人民代表大會(huì)期間或人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，如有相應(yīng)數(shù)量的代表或常委會(huì)組成人員聯(lián)名，可以向人民代表大會(huì)或人大常務(wù)委員會(huì)提出對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的質(zhì)詢案。提出質(zhì)詢案的代表如果有半數(shù)以上不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。

　　問(wèn)題在于，這樣的一項(xiàng)程序在我們的政治生活中往往沒(méi)有被有效使用。質(zhì)詢案立案條件過(guò)高，會(huì)議議程難以保證有足夠的時(shí)間進(jìn)行質(zhì)詢，以及包括相關(guān)機(jī)構(gòu)和兩會(huì)代表本人對(duì)質(zhì)詢存在的誤解，都是其中重要的原因。因此，在相關(guān)的改革中，應(yīng)當(dāng)將健全質(zhì)詢制度作為一件重要的事情來(lái)做。首先是應(yīng)當(dāng)將質(zhì)詢常規(guī)化，看做是代議機(jī)構(gòu)常規(guī)化議程的一部分，而不應(yīng)當(dāng)將其看做是一個(gè)讓被質(zhì)詢者出丑，是與誰(shuí)過(guò)不去的事情。質(zhì)詢也不意味著被質(zhì)詢者的工作出現(xiàn)了嚴(yán)重問(wèn)題，更不意味著犯了嚴(yán)重錯(cuò)誤；
其次是降低質(zhì)詢的門檻，降低質(zhì)詢案的立案條件，使一些需要咨詢的議題能夠方便地進(jìn)入日程；
再次，是完善質(zhì)詢的程序，程序要能夠保障質(zhì)詢者和被質(zhì)詢者之間的問(wèn)答，對(duì)其中的一些需要進(jìn)行辯論的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)設(shè)立辯論的程序。

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