鄭秉文：國外社會(huì)保障模式改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　編者按：2007年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出，要加快社會(huì)保障體系建設(shè)。完善的社會(huì)保障體系是和諧社會(huì)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。加快社會(huì)保障體系建設(shè)涉及擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面、加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)資金的監(jiān)督管理等諸多問題。在這些方面，國外社會(huì)保障模式改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我們有重要借鑒意義。為深入了解這方面的情況，我們采訪了中國社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所所長鄭秉文教授，下面是他同本刊記者的談話。

　　記 者：在2006年11月23日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽取社會(huì)保險(xiǎn)基金審查情況的匯報(bào)時(shí)，溫總理指出，社會(huì)保險(xiǎn)基金是“高壓線”，任何人都不得侵占挪用，這充分體現(xiàn)了黨和國家對(duì)社保資金安全性的高度重視，同時(shí)，也顯示出社�；�金的高政治敏感度與高風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。為什么近來社�；�金經(jīng)常出事？國外在這方面有什么經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)我國有什么啟發(fā)？

　　鄭秉文：我非常愿意談?wù)勥@些問題。先從國外的一些基本制度情況談起。這就要涉及到社保制度的模式選擇問題。

　　記 者：發(fā)達(dá)國家的社保模式有存在幾種？他們都有什么特點(diǎn)？尤其是從社保資金的營運(yùn)模式角度來看，如何劃分社保模式？

　　鄭秉文：社保制度的模式劃分是個(gè)比較復(fù)雜的問題，學(xué)界的看法不太一致，有的學(xué)者將之分成三種、四種，也有的學(xué)者分成兩種，此外，劃分的角度也不一樣，有的從融資的角度，有的從待遇的角度等。如果按照您剛才說的僅從資金運(yùn)作的角度看，我們可以將之分成四種，那就是歐洲大陸模式、美國模式、拉美模式和新加坡模式等。

　　記 者：您能否從資金的征集與支出、運(yùn)用與運(yùn)行、監(jiān)管與投資、待遇與給付等方面稍微詳述一下每個(gè)模式的基本特點(diǎn)？

　　鄭秉文：好的，我先談?wù)勥@方面的情況，并盡量用簡單的語言來描述，因?yàn)檫@涉及到比較專業(yè)的一些內(nèi)容。

　　先來看歐洲大陸模式。由于歷史的原因，歐洲大陸國家戰(zhàn)前行業(yè)保險(xiǎn)的痕跡比較完整地保留了下來，那就是基本以行業(yè)為單位統(tǒng)籌，資金封閉運(yùn)行，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，資金征繳渠道大部分國家是由全國統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但資金的管理與支付完全由行業(yè)成立的委員會(huì)負(fù)責(zé)，行政費(fèi)用列入成本，其法律地位是私人法團(tuán)性質(zhì)的NPO或NGP，但他們執(zhí)行的是具有公共性質(zhì)職能的特殊法人。有些國家是公共部門管理和征繳。在這方面，有點(diǎn)像我們國家的事業(yè)單位（但在我國存在著一定的財(cái)政撥款，有些是不用注冊(cè)的），也有點(diǎn)像我國政府屬下的在有關(guān)部門進(jìn)行注冊(cè)的機(jī)構(gòu)（如各種基金會(huì)，但沒有財(cái)政撥款）。其待遇給付標(biāo)準(zhǔn)在全國沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，行業(yè)和企業(yè)之間存在一定的差異性；
繳費(fèi)雖然也是由雇主和雇員雙方共同繳納，但給付標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算公式基本是與繳費(fèi)掛鉤的，替代率一般在60－80％之間。在這個(gè)模式中，雇主和雇員的供款主要是“費(fèi)”的性質(zhì)，而不是“稅”。資金余額不大，基本沒有投資。

　　再來看美國模式。這種模式主要存在于包括英國和加拿大等六、七個(gè)英語國家。其特點(diǎn)是在融資上全國一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在征繳上全國由一個(gè)政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行，給付標(biāo)準(zhǔn)也是全國統(tǒng)一的，不管是收入較低的弱勢(shì)群體還是億萬富翁，繳費(fèi)按一個(gè)工資比例繳納（當(dāng)然設(shè)有上限），退休金給付的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)過事先計(jì)算和設(shè)定好的，基本上與職業(yè)生涯的最后工資水平掛鉤的，替代率一般在40—70％之間，例如，美國是42％。資金的運(yùn)營完全采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，全國采取大收大支的方式，統(tǒng)一歸集到全國的一個(gè)機(jī)構(gòu)管理，幾乎完全投資于政府債券，而不做任何市場(chǎng)化的運(yùn)作。在這個(gè)模式中，美國最具有典型性。

　　記 者：那么拉美模式和新加坡模式的特點(diǎn)與歐洲和美國模式有什么不同呢？

　　鄭秉文：拉美模式是個(gè)新生事務(wù)，它誕生于1981年皮諾切特軍政府治下的智利。目前拉美大約十幾個(gè)國家采取這種“智利模式”，這是一種被稱之為私有化的模式，可以被看作是新自由主義的產(chǎn)物。盡管拉美這十幾個(gè)國家之間具有一定的差異，但總的來說，其特點(diǎn)是建立個(gè)人賬戶，雇主和雇員的繳費(fèi)統(tǒng)統(tǒng)劃入個(gè)人賬戶，資金實(shí)行完全的市場(chǎng)化投資，一般來說，政府指定若干個(gè)基金投資管理公司，賬戶持有人可以從中選擇，在投資過程中，賬戶持有人有權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)配置進(jìn)行決策，在股票、企業(yè)債券和政府債券甚至國外投資中進(jìn)行選擇。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，待遇水平完全看實(shí)際投資回報(bào)率如何，近十幾年來，收益率大約平均8-10％左右，還有超過10％的，非�？捎^；
在這種模式中，國家的責(zé)任就是維護(hù)資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，提供若干基金管理公司的服務(wù)，實(shí)施對(duì)投資全過程的監(jiān)管，個(gè)別國家通過建立保證基金的方式，對(duì)給付水平承擔(dān)很小的有限擔(dān)保責(zé)任。其典型案例是智利（有6個(gè)基金管理公司），香港的強(qiáng)積金也算作此類模式（有19個(gè)受托人，321個(gè)成分基金）。僅從社保資金的投資回報(bào)率和資金的安全性來看，拉美模式基本是成功的。

　　新加坡模式與歐洲大陸模式和美國模式全然不同，而與拉美模式相仿。該模式也引入個(gè)人賬戶，幾乎全部繳費(fèi)劃入賬戶，進(jìn)行市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)投資；
利率由中央政府?dāng)M定，定期宣布，全國一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，但不是真實(shí)的投資回報(bào)率。英國前殖民地的十幾個(gè)國家采取新加坡模式，它被稱為“中央公積金模式”。該模式的投資管理完全由國家集中決策，統(tǒng)一投資。

　　記 者：您介紹了這四種社保模式這么多的特點(diǎn)，您能否對(duì)他們做個(gè)比較精煉的歸納？

　　鄭秉文：我們可以這樣做個(gè)概括，這四種模式在融資方式上實(shí)際可以劃分為現(xiàn)收現(xiàn)付制和積累制，即歐洲大陸模式和美國模式（下簡稱歐美模式）為前者，拉美模式和新加坡模式為后者。當(dāng)然，在融資方式上從90年代中期開始又出現(xiàn)了制度創(chuàng)新，那就是混合模式，即我國的統(tǒng)賬結(jié)合模式與歐洲的“名義賬戶制度”，我們下面在論述中國改革時(shí)可以另作論述。

　　記 者：這些社保模式的效果如何？他們存在的問題有什么不一樣？我們知道，全世界許多國家都在進(jìn)行社保制度改革，包括歐洲和美國等發(fā)達(dá)國家，在這些不同的模式之間，他們的改革目標(biāo)、困難和動(dòng)力是什么？解決問題的辦法和改革的趨勢(shì)有什么差異性？

　　鄭秉文：這個(gè)問題你提得非常好，不同模式確實(shí)存在著不同的問題。歐洲大陸模式的主要問題可以歸納為：第一，由于人口壽命預(yù)期不斷提高，養(yǎng)老成本的支付水平一直呈現(xiàn)出不斷高于收入的趨勢(shì)，這就是人們常說的收不抵支。這是歐洲大陸模式存在的主要問題，也是推動(dòng)歐洲改革的主要?jiǎng)右�。第二，由于歐洲模式的行業(yè)性特征，國內(nèi)范圍的勞動(dòng)力流動(dòng)不太容易，轉(zhuǎn)移接續(xù)很麻煩，即社保制度的便攜性很差，對(duì)歐洲一體化進(jìn)程來說就更是一個(gè)障礙了，這也是歐盟層面積極推動(dòng)成員國改革的重要原因之一；
第三，社會(huì)養(yǎng)老的第一支柱替代率水平較高，而企業(yè)年金作為第二支柱不發(fā)達(dá)，所以，國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)比美國要高得多。這就是人們常說的歐洲福利國家的弊端所在之一。一言以蔽之，歐洲模式的優(yōu)點(diǎn)在于其福利水平較高，共濟(jì)性較強(qiáng)，再分配力度較大，弊端在于國家的包袱沉重，財(cái)政壓力太大，于是就只好增加稅收，加大轉(zhuǎn)移支付力度，人民稅賦太重，負(fù)擔(dān)太大，這又反過來導(dǎo)致許多其他問題的產(chǎn)生，如企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、居民消費(fèi)能力和勞動(dòng)激勵(lì)等問題，社會(huì)活力受到影響，從而形成惡性循環(huán)。

　　記 者：那么，與歐洲相比，美國的情況是不是要好一些呢？如果是，原因何在？其它兩種模式的情況如何？

　　鄭秉文：雖然與歐洲一樣，美國也是實(shí)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制，但效果卻截然不同：美國是當(dāng)今世界上實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制最成功的案例，他的當(dāng)期財(cái)務(wù)狀況非常好，一點(diǎn)困難也沒有，根據(jù)2006年5月發(fā)布的年度報(bào)告，截止到2005年12月底，其社保資金余額將近1.9萬億美元，即使一美元的繳費(fèi)收入也沒有，也足夠其支付四年的。與歐洲不同的是，美國的替代率較低，只有40%，一般來說只有歐洲的一半左右；
此外，由于社保資金完全購買國債，根本不做任何市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)投資，資金非常安全，利率在7％左右，由國家承擔(dān)全部責(zé)任，回報(bào)率十分穩(wěn)定。與歐洲相比，還有一個(gè)最大的特點(diǎn)，那就是他是一個(gè)大一統(tǒng)的制度，而不是像歐洲那樣呈碎片化的制度，所有的私人部門和公共部門都必須參加，一個(gè)制度，一個(gè)稅率，一個(gè)利率，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在聯(lián)邦政府層面大收大支，全國范圍地實(shí)行統(tǒng)籌，調(diào)劑能力非常強(qiáng)，任何公民可在任何地方流動(dòng)，在任何地方都可領(lǐng)取退休金，具有完全的便攜性。另外，美國的第二支柱即企業(yè)年金非常發(fā)達(dá)，覆蓋率較高，50%左右，回報(bào)率高，可以彌補(bǔ)基本社保的不足部分，所以，對(duì)退休人員來說，其總體退休收入替代率并不必歐洲低。持有企業(yè)年金賬戶的人員2005年人均賬戶資金高達(dá)17萬美元。再例如，美國各州公務(wù)員都有企業(yè)年金，聯(lián)邦政府也有，收益率非常好，替代率高達(dá)110％，如果在加上基本保險(xiǎn)的40%，就高達(dá)150%。就是說，退休以后的收入要比在職時(shí)還要高，所以，美國公務(wù)員的腐敗現(xiàn)象比較少，非常敬業(yè)，各級(jí)政府的效率都比較高，非常勤勉，因?yàn)榉浅Ｕ湎�他們的工作。最后一個(gè)特點(diǎn)是，美國是補(bǔ)救型的制度即政府的作用上是在市場(chǎng)失靈的地方予以“補(bǔ)救”，而不是歐洲的普惠型；
美國的社保資源主要是用于救助弱勢(shì)群體，中產(chǎn)階級(jí)主要靠市場(chǎng)，例如，醫(yī)療保險(xiǎn)主要是針對(duì)65歲以上和窮人這兩部分人，而沒有覆蓋全民的醫(yī)療保障，所以，美國的弱勢(shì)群體是靠美國的社保制度生活的，他們離不開這個(gè)政府，而廣大中產(chǎn)階級(jí)也非常擁護(hù)這個(gè)市場(chǎng)制度。這是歐洲所沒有的。

　　記 者：那么美國社保制度的問題是什么？

　　鄭秉文：美國的問題主要是長期的財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題，據(jù)官方測(cè)算，到2017年時(shí)當(dāng)期收支盈余將達(dá)到平衡點(diǎn)，收支相抵，在這個(gè)拐點(diǎn)之后，隨之將出現(xiàn)收不抵支，其巨額資產(chǎn)余額可以一直堅(jiān)持到2040年，那時(shí)，美國社保制度的資產(chǎn)余額將是“零”。所以，美國改革的主要目的是未雨綢繆，而不是像歐洲那樣急需解決當(dāng)期的資金缺口。

　　拉美模式和新加坡模式存在的問題主要不是資金問題。他們的回報(bào)率都很好，繳費(fèi)比例比歐洲低得多，個(gè)人和企業(yè)壓力都不大；
與歐美相比，他們存在的主要問題是兩個(gè)：一個(gè)是覆蓋率低一些，一個(gè)是替代率低一些，一個(gè)是幾乎沒有社會(huì)共濟(jì)性。所以，他們的優(yōu)勢(shì)是在財(cái)務(wù)上國家沒有任何包袱，劣勢(shì)是個(gè)人的福利水平比較低。他們的共性就是資金的安全性非常好。

　　記 者：您說的這是他們的現(xiàn)狀。正如您講的，全世界所有國家?guī)缀醵荚谶M(jìn)行改革，那么，不同的模式的改革重點(diǎn)有什么不同？難點(diǎn)有什么差異？改革的措施有什么區(qū)別？

　　鄭秉文：由于他們之間存在的問題不同，所以他們采取的改革措施及其取向當(dāng)然也是不同的。首先，歐洲大陸模式的改革措施主要目標(biāo)是降低成本，增強(qiáng)財(cái)務(wù)上的可持續(xù)性；
為此，他們采取的辦法大致可以歸納為四種：一是降低待遇水平即替代率水平，二是提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，三是提高法定退休年齡以期達(dá)到增加制度收入的目的，四是擴(kuò)大投資渠道，以期提高回報(bào)率（主要是日本和韓國等東亞國家）。由于這四種辦法大多僅是改變制度的相關(guān)參數(shù)而已，所以，也被稱為“參數(shù)改革”，就是小改小革。與“參數(shù)改革”不同的是，還有一些國家采取了“徹底改革”的辦法，也稱為“激進(jìn)改革”，即對(duì)制度的結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本改革，如意大利、瑞典、波蘭等將現(xiàn)收現(xiàn)付制改為名義賬戶制。正如剛才我說的，名義賬戶制度屬于一種混合模式。

　　其次，美國模式養(yǎng)老制度的改革主要是做案頭設(shè)計(jì)工作，試圖將純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付制改造成“部分積累制”（引入個(gè)人賬戶）即采取“徹底改革”的方式，以期應(yīng)對(duì)幾十年以后出現(xiàn)的支付危機(jī)，方案早在2001年就已出臺(tái)，但由于民主黨的強(qiáng)烈反對(duì)和社會(huì)輿論的強(qiáng)大壓力，本來擬議中的2005年改革最終流產(chǎn)，估計(jì)布什任內(nèi)已無所作為。此外，美國在“非繳費(fèi)型”福利項(xiàng)目中的改革力度較大，改革取向與歐洲模式相同，主要是提高待遇給付的資格標(biāo)準(zhǔn)，如“1996年福利改革”就主要是針對(duì)相關(guān)家庭福利項(xiàng)目的。

　　最后，拉美模式和新加坡模式采取的措施主要是強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平問題。由于積累制基本解決了財(cái)務(wù)可持續(xù)性困境，社會(huì)再分配問題便提到了議事日程。一些國家紛紛在完全積累制之外再額外加上一個(gè)基本養(yǎng)老金，并惠及全體退休階層，不管經(jīng)濟(jì)狀況如何。這些做法就是世界銀行2005年提倡的五支柱理論中“零支柱”的做法，以期提高待遇水平，削減貧困。采取中央公積金的新加坡模式國家試圖擴(kuò)大投資渠道，或是增加個(gè)人賬戶的投資因素，或是增設(shè)附加功能等。

　　記 者：既然上述四類模式都在改革，改革浪潮風(fēng)起云涌，以應(yīng)對(duì)正在變化的外部社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，那么，不同的國家有不同的路徑依賴、不同的歷史文化、不同的社保制度特性，這些國家的改革效果如何？命運(yùn)和前景如何？

　　鄭秉文：正如您講的，由于他們所處的社會(huì)環(huán)境不同，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　改革的效果也存在著差異性，甚至很大的差異性。首先，改革最困難、阻力最大、效果最差的，是歐洲大陸模式，甚至可以說，歐洲模式的改革遇到了前所未有的巨大困難，改革屢屢失敗。歐洲模式的主要困難在于其制度的碎片化，例如法國由1500多個(gè)計(jì)劃組成，每個(gè)計(jì)劃都是一個(gè)利益主體，不同的主體都有自己特殊的利益，護(hù)士是護(hù)士的，電信是電信的，公務(wù)員是公務(wù)員的，待遇水平的差別也很大。于是，對(duì)哪個(gè)計(jì)劃進(jìn)行改革都會(huì)遭致激烈地反對(duì)。十幾年來，歐洲大陸的改革成效最小，步伐最小，代價(jià)最大，震動(dòng)最大，最典型的是法國，哪屆政府改革都冒著相當(dāng)?shù)恼�治風(fēng)險(xiǎn)，甚至總理為此下臺(tái)也不鮮見；
德國改革的行動(dòng)比較謹(jǐn)慎，沒出大亂子，但步伐很小，舉措有限；
西班牙、葡萄牙等其他國家的情況大同小異。所以，這些國家只能采取參數(shù)式改革，即使這樣，也是舉步維艱。只有意大利情況稍有特殊。北歐國家的情況就更特殊一些，改革動(dòng)作較大，成效比較顯著，這里不做詳述。

　　其次，采取美國模式的國家遇到的困難較小。由于這些國家的社保制度是大一統(tǒng)的，且由于是補(bǔ)救型的，弱勢(shì)群體是其主要的受益群體，來自社會(huì)的阻力就非常小，并且，本來水平就較低，任何改革都不會(huì)引起較大震動(dòng)；
因此，歐洲改革遇到的阻力主要來自社會(huì)上的不同群體，表現(xiàn)為街頭政治和社會(huì)騷亂甚至社會(huì)動(dòng)蕩，而美國模式則主要來自政黨和派別對(duì)改革模式之爭(zhēng)上，主要是代議制中不同觀點(diǎn)的政治紛爭(zhēng)，表現(xiàn)在上院下院的爭(zhēng)斗和院外集團(tuán)的壓力上，而不在街頭上。只要法案通過，全國一盤棋的效率和效果就會(huì)立竿見影。而歐洲則相反，即使通過了立法，也會(huì)在街頭政治壓力下而予以廢除。簡言之，歐洲改革的斗爭(zhēng)大多體現(xiàn)在社會(huì)與國家、民眾與政府、工會(huì)與當(dāng)局的層面上，帶有強(qiáng)烈的工人運(yùn)動(dòng)色彩，對(duì)立情緒非常明顯；
而美國模式則更多地是通過程序化的方式，體現(xiàn)在政黨派別之爭(zhēng)上，是改革的不同觀點(diǎn)的對(duì)立和爭(zhēng)論而已。

　　相比之下，拉美模式和新加坡模式就顯得簡單得多，因?yàn)樽陨隙�下的改革模式再加上大一統(tǒng)的社保制度形成了全國性的聯(lián)動(dòng)，改革的制度成本非常小，容易進(jìn)行。他們面臨的主要任務(wù)是，在一個(gè)比較成熟的制度下，如何反貧困的問題。

　　記 者：您對(duì)國外的情況做了比較詳盡的介紹，做了歸納，尤其是這四種社保模式的改革前景等情況，也非常詳盡。那么，您能否談?wù)勍鈬�社保制度的基本情況，先談?wù)勎覈鴮儆谀膫�(gè)模式？特點(diǎn)是什么？

　　鄭秉文：我國的社保模式建立于90年代初，這是一個(gè)特殊的模式：既不是歐洲模式的，也不是美國現(xiàn)收現(xiàn)付制的；
既不是拉美完全積累制的，也不是新加坡中央公積金模式；
而是一種制度創(chuàng)新的結(jié)果，即是一種混合模式：統(tǒng)賬結(jié)合，就是社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度。當(dāng)初我們建立這樣一個(gè)混合模式的目的，是為了既要吸取歐美現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點(diǎn)即保留再分配的社會(huì)共濟(jì)因素，又引入個(gè)人的責(zé)任，于是就引入了個(gè)人賬戶即拉美模式和新加坡模式的因素。在當(dāng)時(shí)，這個(gè)制度是嶄新的，開了歷史先河，美國2001年花了半年多時(shí)間制定的方案實(shí)際就是我們國家早在十年前確定的統(tǒng)賬結(jié)合模式。

　　記 者：既然我國模式吸收了上述這四個(gè)外國模式的所有優(yōu)點(diǎn)，那么它應(yīng)該是非常優(yōu)秀的一個(gè)模式。

　　鄭秉文：是的，從理論上講，這是一個(gè)既考慮到了社會(huì)再分配、又考慮到了制度可持續(xù)性的制度，是一個(gè)在設(shè)計(jì)上比較理想化的制度。但是，在具體實(shí)行中，當(dāng)年曾經(jīng)預(yù)料到的問題和沒有預(yù)料到的問題都出來了，他們合在一起，共同發(fā)生作用，給我們現(xiàn)在這個(gè)制度提出了新的挑戰(zhàn)。

　　記 者：哪些是預(yù)料到的困難？哪些是沒有預(yù)料到的困難？

　　鄭秉文：所謂預(yù)料到的困難就是轉(zhuǎn)型成本問題。當(dāng)我們翻閱當(dāng)年的研究文獻(xiàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，向部分積累制過渡會(huì)遇到轉(zhuǎn)型成本問題，有的學(xué)者預(yù)測(cè)說兩、三萬億人民幣，有的研究成果預(yù)測(cè)可能是七、八萬億不等�？偠�言之，要想建立個(gè)人賬戶，就必須要另外為它找錢，把它做實(shí)，解決這一代人的兩次支付問題，這個(gè)問題當(dāng)時(shí)是預(yù)料到了。

　　所謂沒有預(yù)料到的問題是資金的投資問題�，F(xiàn)在看來，資金投資回報(bào)率如何解決，這在當(dāng)時(shí)是沒有考慮到的，盡管現(xiàn)在我們的資本市場(chǎng)已經(jīng)建立起來了，但還是不能解決這個(gè)問題。我說的這兩個(gè)問題只是簡單的歸納，實(shí)際情況要比這復(fù)雜得多。

　　記 者：我國基本社保制度存在一些不盡人意之處，這是肯定的，因?yàn)槲覀儎倓偨�立起現(xiàn)代社保制度只有十幾年的時(shí)間。那么，國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)給我們以什么樣的啟發(fā)？我們目前最大的困難是什么？

　　鄭秉文：我們的制度確實(shí)存在一些問題和一些困難，正如我剛講的，足以動(dòng)搖我們這個(gè)制度長效機(jī)制的問題主要有兩個(gè)：第一個(gè)是，對(duì)外部而言，社保制度門檻太高，難以覆蓋全社會(huì)。這也是始料不及的。我國雖然版圖大，發(fā)展水平很不平均（其實(shí)美國也是如此，只不過程度不同罷了），但是，對(duì)基本社會(huì)保障制度來說，它應(yīng)是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的制度，而不應(yīng)形成許多不同的小制度。我們的基本社保制度即城鎮(zhèn)社保制度門檻太高，便攜性太差（異地轉(zhuǎn)移難以接續(xù)），從而導(dǎo)致農(nóng)民工、農(nóng)村人口、失地農(nóng)民、公務(wù)員和事業(yè)單位等幾大群體不能覆蓋進(jìn)來。即使在城鎮(zhèn)，靈活就業(yè)人員、非正規(guī)部門人員等都沒有參保的愿望，制度激勵(lì)不足，沒有足夠的吸引力，更不用說城鎮(zhèn)居民以外了。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年全國流動(dòng)人口1.5億，到2020年全國將有2.2億農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。而目前基本養(yǎng)老制度覆蓋人口只是城鎮(zhèn)人口，2007年1月最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是1.86億，且將近1/3是退休人口；
基本醫(yī)療覆蓋的人口是1.57億，失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋1.12億，工傷覆蓋1.02億，生育保險(xiǎn)是0.64億。出路只有兩個(gè)，一是改造城鎮(zhèn)的基本社保制度，使之具有覆蓋其他群體的“張力”，一是為農(nóng)民工等所有其他群體另立制度。我認(rèn)為，后者是不可行的，我們不能步歐洲碎片化制度的后塵。這個(gè)問題已經(jīng)非常尖銳地?cái)[在面前，我們?cè)僖膊荒茏屴r(nóng)民工等弱勢(shì)群體繼續(xù)徘徊在社保大門之外。在國外文獻(xiàn)中，這叫作“社會(huì)排斥”，是政府喪失公信力的典型表現(xiàn)。存在著社會(huì)排斥，就意味著在社保制度上是三元結(jié)構(gòu)、四元結(jié)構(gòu)……從而會(huì)產(chǎn)生許多其他社會(huì)問題，如全國范圍的勞動(dòng)力流動(dòng)受到影響，這些弱勢(shì)群體不能融入社會(huì)，引發(fā)一系列社會(huì)犯罪問題，和諧社會(huì)的建設(shè)受到嚴(yán)重影響。所以，剩下的問題就是，我們?nèi)绾胃脑爝@個(gè)基本社保制度，如何使之具備可以覆蓋全社會(huì)的“張力”。

　　記 者：那么，第二個(gè)最大的困難是什么？

　　鄭秉文：第一個(gè)問題是指社保制度對(duì)外沒有“張力”，人們不愿意加入，制度沒有吸引力。第二個(gè)問題是對(duì)內(nèi)部而言沒有“活力”，即這個(gè)社保制度投資方式存在缺陷，于是便導(dǎo)致潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和治理危機(jī)，這是“內(nèi)生性”的困難。其表現(xiàn)主要在投資的兩個(gè)方面：一是個(gè)人賬戶資金的投資效率問題。經(jīng)濟(jì)學(xué)的常識(shí)告訴人們，當(dāng)人口增長率與投資收益率之和低于社平工資增長率時(shí)，現(xiàn)收現(xiàn)付制就存在著優(yōu)勢(shì)，積累制就應(yīng)放棄；
目前來看，2000年遼寧試點(diǎn)、2005年吉林黑龍江試點(diǎn)的回報(bào)率不到3％左右，僅能勉強(qiáng)抵消通脹率，但卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于近十幾年來兩位數(shù)的社平工資增長率，尤其是，在高速經(jīng)濟(jì)增長期的經(jīng)濟(jì)體里，工人在賬戶里辛苦積攢二十年（設(shè)想以1987年的水平為例）或三十年之后，在退休時(shí)如果僅能買幾袋維持一兩年的大米，這顯然是沒吸引力的一個(gè)制度。如果幾十年后由財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以彌補(bǔ)，那就等于把當(dāng)前的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到了未來。這是賬戶資金問題。

　　另一個(gè)是社會(huì)統(tǒng)籌資金也存在著重要的缺陷。上海社保案說明，社會(huì)統(tǒng)籌資金由于統(tǒng)籌層次太低存在著巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。目前除個(gè)別幾個(gè)省以外，絕大部分是縣市級(jí)統(tǒng)籌。地方統(tǒng)籌時(shí)時(shí)刻刻存在著道德風(fēng)險(xiǎn)，違規(guī)挪用、利益輸送和滋生腐敗將難以避免。上海社保案告訴人們，社會(huì)統(tǒng)籌資金有兩個(gè)重要問題需要馬上解決：一是要盡快完善治理結(jié)構(gòu)，建立起一個(gè)防止腐敗的防火墻；
制度問題不解決，上海大案將是冰山一角。早在兩年前，就有廣州8億社保資金“在外營運(yùn)”的挪用事件。社保資金連安全性都沒有制度保障，談何收益率問題？另一個(gè)是盡快建立起一個(gè)有效率的投資渠道和管理體系�，F(xiàn)在的規(guī)定是只能購買國債和銀行協(xié)議存款，這顯然就形成了與社平工資增長水平之間的巨大缺口。

　　記 者：您講的這兩個(gè)制度障礙對(duì)我國社保制度的發(fā)展到底會(huì)有什么樣的副作用？剛剛閉幕的十六屆六中全會(huì)明確提出，到2020年我們將建立一個(gè)基本覆蓋城鄉(xiāng)的社保體系，您說的這兩個(gè)困難帶來一些什么樣的影響？

　　鄭秉文：會(huì)產(chǎn)生一些負(fù)面的影響。首先，我們這個(gè)城鎮(zhèn)基本制度存在如上缺陷，十六屆六中全會(huì)明確提出的2020年構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)之一是建立起一個(gè)“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，可以說，不改造目前這個(gè)制度的架構(gòu)就不可能完成這個(gè)任務(wù)。眾所周知的一個(gè)事實(shí)是，即使在目前的城鎮(zhèn)，參加社保制度的也基本只是國企，廣大的非國有企業(yè)和大量的靈活就業(yè)者等非正規(guī)部門還是被排除在外。這就可想而知，到2020年我們只有13年的時(shí)間，要建立一個(gè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社保體系對(duì)三農(nóng)來說是多么的困難。

　　其次，門檻這么高，這么多人想進(jìn)又進(jìn)不來，這有悖于社會(huì)公正，十六屆六中全會(huì)已明確指出，要“加強(qiáng)制度建設(shè)，保障社會(huì)公平正義”。社保制度覆蓋率如此之低，這是對(duì)社會(huì)公平正義的最大諷刺。我國是在世界上覆蓋率最低的國家。覆蓋率過低就將失去建設(shè)和諧社會(huì)的起碼評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

　　第三，如果僅僅為了擴(kuò)面而擴(kuò)面，為了完成任務(wù)而為其他不同群體建立許多不同的制度，那就等于是建立了一個(gè)碎片化的社保制度，那就等于把當(dāng)前的社會(huì)不和諧推向了未來，那時(shí)，歐洲今天遇到的問題我們明天也將會(huì)遇到。

　　記 者：既然存在問題，那么如何解決和克服這些困難，既能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，讓更多的人分享經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的好處，同時(shí)又能切實(shí)可行地這個(gè)社保制度具有較高的效率，解決財(cái)務(wù)可持續(xù)性問題？

　　鄭秉文：實(shí)際上，在堅(jiān)持部分積累制的前提下，這只是個(gè)技術(shù)路線的選擇問題，或者說，是部分積累制不同實(shí)現(xiàn)形式的深化認(rèn)識(shí)和與時(shí)俱進(jìn)的問題。我認(rèn)為，除了統(tǒng)賬結(jié)合以外，另一個(gè)重要的部分積累制的實(shí)現(xiàn)形式就是名義賬戶制。我們前面羅列的那么多的制度困難：投資渠道不暢、資本市場(chǎng)不成熟、統(tǒng)籌層次過低、轉(zhuǎn)型成本巨大、上海社保案的制度腐敗等諸多問題，在名義賬戶制面前均可迎刃而解。至于為什么能如此解決，這里就不詳談了。總而言之，我這里強(qiáng)調(diào)的是，我們對(duì)部分積累制的認(rèn)識(shí)不能抱守殘缺，故步自封，最近10年來的制度創(chuàng)新已擴(kuò)大了部分積累制的內(nèi)涵和外延。

　　現(xiàn)在的這個(gè)制度設(shè)計(jì)，對(duì)當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是有負(fù)面作用的，是不適應(yīng)和不配合的：當(dāng)前我國的外貿(mào)依存度太高，高達(dá)80％，為世界之最（相比之下，美國、日本、印度、德國大體穩(wěn)定在20％以內(nèi)）；
外匯儲(chǔ)備已于2006年10月超過萬億美元，為全球外匯儲(chǔ)備第一大國；
儲(chǔ)蓄率太高，已達(dá)47.9％，也是世界之最（美國為14%，英國15%，歐元區(qū)為21%，日本28%，中東歐19%，西半球和非洲國家21%，獨(dú)聯(lián)體國家30%，亞洲新興經(jīng)濟(jì)體32%，中東35%）；
此外，商業(yè)銀行儲(chǔ)蓄已過15萬億，郵政儲(chǔ)蓄已過萬億，住房公積金繳存余額高達(dá)6864億元（到2006年5月底，累計(jì)歸集公積金總額10831億多億元，繳存人數(shù)將近6300多萬）。這樣的結(jié)構(gòu)已對(duì)拉動(dòng)內(nèi)需形成了相當(dāng)不利的影響，根本沒有必要再另外建立一個(gè)積累性質(zhì)的個(gè)人賬戶。

　　再來看消費(fèi)，我國最終消費(fèi)已達(dá)到歷史最低水平，從上世紀(jì)80年代占 GDP比重62%下降到2005年的52.1%，居民消費(fèi)從1991年48.8%下降到2005年38.2%。與此相反，同期世界平均消費(fèi)率高達(dá)78%—79%。儲(chǔ)蓄率過高、消費(fèi)率過低的結(jié)構(gòu)性矛盾引發(fā)的一系列問題，已成為當(dāng)前金融調(diào)控需要應(yīng)對(duì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要解決的最突出最尖銳的挑戰(zhàn)，已威脅到外國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　面對(duì)這樣的矛盾，社保制度這個(gè)子系統(tǒng)不但沒有為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失調(diào)“解壓”，反而卻會(huì)“增壓”，做實(shí)個(gè)人賬戶就會(huì)對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需產(chǎn)生負(fù)面作用；
就是說，我們這個(gè)社保制度對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是不配合與不適應(yīng)的。況且，大概念下的社保資金沉淀總額已近萬億：統(tǒng)籌資金4000多億、東三省試點(diǎn)賬戶資金300多億、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金300多億、醫(yī)療保險(xiǎn)資金1300億、失業(yè)保險(xiǎn)資金511億、工傷和生育保險(xiǎn)資金230多億、全國社�；�金理事會(huì)2400億元、企業(yè)年金將近900多億元；
如此之大的資金存量，其投資問題對(duì)本來就早已出現(xiàn)的銀行流動(dòng)性過剩再次形成了壓力，一方面，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　不僅成為制約擴(kuò)大內(nèi)需的一個(gè)沉重負(fù)擔(dān)，另一方面又沒有一個(gè)較好的投資保值渠道，這能不孕育著潛在的投資沖動(dòng)和金融風(fēng)險(xiǎn)嗎？地方政府突破社保資金投資限制，暗渡陳倉，這早已是公開的秘密，這能不出現(xiàn)上海社保案嗎？所以，對(duì)于基本社保制度來說，我們不必、無需再制造一個(gè)積累性質(zhì)的制度和做實(shí)的賬戶。

　　記 者：既然社保資金存量如此巨大，我們總不能對(duì)其聽之任之，在目前制度框架下下，您認(rèn)為應(yīng)采取什么樣的比較合適的投資方式？

　　鄭秉文：社會(huì)統(tǒng)籌資金應(yīng)全部購買特種社保國債，可以允許省級(jí)政府發(fā)行一部分特種定向社保債券，中央政府發(fā)行一部分，兩級(jí)政府承諾利率，這樣既可以體現(xiàn)中央政府對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，讓全體國民分享高速增長的好處，有可體現(xiàn)地區(qū)之間的差異性。對(duì)今年8省擴(kuò)大試點(diǎn)中央補(bǔ)助部分由全國社�；�金理事會(huì)營運(yùn)，我覺得這個(gè)問題可以討論。照我看，既然一些省市已經(jīng)做實(shí)個(gè)人賬戶，那么就應(yīng)采取“混合型名義賬戶制”的運(yùn)作方式，把做實(shí)的部分和沒有做實(shí)的部分結(jié)合起來，擴(kuò)大個(gè)人賬戶規(guī)模，甚至我認(rèn)為應(yīng)該將雇主和雇員的繳費(fèi)全部百分之百地劃入個(gè)人賬戶，由勞動(dòng)社會(huì)保障部建立了一個(gè)投資公司，集中起來統(tǒng)一對(duì)做實(shí)的和沒做實(shí)的部分均實(shí)行封閉型的混合運(yùn)行模式，采取“混合型名義賬戶制”投資方法，自我平衡，封閉運(yùn)行；
利率的設(shè)定有兩個(gè)原則：名義賬戶或按參保者增長率設(shè)定，每年公布一次；
做實(shí)的賬戶按實(shí)際投資收益率計(jì)算；
兩者相加就是個(gè)人賬戶的收益率。

　　采用“混合型名義賬戶制”之后，就可降低繳費(fèi)水平即降低進(jìn)入門檻，例如從目前的28％下調(diào)至15％，全部繳費(fèi)100％地劃入個(gè)人賬戶，使其具有完全的便攜性和私有性，像銀行存款賬戶那樣，具有100％的繳費(fèi)激勵(lì)，那時(shí)，就真正地變“要我繳費(fèi)”為“我要繳費(fèi)”，這個(gè)制度的吸引力可迅速解決擴(kuò)面的問題，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全國“一個(gè)制度”的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，避免制度碎片化的趨勢(shì)。這樣，農(nóng)民工和農(nóng)民就會(huì)馬上加入進(jìn)來，他們年輕，在幾十年之內(nèi)都將成為“凈繳費(fèi)者”，制度收入在幾十年內(nèi)都將收大于支。將現(xiàn)行的統(tǒng)賬結(jié)合制度改造成“混合型名義賬戶制”十分容易，只是個(gè)電腦軟件的“后臺(tái)操作”問題而已，幾乎無需任何改造成本。至于政府的責(zé)任，可以引入一個(gè)非繳費(fèi)型的基本養(yǎng)老金，以替代現(xiàn)在的統(tǒng)籌部分，資金來自于一般稅收。

　　記 者：這樣的制度能解決農(nóng)民工問題嗎？

　　鄭秉文：完全可以，因?yàn)檫@樣的制度就像銀行存款一樣，具有100％的激勵(lì)；
誰聽說農(nóng)民工不存款了？現(xiàn)在北京服務(wù)行業(yè)里排長隊(duì)的恐怕只有銀行了，其中肯定有相當(dāng)一部分就是農(nóng)民工。而目前的制度下，農(nóng)民工異地打工“退�！爆F(xiàn)象十分嚴(yán)重，因?yàn)樯绫Ｖ贫炔荒芟胥y行存款那樣在全國各地可以隨身便攜，就連城鎮(zhèn)職工都難以異地轉(zhuǎn)移接續(xù)，更何況農(nóng)民工了，它們當(dāng)然要退保了。農(nóng)民工2億人，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有1700萬，剛到8%；
工傷和醫(yī)療稍好一點(diǎn)，是2538萬和2367萬人，剛超過10%。所以，在這樣的制度下，要想到2020年使之覆蓋城鄉(xiāng)，那幾乎是辦不到的，變通的辦法只能是為他們另外建立制度，但這對(duì)子孫后代是不負(fù)責(zé)任的。我的建議是改造城鎮(zhèn)基本制度，讓他具有覆蓋農(nóng)民工的制度特性和能力。

　　記 者：您研究國外社保模式的最大體會(huì)是什么，或說，對(duì)我國的最大啟示是什么？

　　鄭秉文：我的一個(gè)最深切的體會(huì)就是，國家應(yīng)有一個(gè)確定的理念和方向，要明確一個(gè)模式，摸著石頭過河的時(shí)代已經(jīng)過去了，國外的什么適合我們、什么不適合我們，幾乎已經(jīng)一目了然，他們的經(jīng)驗(yàn)都是現(xiàn)成的，他們的教訓(xùn)都是明擺著的，我們要進(jìn)行選擇，要做出決定。前幾天在中國人民大學(xué)參加一個(gè)中德社保研討會(huì)，一些德國人的發(fā)言使我感受頗深：德國100年來經(jīng)歷了兩次世界大戰(zhàn)和幾次經(jīng)濟(jì)大蕭條，這使他們深刻地認(rèn)識(shí)到，德國是不能搞積累制的，那是不安全的，德國再也不應(yīng)去冒這個(gè)險(xiǎn)，應(yīng)該堅(jiān)持現(xiàn)收現(xiàn)付的理念，在這個(gè)理念下進(jìn)行改革，德國社會(huì)對(duì)此已基本達(dá)成共識(shí)。我覺得，不管他們的理念正確與否，但有一條：他們的頭腦是非常清楚的，制度追求也是非常明確的。我們到了選擇的時(shí)候了，否則，部門之間、中央與地方、民間與官方之間，都從本位出發(fā)，制度建設(shè)難以協(xié)調(diào)，甚至相互沖突，自我拆臺(tái)，自毀長城。部門制定的方案難免帶有本位的色彩，這是正常的，問題是國家要有個(gè)主心骨，否則，這屆政府做實(shí)賬戶8%，下屆做實(shí)5％或3％，完全順其自然，非常隨意，沒有理念，沒有預(yù)期，沒有“為什么”，這比每屆政府想法不一致甚至導(dǎo)致沖突更為可怕，因?yàn)檫@畢竟還有思路，有預(yù)案。我們到了選擇的時(shí)候了，否則，諸如全民低保、全民醫(yī)療等子系統(tǒng)方案出臺(tái)并執(zhí)行之后才發(fā)現(xiàn)與我國的大福利制度不配套時(shí)再“掉頭”，那就為時(shí)晚矣。到那時(shí)，如果再改回來，我們還需支付另一筆轉(zhuǎn)型成本。（責(zé)任編輯 李其慶）

　　作者注：見刊時(shí)個(gè)別地方有刪減和簡化。載《國外理論動(dòng)態(tài)》（中共中央編譯局主辦），2007年第4期（月刊，總第374期），2007年4月4日出版，第1－8頁。

　　作者為社科院拉美所所長，授權(quán)天益發(fā)布。

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