孟祥科：西方問責(zé)思想探源

　　內(nèi)容摘要：
問責(zé)思想在西方源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，形成系統(tǒng)的理論理論和運(yùn)行制度還是在啟蒙運(yùn)動(dòng)及資產(chǎn)階級(jí)革命以后，許多思想家對(duì)這一思想的形成起了重要作用，文章將探究這一思想的淵源。

　　關(guān)鍵詞：?jiǎn)栘?zé)；
思想家；
淵源

　　問責(zé)制在西方發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)是一種屢見不鮮的用于制約政府行為的手段，在我國(guó)的香港也推行得比較順利。伴隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府公共行政價(jià)值取向發(fā)生了意義深遠(yuǎn)的重大變革。不僅包括公共行政理念的轉(zhuǎn)變，還包括公共政策選擇、公共權(quán)力定位和政府治道范式的變革。而我國(guó)的問責(zé)制就是在近幾年出現(xiàn)并發(fā)展起來的新公共行政制度�，F(xiàn)代社會(huì)普遍追求憲政民主的理念，而近幾年來中國(guó)政府也逐漸開始高度重視來自民間的“聲音”。問責(zé)制的出現(xiàn)充分體現(xiàn)以人為本思想，它遵循“有權(quán)必有責(zé)”的制衡原則，表面上看問責(zé)的實(shí)施似乎與普通大眾沒有直接的聯(lián)系，但正是問責(zé)制把屬于每一個(gè)公民的公共利益當(dāng)作了最高責(zé)任，推動(dòng)了重視民意、強(qiáng)化責(zé)任的新型政府的產(chǎn)生。傳統(tǒng)政府要求的是官員對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而問責(zé)制強(qiáng)化的是政府和政府官員對(duì)公眾負(fù)責(zé)。問責(zé)制昭示的是政府的權(quán)力源自人民，政府授權(quán)于官員，所以官員在對(duì)政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，更必須對(duì)人民負(fù)責(zé)。這是問責(zé)思想的核心，這一思想的形成在西方經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的歷史過程。

　　一　問責(zé)制的類型

　　在民主制度里，有兩類責(zé)任機(jī)制在發(fā)揮作用，一種是垂直問責(zé)制，即選民（被統(tǒng)治者）對(duì)統(tǒng)治者施加控制；
另一種是水平問責(zé)制，即統(tǒng)治者要對(duì)其他機(jī)關(guān)（監(jiān)督者）負(fù)責(zé)。從原則上來說，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間并無本質(zhì)區(qū)別。沒有什么特殊集團(tuán)天生就掌握政治權(quán)力。政治權(quán)力是人民通過其選舉的代表授予的，而且只在有限的時(shí)間內(nèi)有效。假如人民對(duì)掌權(quán)者不滿意，可以通過選舉、要求對(duì)其辭職或接受懲罰等途徑讓其下臺(tái)。然而歷史證明，垂直問責(zé)制不足以單獨(dú)完成監(jiān)督當(dāng)權(quán)者的任務(wù)。垂直問責(zé)制會(huì)因如下幾個(gè)愿因而失效：人民不完全清楚統(tǒng)治者在干什么；
他們無權(quán)對(duì)可能發(fā)生的權(quán)力濫用行為進(jìn)行精確的調(diào)查；
而且選舉只是定期舉行，而且即使是在自由選舉中，選民也只能是根據(jù)一屆政府在一段時(shí)間里的總體表現(xiàn)而對(duì)其做出評(píng)價(jià)，而不可能要求政府對(duì)某些具體的濫用職權(quán)行為做出解釋。古代的民主政權(quán)認(rèn)識(shí)到了這些矛盾并努力解決之。在古希臘的雅典，由隨機(jī)選出的公民所組成的人民法院不但能夠?qū)�公共�?zhēng)議做出裁決，并且有權(quán)推翻立法機(jī)構(gòu)即人民會(huì)議的決定。同樣，在古羅馬，公民有權(quán)向護(hù)民官申訴，以反對(duì)地方官員的決定，該權(quán)力被看成是自由的基石之一，這兩個(gè)政體都是民主政體，因?yàn)樗麄儾坏�是由公民來具體掌握，而且還有水平問責(zé)機(jī)制，因?yàn)槿嗣穹ㄔ壕哂泻軓?qiáng)的自主權(quán)和獨(dú)立性的政治實(shí)體。相比之下，古代中國(guó)、羅馬帝國(guó)和舊時(shí)的歐洲君主國(guó)都出現(xiàn)了一個(gè)官僚階層。他們當(dāng)時(shí)在百姓和統(tǒng)治者之間起到了一個(gè)緩沖器的作用。這些官僚階層的敏感度受到壓制，他們只能夠進(jìn)行消極的反抗，如質(zhì)疑和拖延執(zhí)行上級(jí)命令，或使這些命令的影響轉(zhuǎn)向。因此，在非民主政體內(nèi)，只能發(fā)揮有限的垂直問責(zé)制作用。隨著西方政治文明進(jìn)程的加快，責(zé)任和法治觀念深入人心，建構(gòu)一個(gè)國(guó)家廉政體系成為人民的迫切需要，這是一種建設(shè)一個(gè)透明和接受監(jiān)督的政治制度的綜合戰(zhàn)略。這樣一個(gè)制度，需要民主的政治機(jī)制、獨(dú)立的司法制度、自由的媒體和獨(dú)立的公民社會(huì)等等構(gòu)成問責(zé)制的制度支柱來支撐，水平問責(zé)制的建立及運(yùn)行便是應(yīng)時(shí)而生，沒有問責(zé)性的政治系統(tǒng)就不能夠做到增進(jìn)的是公共利益而是那些處于支配地位的人的私人利益。腐敗總是會(huì)在集權(quán)主義、獨(dú)裁主義和專制主義中滋生，因?yàn)檫@些體制使權(quán)力集中到了一小撮不向人民負(fù)責(zé)的人手中，當(dāng)然，這也不是說，民主制度就會(huì)免受腐敗的困擾，當(dāng)公民們呼喚一個(gè)更加負(fù)責(zé)、更加正派和透明的政府時(shí)，他們是在表達(dá)對(duì)腐敗的憤慨，同時(shí)也表達(dá)了要建立一個(gè)以問責(zé)制為支撐的國(guó)家廉政體系的要求，當(dāng)問責(zé)機(jī)制被設(shè)計(jì)出來以后，就包含了一個(gè)“廉政體系”，這種權(quán)力制衡的體系被設(shè)計(jì)出來，是為了能夠在政府各分支機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)權(quán)力問責(zé)，調(diào)節(jié)公共部門的利益沖突，有效地分權(quán)并減少導(dǎo)致腐敗行為產(chǎn)生的條件。任何廉政體系的目標(biāo)，都是要在人民一致認(rèn)同的基本原則（通常在成文的憲法或基本法里表述出來）框架中建立一個(gè)制衡機(jī)制。這樣就能夠建立起一個(gè)可以自我運(yùn)行的良性循環(huán)。在這個(gè)循環(huán)中，所有挑戰(zhàn)上述基本原則的行為，都會(huì)受到這些原則自身和其他力量的監(jiān)控，這就是水平問責(zé)制，它不同于垂直問責(zé)制之處，在于有關(guān)各方都是在平行方向上對(duì)彼此負(fù)責(zé)，沒有誰或哪個(gè)機(jī)構(gòu)處于支配他人的位置。這就防止了阿克頓所說的能夠?qū)е隆敖^對(duì)”腐敗的“絕對(duì)權(quán)力”的出現(xiàn)。

　　二　問責(zé)思想探源

　　問責(zé)思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，雖然形成一套完善的理論和運(yùn)行制度還是在啟蒙運(yùn)動(dòng)及資產(chǎn)階級(jí)革命以后，但正如上面提到的，早在古希臘雅典時(shí)期和古羅馬共和國(guó)時(shí)期，智者們已經(jīng)在實(shí)踐中探索如何防止權(quán)力的濫用，發(fā)展出水平問責(zé)制。到了近代，洛克在《政府論》下篇中的第十二章論述了分權(quán)原則，他的主要觀點(diǎn)是，如果立法權(quán)和行政權(quán)和為一體，那么操縱法律來謀取私利的可能性就會(huì)對(duì)人性的弱點(diǎn)構(gòu)成極大的引誘。最好讓立法者監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)的行為——使之能夠阻止行政機(jī)構(gòu)的所作所為，卻不能變成執(zhí)行者本身。使有效的政治權(quán)力和公民的政治義務(wù)同政府的責(zé)任和對(duì)公民基本自由的尊重相平衡，這是問責(zé)制的追求，也是近代以來的重大觀念轉(zhuǎn)變，正是休謨對(duì)政治哲學(xué)所作的經(jīng)驗(yàn)主義研究特別是他對(duì)社會(huì)契約論的批判促成了這場(chǎng)思想革命，休謨認(rèn)為政府的起源有著一部自然的歷史，是因?yàn)椋涸谌魏蔚胤�，人類都�?huì)用相同的方式來回應(yīng)人性所導(dǎo)致的問題：一旦給定這樣的原因，必然產(chǎn)生這樣的結(jié)果。政府是人類的創(chuàng)造物，但它的基礎(chǔ)是人的自我利益，而不是任何契約。洛克和休謨都認(rèn)為人類進(jìn)入社會(huì)以創(chuàng)立政府是為了“共同利益和安全”的需要，兩人都有一個(gè)反對(duì)革命的預(yù)設(shè)，即認(rèn)為革命會(huì)導(dǎo)致失序，卻不一定能夠產(chǎn)生出一個(gè)更好的政府。但是，當(dāng)我們的安全受到威脅，革命有充分的正當(dāng)理由之時(shí)，洛克的理論要求人們注意到曾經(jīng)存在過一項(xiàng)承諾，而這一承諾現(xiàn)在已經(jīng)被打破了。休謨總結(jié)道：人們?nèi)绻�得不到保護(hù)和安全，卻遭到暴虐和壓迫，他們就不再受其承諾的約束而返回到建立政府以前的自由狀態(tài)。洛克的理論要求建立這樣一種因果關(guān)系：政府沒有提供它們已經(jīng)承諾要提供的安全，承諾已經(jīng)被破壞，那么我也不必再恪守自己的承諾，因次我不再有義務(wù)服從政府。休謨的理論去掉了中間環(huán)節(jié)：政府沒有提供安全保障，因此我不再有義務(wù)服從政府。按休謨的觀點(diǎn)，人們無需回答承諾是否被破壞、義務(wù)是否因此而改變等實(shí)在問題。人們可以直接訴諸于安全的喪失。孟德斯鳩在《論法的精神》中提出了至今仍然是最具影響力的關(guān)于問責(zé)制的理論。他認(rèn)為，要建立一個(gè)不同于專制政體的溫和政體的必要條件，是要把政府的活動(dòng)劃分成獨(dú)立的職能，并把這些職能分給不同的機(jī)構(gòu)去承擔(dān)。這種對(duì)政治權(quán)力的分解有兩個(gè)好處：1.不同的政府部門運(yùn)作的時(shí)候?qū)⒈舜烁?jìng)爭(zhēng)，每個(gè)部門都將限制并控制其它部門的活動(dòng)范圍；
2.由于這時(shí)要獲得不同政府機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)后方能行事，所以司法決定的執(zhí)行就會(huì)被延緩（孟德斯鳩擔(dān)心的是秘密武斷的拘捕令），于是就有更多的機(jī)會(huì)來監(jiān)督和發(fā)現(xiàn)權(quán)力濫用行為。作為問責(zé)制的問責(zé)主體之一的立法者，盧梭認(rèn)為他絕不是一個(gè)擁有強(qiáng)權(quán)的人；
相反，他與蒙德斯鳩心目中的立法者一樣，是一個(gè)有知識(shí)、懂得科學(xué)的人，甚至是天才，他的任務(wù)就是建立盧梭所說的“立法科學(xué)”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，他必須與權(quán)力保持一定的距離；
用盧梭的話來說，也就是與政府、執(zhí)法官和主權(quán)者保持一定的距離。這是因?yàn)榱⒎ㄕ咚�要履行的是一種獨(dú)特的、超然的職能，與人類的支配權(quán)毫無共同之處。盧梭認(rèn)為，由于這種特殊的原因，控制人的人不應(yīng)當(dāng)控制法律；
控制法律的人不應(yīng)當(dāng)控制人；
否則，受其情感支配的法律便會(huì)經(jīng)常地貫徹他的不公正行為；
他將永遠(yuǎn)無法避免以其一己之私損害其事業(yè)的神圣性。正是由于他們所肩負(fù)的職責(zé)的艱巨性和重要性，“立法者成為國(guó)家中受到高度尊重的特殊的人”。在麥迪遜式民主中，他告訴我們?nèi)绻�缺少以問�?zé)制為支柱的制衡機(jī)制將會(huì)帶來什么后果，假設(shè)一：如果不受到外部制約的限制，任何既定的個(gè)人或個(gè)人群體都將對(duì)他人施加暴政；
假設(shè)二：所有權(quán)力聚集到同一些人手中，意味著外部制約的消除；
假設(shè)三：如果不受到外部制約的限制，多數(shù)人將對(duì)少數(shù)人施加暴政；
假設(shè)四：如果不受到外部制約的限制，少數(shù)人將對(duì)多數(shù)人施加暴政。未來西方問責(zé)思想的發(fā)展，可能將會(huì)把重點(diǎn)放在憲政體制下的以社會(huì)制約權(quán)力。

　　三　問責(zé)思想的當(dāng)代發(fā)展

　　20 世紀(jì)70 年代以來, 西方政治哲學(xué)的主要話語是新自由主義者的社會(huì)正義, 而社會(huì)正義首要的要求就是公平、公正。羅爾斯在其《正義論》中提出了兩大原則, 一是作為公平的正義原則, 二是差異原則。前者強(qiáng)調(diào)所有人在“原初狀態(tài)”中都是“自由而平等的道德人”, 他們?cè)凇盁o知之幕”的限制下,選擇其用以規(guī)范社會(huì)的正義原則①。羅爾斯進(jìn)而指出: “所有的社會(huì)的基本的善———自由和機(jī)會(huì), 收入和財(cái)富及自尊的基礎(chǔ)———都應(yīng)被平等地分配, 除非對(duì)一些或所有社會(huì)基本善的不平等分配有利于最不利者�！雹谂c羅爾斯和諾齊克一起被譽(yù)為新自由主義三大代表人物的羅納德·德沃金, 他所強(qiáng)調(diào)的論點(diǎn)“不是自由而是平等, 設(shè)想所有人都同意政治道德的如下假定, 政府必須不僅僅關(guān)心和尊重人民, 而且必須平等地關(guān)心和尊重人民”③。概言之, 上述政治哲學(xué)思想的核心是主權(quán)在民和平等正義。這是建構(gòu)問責(zé)制的根源性學(xué)理和法理依據(jù)。基于這樣的理念, 政府必須向人民負(fù)責(zé), 必須公正平等地為公民服務(wù)。因此, 可問責(zé)的政府所應(yīng)問和必須問的責(zé), 正是在行使人民賦予的權(quán)力的過程中向人民負(fù)責(zé)的狀態(tài)、程度和結(jié)果, 以及朝著維護(hù)社會(huì)公正公平這一主要目標(biāo)努力的狀態(tài)、結(jié)果和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的程度。政府的行為只有能為社會(huì)主持正義、維護(hù)公正而又可以對(duì)之問責(zé), 才具有政治學(xué)意義上的合法性而不是僅有合法律性(假定后者已然具備) , 才有可能獲得人民的支持和擁護(hù)。

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　�、踇美] 羅納德·德沃金:《認(rèn)真對(duì)待權(quán)利》, 中國(guó)大百科全書出版社1998 年版, 第357 頁(yè)。

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　　作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院。授權(quán)天益發(fā)布。

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