何增科：政治合法性與中國地方政府創(chuàng)新——一項初步的經(jīng)驗性研究

　　內(nèi)容提要：政治合法性直接關(guān)系到政權(quán)的興亡更替。本文簡要回顧和總結(jié)了古代民本主義和近代民主主義有關(guān)政治合法性問題的基本思想，在此基礎(chǔ)上提出了在當代中國鞏固政治合法性基礎(chǔ)的八條途徑。隨后，作者對2000年以來三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”63個案例進行了初步的經(jīng)驗研究，據(jù)此回答了地方政府創(chuàng)新是否和通過何種途徑增強了政治合法性的問題，同時分析了地方政府創(chuàng)新在增強政治合法性問題上的限度問題。

　　關(guān)鍵詞：地方政府 政府創(chuàng)新 政治合法性

　　改革開放以來，以分權(quán)化和市場化為導向的政治經(jīng)濟改革，擴大了地方政府的立法權(quán)、管理權(quán)和財政收入支配權(quán)，增強了地方政府進行自主制度創(chuàng)新的能力。以經(jīng)濟發(fā)展指標為主要內(nèi)容的地方政府官員政績考核和晉升體制和由此引發(fā)的經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域競賽效應為地方政府進行政府改革與創(chuàng)新以促進經(jīng)濟發(fā)展提供了動力和壓力。中央政府和社會各界鼓勵改革和創(chuàng)新的寬松輿論環(huán)境進一步便利了地方政府創(chuàng)新。中國加入經(jīng)濟全球化進程后，各級地方政府的國際交往日益增多，為地方政府學習和借鑒各國政府改革與創(chuàng)新的先進做法和經(jīng)驗提供了有利條件。正是在這種大的背景下，許多地方政府進行了政府管理體制和技術(shù)的改革與創(chuàng)新（以下簡稱地方政府創(chuàng)新）。地方政府創(chuàng)新是否增強了相應層級的政治合法性？如何增強政治合法性的？在多大程度上增強了政治合法性？地方政府創(chuàng)新增進政治合法性的局限性在哪里？為了回答上述問題，本文對2000年以來三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”63項獲獎項目的獨立評估報告進行了認真的文獻分析，在此基礎(chǔ)上對中國地方政府創(chuàng)新與政治合法性的關(guān)系進行了初步的經(jīng)驗性研究。

　　一、政治合法性的意義及增強政治合法性的基本途徑

　　政治合法性是自從政治權(quán)力從社會中分離出來后就一直為人們所關(guān)注的一個重大問題，它涉及到人們對統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系的評價以及由此產(chǎn)生的統(tǒng)治的權(quán)利和服從的義務問題。所謂政治合法性，是被統(tǒng)治者對身處其中的特定政權(quán)及其執(zhí)掌者政治統(tǒng)治正當性的判定及相應的對其統(tǒng)治權(quán)利的自愿承認和服從。[①]政治合法性具體表現(xiàn)為民眾對政治制度的認同程度以及對特定政府及其政策的支持率或滿意度。

　　政治合法性直接關(guān)系到政權(quán)的興衰存亡，對于維持和鞏固政治權(quán)力具有重大的意義。只有建立在政治合法性基礎(chǔ)上的政治權(quán)力才具有真正的權(quán)威性，失去合法性的政治權(quán)力因其僅僅依*暴力壓制而難以持久�！昂戏ㄐ允潜３稚鐣�政治秩序的基礎(chǔ)。沒有它，領(lǐng)導者們就必須依*壓制來保持他們的權(quán)力，但是單*這種壓制又是不能保持系統(tǒng)的穩(wěn)定的�！盵②]如果政治統(tǒng)治的合法性受到普遍懷疑和徹底否定，出現(xiàn)了嚴重的合法性問題，民眾就會收回對統(tǒng)治者的信任和支持，各種形式的反抗就會日益激烈，政府的統(tǒng)治將難以長久維持下去。保持政治合法性對于維持政府的施政能力從而推動經(jīng)濟社會發(fā)展也具有十分重要的意義。只有民眾相信政治統(tǒng)治的正當性，采取支持與合作的態(tài)度，政府才能有效施政，否則的話政府從社會提取資源、分配資源和實施管制的能力都會因為民眾的不合作乃至抵制而受到嚴重削弱，甚至陷于癱瘓狀態(tài)。而失去政策制定和實施能力的政府是無法有效推動經(jīng)濟發(fā)展的。正如阿爾蒙德所說的：“如果大多數(shù)公民都確信權(quán)威的合法性，法律就能比較容易地和有效的實施，而且為實施法律所需要的人力和物力耗費也將減少。而且，如果存在某種合法性基礎(chǔ)的話，權(quán)威人物在困難的處境之中也有時間和能力來處理社會和經(jīng)濟問題�！盵③]

　　雖然“政治合法性”一詞是近代以來才出現(xiàn)的一個政治社會學術(shù)語，但有關(guān)政治合法性的思想?yún)s有著悠久的歷史。各國不同的政治思想傳統(tǒng)為民眾判定政治統(tǒng)治的正當性和統(tǒng)治的權(quán)利提供了不同的理論依據(jù)。在當今中國的人文語境下，民眾判斷政治統(tǒng)治正當性的價值規(guī)范或基本原則主要來自如下兩大思想流派：中國古代民本主義政治思想，近現(xiàn)代民主主義政治思想。

　　中國古代民本主義政治思想是當今中國民眾進行政治合法性評判時難以割舍的重要思想文化遺產(chǎn)。中國古代民本主義政治思想強調(diào)君以民為本和民奉君為主，君主和各級官員與民眾的關(guān)系猶如父母和子女的關(guān)系，君主和官員須“愛民如子”、“為民做主”、“為民謀利”、“興天下之利”，民眾則擁戴和服從君主的統(tǒng)治，君主統(tǒng)治的權(quán)利來自為民眾服務的義務，否則民眾就沒有服從的義務。具體來說，中國古代民本政治思想關(guān)于政治合法性的基礎(chǔ)和來源的思想主要包括如下幾項內(nèi)容：（一）以重民、愛民、為民為基礎(chǔ)的道德正當性：古代民本主義政治思想家強調(diào)統(tǒng)治者必須“重民崇德”，“敬德保民”，“勤政愛民”，確立以民為本的道德自覺，以國事為重，以民眾為先，與民憂樂與共。統(tǒng)治者的言行只有符合重民、愛民、為民的道德要求，才能實現(xiàn)天下歸心，百姓擁戴，安居其位。（二）以體察民情傾聽民意為基礎(chǔ)的政策過程的合理性：中國古代政治思想家在天、君、民的理論建構(gòu)中，提出了民從君、君從天、天從民的大三角關(guān)系。[④]既然天意與民意相通，君主和各級官員在施政過程中就必須體察民情，傾聽民聲，從而順應民意。無論在用人還是在處理具體政務的過程中，民本思想都要求各級統(tǒng)治者注意走訪民間，關(guān)心民瘼，體察民情，傾聽民意，體恤民力，力行“仁政”從而實現(xiàn)“恤民”、“養(yǎng)民”“保民”的目標。（三）以安民、富民、教民、均平等改善民生的“仁政”為基礎(chǔ)的政策績效的有效性：在民本思想家看來，君主和各級官員獲得統(tǒng)治的權(quán)利就必須盡到“為民謀利”、“興天下之利”的責任，利民落實到政策效果上就是要實現(xiàn)改善民生的為政之要。古代思想家認為，能否 “為民謀利”或“為民興利除害”而非謀取一己之私利，是基本的政治評價標準同時也是君主與各級官員須遵守的道德標準。[⑤]利民的政策體現(xiàn)就是安民、富民、教民、均平，具體來說就是使百姓過上富裕、安定的生活，同時對其加以道德禮儀教化，而抑制豪強兼并、保障基本田產(chǎn)的均平是重要前提條件。（四）以民心向背為基礎(chǔ)的政治反抗和政權(quán)更迭的合法性：如果統(tǒng)治者貪殘暴虐無德無道而導致民不聊生、民怨沸騰，那么民眾進行政治反抗和王朝的更替，就是“替天行道”， “應乎天而順乎人”，既合理又合法。

民本主義思想本質(zhì)上是一種重視利民惠民的政績的結(jié)果合法性。

　　民本主義思想為中國古代的君主專制主義政治統(tǒng)治提供了合法性根據(jù)，因而有著自身嚴重的局限性。正如俞可平所指出的那樣，民本主義思想的實質(zhì)是“君王為主，臣民為本”，在承認主權(quán)在君的前提下，強調(diào)臣民作為“本”的作用，因此它和民主主義有著本質(zhì)的區(qū)別。[⑥]孫曉春指出，民本主義實際上是“民為國本，君為民主”，“國以民為基，貴以*為本”的論述闡明了這一道理�！疤旖迪旅�,作之君,作之師”[16 ] (《尚書·泰誓》, “天生民而立之君,使司牧之” (《左傳》襄公十四年)，說的也是這個道理。民本主義者所理解的民乃是天下所有民眾的集合，它關(guān)注的是作為整體的民眾而否定了個體的存在。民本主義所理解的民同時也是愚氓的同義語，民眾缺少知識與智慧，因此要接受富有知識、智慧和美德的君主和官員的統(tǒng)治�！盀槊裰\利”的政治準則在民眾和統(tǒng)治者之間確立了一種利益和權(quán)力的交換關(guān)系，統(tǒng)治者須為民眾謀取利益，而作為交換，民眾則必須接受君主的統(tǒng)治權(quán)。在這里民眾只是利益的主體，而不是權(quán)力的主體。[⑦]

　　近現(xiàn)代以來，中國不少思想家和政治家在借鑒西方民主思想和繼承改造傳統(tǒng)民本思想基礎(chǔ)上，逐步形成了具有中國特色的民主主義政治思想。孫中山先生“祖述民本”，“憲章民主”，他所創(chuàng)立的三民主義思想特別是其中的民權(quán)主義思想乃是中國近現(xiàn)代民主主義政治思想的重要代表，同時也成為評價中國近現(xiàn)代政治合法性的重要標準�！拔覀兯�說的三民主義的意思，就是民有、民治、民享，這個民有、民治、民享的意思，就是國家是人民所共有，政府是人民所共管，利益是人民所共享”，[⑧]具體來說就是民族主義、民權(quán)主義和民生主義。按照孫中山先生的說法，所謂民族主義，就是是克服家族主義、宗族主義和一盤散沙狀態(tài)，振奮全體國民的民族精神，增強全民族的聯(lián)合與團結(jié)，擺脫帝國主義的政治壓迫和經(jīng)濟壓迫，恢復中華民族在國際上與各國平等的政治與經(jīng)濟地位，同時盡到維護世界和平、扶持弱小民族與國家、抵制列強壓迫的世界責任。民生主義中的民生指的就是人民的生活、社會的生存、國民的生計等，民生主義以養(yǎng)民為目的。民生主義強調(diào)調(diào)和大多數(shù)人的經(jīng)濟利益，通過平均地權(quán)、節(jié)制資本、調(diào)節(jié)收入、增加生產(chǎn)、改良教育等手段，提高全體國民的生活水平，滿足人民的生活需要。如果說民本主義思想中包含了民有、民享思想的萌芽的話，那么有無民權(quán)思想則是民主主義和民本主義最重要的區(qū)別。[⑨]民權(quán)主義是相對于君權(quán)帝制而言的。在孫中山先生看來民權(quán)主義就是，推翻帝制，建立共和，主權(quán)在民，人民享有選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)、復決權(quán)等直接民權(quán)而得以管理政事。民權(quán)成為人民享有政治地位上的平等自由的保障，民權(quán)也是人民做國家的主人、官員做公仆的保障。孫中山先生主張人民擁有管理政府的四大權(quán)利即選舉權(quán)、罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復決權(quán)，同時在政府內(nèi)部按行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、考試權(quán)、監(jiān)察權(quán)等五權(quán)憲法組織政府，提高政府的效率和能力。[⑩]從上述內(nèi)容可以看出，三民主義對政治合法性的強調(diào)在重視改善民生提高國際地位等結(jié)果合法性的同時，更加重視授權(quán)來源、決策過程和程序的民主合法性。三民主義的政治理想在國民黨統(tǒng)治時期并沒有實現(xiàn)，中國共產(chǎn)黨人在實現(xiàn)國家的獨立解放和繁榮富強、人民生活的逐步改善方面所取得的成就，為自己的執(zhí)政地位爭得了政治上的合法性。同時中國共產(chǎn)黨人日益深刻地認識到，“沒有民主就沒有社會主義”（鄧小平語），“沒有民主就沒有現(xiàn)代化”（胡錦濤語），建設(shè)社會主義民主政治和法治國家目標的達成將促進政治合法性基礎(chǔ)從傳統(tǒng)民本主義向現(xiàn)代民主主義的轉(zhuǎn)換。

　　無論是傳統(tǒng)民本主義政治思想，還是近現(xiàn)代民主主義政治思想，都對當代中國社會各界判定執(zhí)政黨和政府的政治合法性產(chǎn)生著重要影響。綜合民本主義和民主主義政治思想，可以看到當代中國人們衡量政治合法性的標準有八條，這八條標準也為增強政治合法性指明了基本途徑。在當代中國增強政治合法性的基本途徑至少有這樣八條：

　　一是發(fā)展經(jīng)濟，強國富民。近代以來，救亡圖存，振興中華，成為中國社會的最強音，哪個政黨和政府能夠完成這一歷史任務，哪個政黨及其政府就能贏得民眾的認同和支持。執(zhí)政黨和政府的政治合法性在很大程度上取決于它促進經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)現(xiàn)代化，提高綜合國力，改善人民生活的能力和政績。鄧小平對此有著深刻的認識。他指出：發(fā)展是硬道理，“不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟，不改善人民生活，只能是死路一條”。[11]只有通過改革開放，大力解放和發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民生活水平，使中國屹立于世界先進民族之列，才能顯示社會主義制度的優(yōu)越性，才能使共產(chǎn)黨政權(quán)贏得人民群眾的衷心擁護和支持。十六大以來的新一屆中央領(lǐng)導集體基于同樣的理由，提出了“聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展”的中心任務。政績合法性已經(jīng)成為黨和政府的政治合法性的重要來源和基礎(chǔ)，而發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，強國富民，成為政績最重要的內(nèi)容，同時也成為人們評價政權(quán)的政治合法性的首要標準。

　　二是改善收入分配，促進社會公平。中國自古以來就有著反對貧富兩極分化，“不患寡而患不均”，主張“均貧富，等貴*”的“均平”思想傳統(tǒng)，這種思想傳統(tǒng)對政權(quán)合法性的延續(xù)有著重大的影響。世界銀行對東亞經(jīng)驗的研究表明，東亞各國領(lǐng)導人在經(jīng)濟起飛過程中，為了贏得統(tǒng)治的合法性，制定了分享增長的戰(zhàn)略，力求使社會各階層在經(jīng)濟增長過程中普遍受益，而后者是民眾支持政府的關(guān)鍵所在。[12]中國領(lǐng)導人自90年代以來日益深刻地認識到，收入分配不公，收入差距日益增大，引起群眾的普遍不滿，并蠶食著執(zhí)政黨和政府的政治合法性基礎(chǔ)。因此，以社會公平為政策導向，努力縮小收入分配的地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別和階層差別，建立和完善社會安全網(wǎng)，扶助弱勢和困難社會群體并維護其權(quán)利，使發(fā)展成果惠及全體人民，使人民群眾從經(jīng)濟增長的成果中普遍受益，將成為執(zhí)政黨增強政治合法性的一條長期有效的重要途徑。[13]

　　三是建立廉潔和透明政府，增強公民對政府的信任。實現(xiàn)社會公共利益的最大化是政府存在的理由和目的之所在，如果各級政府官員只顧追求私人利益最大化而罔顧社會公眾利益導致貪污腐敗泛濫成災，政府就將失去其存在的理由。政府腐敗會導致公民失去對政府的信任和支持，是造成政治合法性危機的重要根源。(點擊此處閱讀下一頁)

　　建設(shè)廉潔政府是增強政治合法性的一項基礎(chǔ)性工程。一個廉潔政府首先應當是一個廉價政府，政府應當盡可能降低行政運行成本，輕稅薄費，減輕民眾的各種稅收和非稅負擔，與民休養(yǎng)生息，同時避免與民爭利。一個廉潔政府還應當是一個透明政府，“陽光是最好的殺毒劑”，只有實行盡可能徹底而全面的政務公開，保證公民的知情權(quán)，才能增加公民對政府所作所為的理解和支持。

　　四是提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，滿足公眾對政府的需要。政府的存在是因為它能提供內(nèi)外安全、糾紛調(diào)停、公共工程、公益事業(yè)等公共物品或公共服務，從而滿足社會公眾對政府的需要。公民對政府所提供的公共物品的數(shù)量和質(zhì)量、時效和成本的滿意程度，是他們評價政府的政治合法性程度高低的重要標準。一個政府如果不能為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效低成本的公共物品或公共服務，公眾必然會對這個政府的能力和業(yè)績感到失望，更換政府及其領(lǐng)導人必然會成為人們的共同愿望。建設(shè)一個優(yōu)質(zhì)高效的服務型政府，提高政府對公眾要求的回應性，成為增強政治合法性的一條重要途徑。

　　五是勤政愛民，公道正派，清廉自持，增強道德正當性。中國傳統(tǒng)政治秩序的基礎(chǔ)在于道德秩序，君主與臣民須彼此互盡道德義務，臣民的“忠”和君主的“仁”缺一不可。這樣就對各級統(tǒng)治者履行自己的道德義務提出了很高的道德要求。因此政治統(tǒng)治的道德正當性始終在中國政治合法性的構(gòu)建中占據(jù)著十分重要的地位。千百年來人們對堯舜禪讓，大禹治水，周公吐哺的傳誦反映了人們對圣明的君主的期許。民本主義思想家更是認為只有德配天地的圣人才有資格成為統(tǒng)治者，反之失德無道的君主則人人可以起來加以討伐。即使在當代，人們對政治領(lǐng)導人仍是按照最高的道德標準來要求。只有那些勤政愛民，鞠躬盡瘁，無私奉獻，全心全意為人民服務的領(lǐng)導人才會得到人民群眾的衷心愛戴和擁護�！肮�生明，廉生畏”，古今皆如此。政治的清明來自官員秉公執(zhí)法，公道正派，公平公正，不循私情�！盁o欲則剛”，官員的權(quán)威來自心地無私，操守清白，清廉自持。官員的言行代表著政府的形象，公眾則掌握著評判其是非善惡的道德量尺。各級領(lǐng)導人以身作則，勤政愛民，清正廉潔，為全體公務員樹立道德典范，無疑有助于改善黨和政府的形象，增強政權(quán)的政治合法性。

　　六是推動選舉民主和代議民主，增強授權(quán)來源合法性。現(xiàn)代民主政治堅決反對君主“授命于天”和君權(quán)神授的理論，而提倡“主權(quán)在民”和實行民主共和的政治理念，人民的同意成為現(xiàn)代政治合法性最堅實的基礎(chǔ)。選舉民主是民主的一項基本內(nèi)容，它是“主權(quán)在民”和人民的同意的原則的制度保障。只有實行自由的、競爭性的普選制度，才能使各級政府領(lǐng)導人的權(quán)力來源真正建立在人民授予的基礎(chǔ)上，從而實現(xiàn)授權(quán)來源的合法化并建立其名副其實的責任政府。在國土廣大和人口眾多的大國中，代議制民主成為人民管理國家事務的可行民主形式。各級人民代表大會成為最高的國家權(quán)力機關(guān)，同時也是政府、法院、檢察院的授權(quán)主體和監(jiān)督主體。代議機關(guān)受人民的委托審議決定國家的大政方針，制定法律法規(guī)，選舉產(chǎn)生政府和法院、檢察院組成人員，監(jiān)督其工作。因此，推動選舉民主向深度和廣度發(fā)展，完善人民代表大會制度并充分發(fā)揮其功能，成為增強政治合法性的一條重要途徑。

　　七是推進協(xié)商民主，增強決策合理性和合法性。選舉民主和代議制民主屬于間接民主，在拓展公民參與的深度和廣度方面有著自身的局限性。20世紀后期以來，協(xié)商民主的理論與實踐日益引起人們的重視�！皡f(xié)商民主理論家主張民主的核心應當是偏好的轉(zhuǎn)換，主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過程，通過自由、平等的公民之間進行的協(xié)商或?qū)徸h，通過討論、對話和爭辯，而后做出理性的判斷和決定”。[14]協(xié)商民主具有賦予政治決策以合法性的功能，它關(guān)心的是建構(gòu)一種作為過程的民主，目的是實現(xiàn)普遍接受的判斷或達成共識，因而具有僅僅作為聚合私人利益的機制的民主程序所缺乏的合法性。統(tǒng)計選票前的公開爭論、討論和集體的理性反思過程對于結(jié)果合法性來說是關(guān)鍵的。[15]中國古代政治強調(diào)各級官員要體察民情，了解民意，自上而下地咨詢、商量和征求意見，以增強決策的合理性，這種垂直咨商的政治傳統(tǒng)具有發(fā)展為平等協(xié)商的民主決策的潛力。建國后我們所建立的政治協(xié)商制度和建黨后形成的群眾路線的決策傳統(tǒng)，為我們發(fā)展協(xié)商民主提供了可資利用的寶貴資源。積極推進協(xié)商民主，建立和完善參與式?jīng)Q策的相關(guān)制度安排，將使決策更加充分地反映民意，提高決策質(zhì)量，進一步增強政治決策的合理性和合法性。

　　八是建設(shè)法治國家，增強法律合法性。通過非法手段獲得權(quán)力和以違法方式行使權(quán)力很難獲得人們的認可和自愿服從，因此政治權(quán)力的獲得和運用具有法律上和程序上的合法性是公眾自覺認同和自愿服從的前提條件。建設(shè)法治國家的目的是為了用憲法和法律保障公民的權(quán)利，限制和約束政府及其官員的權(quán)力，保證權(quán)力的獲得和運用合乎憲法和法律的要求，保證各級官員在憲法和法律的范圍內(nèi)活動而沒有凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)。憲政民主和法治國家實際上將公民和國家之間承認統(tǒng)治權(quán)和保障公民權(quán)之間的交換性契約關(guān)系用憲法和法律的形式固定下來，為政治合法性奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。因此，建設(shè)社會主義法治國家成為增強黨和政府的政治合法性的一條非常重要的途徑。

　　轉(zhuǎn)型期中國的政治合法性基礎(chǔ)實際上是主要表現(xiàn)為政績合法性的結(jié)果合法性與民主法治所體現(xiàn)的過程和程序的合法性的混合體。政績合法性因為經(jīng)濟不可能永遠高速增長和決策不可能永遠沒有失誤而會出現(xiàn)難解的困局。因此，實現(xiàn)政治合法性基礎(chǔ)從傳統(tǒng)民本主義的政績合法性向現(xiàn)代民主法治的政治合法性基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)變，是一項雖然困難重重但不得不完成的歷史任務。

　　二、中國地方政府創(chuàng)新與政治合法性

　　所謂政府創(chuàng)新，就是“公共權(quán)力機關(guān)為了提高行政效率和增進公共利益而進行的創(chuàng)造性改革”。[16]公共權(quán)力機關(guān)在中國包括各級黨委、政府及其職能部門以及工會、共青團、婦聯(lián)等擔負有行政管理職能的官方群團組織。政府創(chuàng)新的內(nèi)容涉及到各級政府及其職能部門的職能定位、管理方式、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、業(yè)務流程、工作方法、技術(shù)手段等諸多方面，概括起來就是政府管理體制創(chuàng)新和政府管理技術(shù)創(chuàng)新。改革開放以來，中國各級黨委和政府積極探索和推動政府創(chuàng)新，取得了豐碩的成果。為了總結(jié)、交流和推廣中國地方政府創(chuàng)新的先進經(jīng)驗，中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心在海內(nèi)外基金會支持下從2000年起開展了以“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選頒獎為工作平臺的大型項目“中國地方政府改革與創(chuàng)新”研究與獎勵計劃�！爸袊�地方政府創(chuàng)新獎”每兩年一次，迄今已舉辦三屆。

　　2000年開始的第一屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”通過有獎征文的形式征集到320個地方政府創(chuàng)新獎申請項目，最后選拔出10名優(yōu)勝獎，10名提名獎。2003年開始的第二屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”受突如其來的“非典”事件影響，征集到的地方政府創(chuàng)新獎申請項目下降為245項，從中最后評選出10名優(yōu)勝獎，5名提名獎和3名鼓勵獎。2005年開始的第三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”征集到283個地方政府創(chuàng)新申請項目，最后從中評選出10名優(yōu)勝獎， 14名入圍獎和1名組委會獎。這三屆地方政府創(chuàng)新獎總的申請項目數(shù)量達到848項，共有63個項目入圍獲獎（其中每屆有10名優(yōu)勝獎），在最后評選前課題組對這些入圍項目的申請內(nèi)容進行了獨立客觀的實地考察并對項目受益者進行了訪談和座談， 隨后撰寫了獨立的項目評估報告，作為最后評選的參考。這些獨立評估報告對申請項目的實際成效進行了調(diào)查核實，具有較高的可信性，可以作為研究申請項目實際效果的基本依據(jù)。

　　本項研究根據(jù)課題組的獨立評估報告對這三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”的63個獲獎項目的類型劃分、實施效果進行了歸納整理，并初步分析了實施效果和政治合法性之間的關(guān)聯(lián)問題。這63個獲獎項目又可以分為政治改革、行政改革和公共服務創(chuàng)新三大類別。

　　在63個獲獎項目中有27個屬于政治改革類創(chuàng)新項目（其中第一屆11個，第二屆6個，第三屆10個），約占43%，是這三大類中所占比例最高的。而在這些政治改革類項目中，各個子類的排序依次為：民主選舉（共10項，內(nèi)容包括黨內(nèi)民主選舉，團內(nèi)民主選舉，婦聯(lián)民主選舉，人民民主選舉）；
公民參與（共9項）；
政務公開（共7項）；
決策改革（共4項）；
權(quán)力監(jiān)督（共3項）；
司法改革（共2項）；
立法改革、干部選拔（各1項）。

　　就項目實施效果及其與政治合法性的關(guān)聯(lián)來看，政治改革類政府創(chuàng)新項目從多個方面直接而有力地增強了政治合法性。民主選舉類項目直接增強了政治合法性。這10個民主選舉類項目的實施效果中所提到的增強了群眾對黨和政府的認同感、信任感和支持程度，增強了黨、團、婦聯(lián)組織的凝聚力，改善了干群關(guān)系，這些都是政治合法性得到強化的直接表現(xiàn)。這說明民主選舉本身由于解決了授權(quán)來源的合法性問題而直接具有增強政治合法性的功效。民主選舉類項目還具有將高素質(zhì)、能干的精英人物錄用為領(lǐng)導干部，增強他們向選舉他們的當?shù)孛癖娯撠煹呢熑我庾R，從而促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展的效果，而發(fā)展經(jīng)濟和舉辦公益事業(yè)，改善民眾生活，又具有增強政績合法性的功能。公民參與類項目直接增強了政治合法性。這9項公民參與類的實施效果中談到了公民參與決策提高了政府決策質(zhì)量，減少了決策失誤，有助于政府回應公民的要求，解決群眾關(guān)心的一些熱點難點問題，化解了許多社會矛盾，減少了信訪量，融洽了干群關(guān)系，這些也都是政治合法性得到增強的直接表現(xiàn)。這說明公民參與本身使得決策過程更加合理，更加容易考慮到各方面的利益和要求，從而增強了決策的合法性。政務公開類項目也具有直接增強政治合法性的功效。這7項政務公開項目增強了政府工作的廉潔程度和透明程度，群眾對干部的工作因決策的透明而放心、理解和信任，透明度增加了合法性。同時政務公開使得政府從動員和提取資源從事經(jīng)濟發(fā)展和公益事業(yè)更加容易獲得群眾的配合，由此促進了當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展，這又進一步增強了政治合法性。決策改革類項目增加了決策過程的透明度，擴大了群眾在決策過程中的發(fā)言權(quán)，從而直接增強了政治決策的合法性。權(quán)力監(jiān)督類項目有助于建立廉潔政府和透明政府，有助于官員提高對自己的道德要求，從而增強公民對政府的信任，增強政治統(tǒng)治的道德正當性。司法改革類項目通過提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務和進行政府文件合法性審查，而直接或間接增強了政治合法性。立法改革類項目通過向公眾開放人大常委會會議而增加了立法過程的透明度和公眾參與程度，有助于提高立法質(zhì)量并增加公眾對立法工作的理解和支持，從而有助于增強政治合法性。

　　在63個獲獎項目中行政改革類項目為16個（其中第一屆為4個，第二屆3個，第三屆9個），約占總數(shù)的25%，是這三大類中比例最低的，但卻呈現(xiàn)出明顯的上升趨勢。在這些行政改革類創(chuàng)新項目中，各個子類項目數(shù)量的排序為：
行政審批（4項）；
社區(qū)管理（3項）；
績效管理、行政成本、行政激勵（各2項）；
行政程序、行政責任、戶政管理（各1項）。

　　就項目實施效果及其與政治合法性的關(guān)聯(lián)來看，行政改革類政府創(chuàng)新項目主要是從2個方面間接地增強政治合法性。一是這些項目降低了政府運行的行政成本，提高了辦事效率，改善了服務質(zhì)量，有助于提供優(yōu)質(zhì)高效低廉的公共服務以滿足公民的需要，從而有助于增強政治合法性。二是其中多數(shù)項目有助于改善投資環(huán)境，為企業(yè)提供便捷高效的審批服務，為當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的親商服務環(huán)境，而行政改革對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用間接增強了當?shù)卣�府的政治合法性。而其中的社區(qū)管理類創(chuàng)新項目由于引入了居民委員會直接選舉等選舉民主要素并增強了居民委員會的民主議事功能，因而增強了授權(quán)來源的合法性。需要特別指出的是其中強化行政責任制的努力增強了政府依法行政和依法追究責任的能力直接增強了政府的法律合法性，而后者構(gòu)成政治合法性的重要內(nèi)容。

　　在63個獲獎項目中有22個屬于公共服務創(chuàng)新類項目（其中第一屆5個，第二屆10個，第三屆7個），約占總數(shù)的35%。在這些公共服務類項目各個子類的排序依次為：扶貧濟弱（共6項）；
弱勢群體維權(quán)（共4項）；
公益事業(yè)（共3項）；
社區(qū)服務（共2項）；
電子政府、服務基層、公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會保障、軟環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村服務、服務政府（各1項）。

　　就項目實施效果及其與政治合法性的關(guān)聯(lián)來看，公共服務創(chuàng)新類項目主要從兩個方面直接增強了政治合法性。扶貧濟弱類項目、弱勢群體維權(quán)類項目和社會保障類項目通過建設(shè)社會安全網(wǎng)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　扶助貧困人口、失業(yè)人口和婦女、兒童等弱勢群體，維護外來民工、流浪兒童、家庭婦女等弱勢群體的法律權(quán)利，改善社會收入分配狀況，促進社會公正，使各階層民眾普遍受益，從而贏得政治合法性。公益事業(yè)、社區(qū)服務、農(nóng)村服務、公共安全、公共教育、公共衛(wèi)生、軟環(huán)境建設(shè)類創(chuàng)新項目提高了服務質(zhì)量，降低了服務成本，節(jié)約了資金，通過提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務滿足了公民對政府的需要，從而增強了政治合法性。公益事業(yè)類和社區(qū)服務類創(chuàng)新項目還通過民營化、市場化改革，為民營企業(yè)參與公用事業(yè)投資提供了機會。農(nóng)村服務、公共教育和公共衛(wèi)生類項目提高了人力資本的質(zhì)量，公共安全、軟環(huán)境建設(shè)項目為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了有利的環(huán)境。這些無疑都通過促進經(jīng)濟發(fā)展，增強了政績合法性。電子政府、農(nóng)技110服務、服務型政府、服務基層類創(chuàng)新項目通過政府管理技術(shù)的創(chuàng)新和對政府管理職能的重新定位提高了公共服務的質(zhì)量和效率，優(yōu)化了經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境，從而直接或間接地增強了政治合法性。

　　三、關(guān)于中國地方政府創(chuàng)新與政治合法性的若干思考

　　對三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”所有獲獎項目上述初步的經(jīng)驗研究顯示，地方政府創(chuàng)新的確增強了地方政府的政治合法性。政治改革類和公共服務類政府創(chuàng)新直接增強了政治合法性。民主選舉、公民參與、政務公開、決策改革、立法改革、司法改革、權(quán)力監(jiān)督、干部選拔等政治改革類項目解決了授權(quán)來源合法性問題，推動了公民參與決策和協(xié)商民主的發(fā)展，促進了廉潔政府和透明政府建設(shè)，提高了政府工作的法律合法性，從制度上強化了對政府官員的道德約束，帶動了地方經(jīng)濟發(fā)展和公益事業(yè)的興辦，因而從多個方面直接增強了政治合法性。扶貧濟弱、弱勢群體維權(quán)、公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社區(qū)服務、農(nóng)村服務、環(huán)境建設(shè)等公共服務類政府創(chuàng)新改善了收入分配狀況，促進了社會公正，提供了優(yōu)質(zhì)高效的公共服務和公共品，滿足了公民對政府的需要，使社會各階層從經(jīng)濟增長和政府工作中普遍受益，因而直接增強了以政績?yōu)榛�礎(chǔ)的政治合法性。行政改革類政府創(chuàng)新則通過間接的方式增強了政治合法性。行政審批、行政程序、行政激勵、行政責任、績效管理、社區(qū)管理、戶政管理等行政改革類政府創(chuàng)新簡化了行政程序，減少了行政審批事項，強化了行政責任，提高了行政效率，精簡了機構(gòu)和人員，放松了行政規(guī)制，這樣既有助于提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務，又有助于營造親商的投資環(huán)境，從而間接增強了政治合法性。

　　為了增強黨和政府的政治合法性，實現(xiàn)長治久安，上級政府和社會各界都需要積極支持和鼓勵地方政府創(chuàng)新。地方政府創(chuàng)新是一項具有風險的事業(yè)，可能出現(xiàn)挫折甚至失敗，可能在創(chuàng)新中出現(xiàn)錯誤，創(chuàng)新者所承受的壓力和風險要大于其收入預期。而成功的政府創(chuàng)新的社會效益遠遠大于它給創(chuàng)新者個人所帶來的收益。只有那些具有高度社會責任感的地方黨政領(lǐng)導干部才會積極主動地推動政府創(chuàng)新。因此，上級政府和社會各界都要保護改革者，獎勵創(chuàng)新者，寬容失敗者，善待出錯者，為地方政府創(chuàng)新創(chuàng)造一種良好的社會氛圍。上級政府還要為地方政府創(chuàng)新提供必要的理論資源和適度的授權(quán)，使地方政府創(chuàng)新能夠獲得相應的理論支撐和施展空間。學術(shù)界、新聞界還要積極總結(jié)、交流和推廣地方政府創(chuàng)新的最佳實踐和先進經(jīng)驗，通過學術(shù)研究、民間評估、媒體報道等多種渠道推動地方政府創(chuàng)新不斷向深度和廣度發(fā)展。中央政府和上級政府對于在更大范圍內(nèi)乃至全國范圍內(nèi)推廣地方政府創(chuàng)新的最佳實踐和先進經(jīng)驗方面負有主要責任。

　　地方層級的政府創(chuàng)新存在著許多自身難以克服的局限性。以行政改革類政府創(chuàng)新為例。在中央和省級政府職能部門權(quán)力上收和實行垂直管理或雙重管理的情況下，一些地方政府發(fā)起的行政審批制度改革、行政程序改革、公共部門績效評估、社區(qū)管理體制改革等行政改革類政府創(chuàng)新要么只能在自身管轄權(quán)范圍內(nèi)進行有限的改革，要么因這些職能部門依據(jù)上級主管部門的法律文件抵制相應的改革或因上級部門的批評責罰而作罷，要么因“下動上不動”而回到改革的原點，要么因缺乏上級的支持而難以在更大的范圍內(nèi)加以推廣。再以政治改革類政府創(chuàng)新為例。這一類政府創(chuàng)新政治風險最大，可持續(xù)性方面遇到的問題也最多。民主選舉、權(quán)力監(jiān)督、干部選拔等方面的政府創(chuàng)新可能會與現(xiàn)行的憲法、法律、黨章或政策文件的某些規(guī)定相抵觸，這樣就可能被指責為違反憲法、法律、黨章或政策，創(chuàng)新的發(fā)起者可能會因此斷送政治前程甚至有牢獄之災，相應的政府創(chuàng)新也會因法律合法性問題而難以持續(xù)，盡管它可能在其他方面大大增強了政治合法性。政治改革類政府創(chuàng)新往往會因領(lǐng)導人的更換，新的領(lǐng)導人對這些不能給自己帶來鮮花、掌聲和晉升機會的政府創(chuàng)新不再給予關(guān)注和投入，從而導致相應的政府創(chuàng)新無疾而終。盡管“人存政舉，人亡政息”是各類地方政府創(chuàng)新都會經(jīng)常遇到的一個問題，但政治改革類政府創(chuàng)新因動力不足而缺乏持續(xù)性的問題似乎更加普遍和突出。公共服務類政府創(chuàng)新的最大限制是地方政府的財力有限，分稅制實行后中央政府和省級政府在稅收中占有比例過大，地方政府財政收入增長速度趨緩財政實力有限，這樣無疑限制了地方政府提供的公共品和公共服務的數(shù)量和質(zhì)量，制約著地方公共服務類創(chuàng)新的方向、速度和規(guī)模。這些都表明地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)性和可推廣性面臨著許多地方政府自身難以克服的限制，因而在增強政治合法性的時間和空間效力上都有著自身的限度。地方政府創(chuàng)新主要是在當?shù)胤秶鷥?nèi)增強了本級政權(quán)的政治合法性，如果不能在更大的地域范圍乃至全國范圍內(nèi)加以推廣，那么它的功效只能局限在當?shù)氐姆秶鷥?nèi)。地方政府創(chuàng)新的最佳實踐和先進經(jīng)驗如果不能上升為法律法規(guī)政策或被有關(guān)的法律法規(guī)政策所吸收而加以制度化，這些創(chuàng)新實踐的持續(xù)性和推廣性都會遇到嚴重的問題。地方政府創(chuàng)新如果因當?shù)仡I(lǐng)導人的更換或領(lǐng)導人注意力的改變而被迫終止，其增強政治合法性的功效也將隨之終止。

　　地方政府創(chuàng)新具有實驗和“試錯”的功能，因此政府創(chuàng)新作為一種高風險的事業(yè)由地方政府做開路先鋒具有其合理性。但并非所有的政府創(chuàng)新都必須由地方政府啟動，有些政府創(chuàng)新甚至不能由地方政府來進行。為了在全國范圍內(nèi)和在更長久的時段內(nèi)增強黨和政府的政治合法性，中央政府有必要在政府創(chuàng)新方面采取更加積極主動、奮發(fā)進取的態(tài)度。在認真總結(jié)地方政府創(chuàng)新的經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上，中央政府有必要在全國范圍內(nèi)系統(tǒng)配套地和循序漸進推進政治改革類、行政改革類和公共服務類政府創(chuàng)新，增強黨和政府的執(zhí)政能力和管理能力，全面鞏固政治合法性的基礎(chǔ)，實現(xiàn)長治久安。

　　主要參考文獻：

　　1．劉澤華主編：《中國古代政治思想史》，南開大學出版社，1992年版。

　　2．[法]讓-馬克·夸克著：《合法性與政治》，佟心平、王遠飛譯， 北京：中央編譯出版社，2002年版。

　　3．孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年版。

　　4．《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年版。

　　5．俞可平等著：《政府創(chuàng)新的理論與實踐》，浙江人民出版社，2005年版。

　　6．何增科等著：《基層民主和地方治理創(chuàng)新》，中央編譯出版社，2004年版。

　　7．俞可平主編：《中國地方政府創(chuàng)新2002》，北京：社會科學文獻出版社，2002年版；
《中國地方政府創(chuàng)新 2004》（印刷品）；
《中國地方政府創(chuàng)新2005——2006》（印刷品）。

　　(作者工作單位：
中共中央編譯局當代所 研究員 政治學博士)

　　* 本項研究基于筆者協(xié)助俞可平教授主持的“中國地方政府改革與創(chuàng)新”研究與獎勵計劃， 該計劃始于2000年，至今已舉行了三屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”評選。入圍項目的獨立評估報告（項目簡介）可從中國地方政府創(chuàng)新網(wǎng)上瀏覽下載，或參閱俞可平主編：《中國地方政府創(chuàng)新2002》，北京：社會科學文獻出版社，2002年版；
《中國地方政府創(chuàng)新 2004》（印刷品）；
《中國地方政府創(chuàng)新2005——2006》（印刷品）。

　　[①] [美]杰克·普拉諾等著：《政治學分析辭典》，胡杰譯， 北京：
中國社會科學出版社， 1986年版，第82頁。

　　[②] [美]杰克·普拉諾等著：《政治學分析辭典》，胡杰譯， 北京：
中國社會科學出版社， 1986年版，第82頁。

　　[③] [美]G·A·阿爾蒙德：《比較政治學：體系、過程和政策》，上海譯文出版社1987年版，第36頁。

　　[④] 張先昌、楊軍政：“傳統(tǒng)政治法律思想中民本思想的法理學分析”，《江蘇大學學報》（社會科學版），2006年第2期，第41頁。

　　[⑤] 參見孫曉春：“儒家民本思想發(fā)微”，《吉林大學社會科學學報》1995年第5期，第6——7頁；
俞可平：《中國傳統(tǒng)政治文化論要》，《空子研究》1989年第2期，第29——30頁。

　　[⑥]俞可平：“中國傳統(tǒng)政治文化論要”，《空子研究》1989年第2期，第24——25頁。

　　[⑦] 孫曉春：“儒家民本思想發(fā)微”，《吉林大學社會科學學報》1995年第5期，第1——7頁

　　[⑧] 孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年版，第205頁。

　　[⑨] 這方面的分析可參見：
王鈞林：“孫中山的民權(quán)主義與儒家的民本主義”，《文史哲》2001年第2期，第71——79頁；
姜朝暉：“孫中山的民權(quán)思想與傳統(tǒng)民本主義”，《山東師大學報》（人文社會科學版），2001年第4期。

　　[⑩] 參見：孫中山：《三民主義》，岳麓書社，2000年版。

　　[11] 《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年版，第370頁

　　[12] 世界銀行：《東亞奇跡——經(jīng)濟增長與公共政策》（中譯本），中國財政經(jīng)濟出版社1995年版，第9頁。

　　[13] 有關(guān)的論述可參見康曉光：“經(jīng)濟增長、社會公正、民主法治與合法性基礎(chǔ)——1978年以來的變化與今后的選擇”，《戰(zhàn)略與管理》1999年第4期，第76——78頁。

　　[14] 何包鋼：《協(xié)商民主的發(fā)展——協(xié)商民主理論與中國地方民主國際學術(shù)研討會論文集“主編前言”》（陳剩勇、何包鋼主編），中國社會科學出版社2006年版，第3頁。

　　[15] [英]馬修·×費斯廷斯泰因：“協(xié)商、公民權(quán)與認同”，引自陳家剛選編《協(xié)商民主》，上海三聯(lián)書店2004年版，第313——314頁。

　　[16] 俞可平：“論政府創(chuàng)新的若干基本問題”，《文史哲》2005年第4期，第138頁。

　　來源：中國政府創(chuàng)新網(wǎng)

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