劉業(yè)進：國家租金激勵與中國大學治理

　　「標題注釋」本文形成于北京師范大學管理學院唐任伍教授給05級博士生開設(shè)的新制度經(jīng)濟學課上的討論，本人感謝唐老師的啟發(fā)和指導，但文責自負。

　　「內(nèi)容提要」1949年以來的國家戰(zhàn)略及其相應的計劃經(jīng)濟是傳統(tǒng)大學治理模式的主要解釋變量。由此建立的以行政等級激勵為核心的國家租金激勵模式成為公立大學的主要激勵模式，這種模式的傳導性影響是以官僚崇拜、權(quán)學交易為特征的依附性媚俗的擴張，從而大學精神淪喪，大學的知識創(chuàng)造與知識傳承的使命落空�，F(xiàn)代大學治理要求大學融資多元化，政府逐步退出大學具體的經(jīng)營事務(wù)，大學實行董事會領(lǐng)導下的校長負責制，以確保自由、多元的大學精神的重建和存續(xù)。

　　一、國家戰(zhàn)略、計劃經(jīng)濟與中國的大學

　　今日大學改革，必須看到今日大學是怎么形成的，走過了一條什么樣的道路。1949年以來，我國的大學進行了全盤性的改造和重建�！皩W習蘇聯(lián)的努力在高等教育領(lǐng)域最明顯……國有化是第一位的。到了1952年末，大多數(shù)外國教職和行政人員離開中國，所以私人控制的學校被取消。這樣為整個高等教育制度沿蘇聯(lián)路線調(diào)整鋪平了道路�！盵1]更加專業(yè)化的分工、更少的文科人才和更多的現(xiàn)代式理工專家、入學和畢業(yè)生使用的計劃控制、教師的行政等級控制和激勵成為新秩序的教育目標和實施方式。1949-1953年“院系調(diào)整”就是在國家“趕超戰(zhàn)略”主導下的大學的重新設(shè)立、合并和重組。從長期戰(zhàn)爭中誕生的新中國政府往往容易傾向于采用戰(zhàn)爭經(jīng)驗治理公共事務(wù)；
此外中國作為一個獨立的文明形態(tài)的歷史延續(xù)性也必然體現(xiàn)為政治形態(tài)、治理模式上的歷史聯(lián)結(jié)性，這種歷史聯(lián)結(jié)在遭遇現(xiàn)代性浪潮時又以某種現(xiàn)代表象出現(xiàn)——建構(gòu)理性主導下的秩序重建；
領(lǐng)導人的意識形態(tài)偏好等以上幾種長期因素匯集到當時特定歷史條件下表達為看似必然的蘇聯(lián)式趕超戰(zhàn)略選擇，以及為了實施這種戰(zhàn)略考慮的計劃經(jīng)濟體制。大學是實施國家趕超戰(zhàn)略的一個組成部分。大學服從國家計劃，同時政府也按照組織一切“國家單位”的方式組織大學。在這樣一個建構(gòu)理性和國家趕超戰(zhàn)略主導下的高等教育制度，是什么激勵那些加入到取消了利潤激勵的分工體系中的人們呢？

　　二、國家租金激勵

　　當一個國家全部資源都被界定為國家所有的時候，也就造就了一個前所未有的比較徹底的“公共域”[2].在私有產(chǎn)權(quán)世界里，由于產(chǎn)權(quán)不可能完全清楚界定而出現(xiàn)公共域以及私人實際上擁有對公共資源的權(quán)利——“福利攫取”�！案＠�攫取”在一個徹底的公共域里全面放大和制度化。當市場社會中普遍存在的利潤激勵及其傳導激勵因為市場被取消而消失后，是什么取代利潤激勵來激勵不能取消的分工合作中要素的呢？經(jīng)濟學家周其仁的研究表明，是作為一種替代性的制度安排——“國家租金激勵”在實際社會經(jīng)濟生活中發(fā)揮作用。國家租金本質(zhì)上都是一種國家作為暴力潛能組織所得到的合作剩余�！袄麧櫴窃诜謾�(quán)的、自發(fā)的市場合約過程中形成的，國家租金則是行政權(quán)力集中經(jīng)濟資源、集中經(jīng)濟決策的結(jié)果”。[3]

　　在計劃制度下，作為資源稀缺度量尺度的價格被取消或者被人為干預而扭曲，失去了其應有的作用。市場條件下的價格機制引導資源配置的一個令人驚奇的副產(chǎn)品是建立“仿佛理性”行為與收益正相關(guān)的收入分配——這個機制及其它的副產(chǎn)品因為計劃制度的全面實現(xiàn)而不再發(fā)會作用。但是任何合作秩序都必須組織合作、分配報酬、分享剩余。在中國大學里，國家租金激勵具體體現(xiàn)為行政等級制度和物質(zhì)刺激的勞動報酬制度。

　　這種制度安排的一個傳導性結(jié)果就是官本位在大學里盛行，以及由此帶來的其他一些不可避免的消極后果。大學校長和書記做得好，可能被提拔去做廳長、市長、部長，這就是行政等級激勵；
在行政等級序列里級別越高，在位的物質(zhì)刺激越大。高層領(lǐng)導的激勵模式進一步被層層模仿到大學的每一個科層。今日大學，官本位和官僚崇拜愈演愈烈，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是推崇官階，惟官是重。因人設(shè)事，因事設(shè)位。行政等級制度泛濫，教學和科研也按照行政等級設(shè)置，無等級不顯示其地位、其重要性。二是趨炎附勢，惟官是奉。官員拿學位，官員當導師，學權(quán)交易。三是俯首聽命，惟官是從，凡事無論大小圍繞主管部門和領(lǐng)導請示匯報。四是行政至上，惟官是大，行政服務(wù)部門領(lǐng)導學術(shù)部門，顛倒生產(chǎn)和服務(wù)的關(guān)系。[4]

　　對行政等級追逐的直接后果就是產(chǎn)生對權(quán)力的依附性服從，對權(quán)力依附性服從的泛濫就是依附性媚俗。幾乎所有的人最后都愿意或被迫卷入到這種媚俗中。服從的等級序列中沒有人能夠免俗。在傳統(tǒng)大學治理結(jié)構(gòu)尚未改革的情況下，市場化改革開始了，大學治理中的國家租金激勵機制穿上新的外衣。市場化改革的結(jié)果在傳統(tǒng)激勵制度安排外造就一個利潤激勵制度，造就一個不斷擴張的產(chǎn)品／服務(wù)市場和要素市場。傳統(tǒng)的激勵制度安排影響了幾代人的心智模式，它不會立刻被新的激勵制度取代。我們相信市場化最終將導致權(quán)力的“祛魅”，但是在交替階段，傳統(tǒng)的依附性媚俗與市場催生出來的豐富產(chǎn)品／服務(wù)相結(jié)合，這種媚俗還會進一步加劇。其表現(xiàn)五花八門：學權(quán)交易，大學公共理性淪喪；
學術(shù)造假，學術(shù)評審不公正和學術(shù)近親繁殖；
打擊異己，網(wǎng)羅親信，五大郎開店；
惟職稱是瞻，職稱到手之日也是學術(shù)研究終結(jié)之時；
學霸一方，官氣十足，容不得批評。此外在一個短缺社會中存在的依附性媚俗面臨新的豐裕社會時，還會表現(xiàn)一種玩世不恭的犬儒主義之風。[5]

　　基于國家租金激勵的一套大學治理安排能否很好地實現(xiàn)大學的功能？面對激烈的民族國家競爭，面對我國加入WTO 后所面對的高等教育服務(wù)市場的全球競爭，能以這樣一套大學制度迎接挑戰(zhàn)嗎？現(xiàn)實向我們提出緊迫的改革要求。需要以大學的邏輯治理大學。那么，什么是大學的邏輯？根據(jù)大學自身的邏輯我們得出什么樣的大學治理安排？

　　三、大學的功能、組織治理特征及其制度困境

　　從經(jīng)濟學角度看，大學是現(xiàn)代經(jīng)濟體系中的一個重要的分工部門，它的有效運轉(zhuǎn)是整個經(jīng)濟系統(tǒng)良好運行和實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟增長不可或缺的。最近不斷增長的經(jīng)濟增長理論文獻揭示了這一點。[6]人類社會采用分工來生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)的一個代價就是參與分工的人需要在一生中拿出很大一部分時間專門學習專業(yè)知識。大學就是創(chuàng)造知識和傳承知識的分工組織，它是現(xiàn)代社會的一項“成本”，然而得自分工合作的收益又直接取決于大學功能的實現(xiàn)。

　　大學有兩項基本職能。第一，大學作為知識傳授組織，向?qū)W生提供教育服務(wù)。高等教育服務(wù)是大學的直接產(chǎn)出。學生在接受高等教育服務(wù)以后進入社會又被視為大學的產(chǎn)品——大學的間接產(chǎn)品。大學出于對自身長期聲譽的關(guān)切，既要考慮作為顧客的學生的要求又不能完全聽憑學生需求。大學完全不顧學生一方的要求也是不行的，他們是消費你的服務(wù)的顧客。學生是大學的利益相關(guān)者之一。出于對長期聲譽的關(guān)注和自身發(fā)展需要，大學也不能把服務(wù)出售給出價最高的購買者。第二，大學作為知識生產(chǎn)組織，和一般的商業(yè)組織也有很大的不同。大學生產(chǎn)出來的知識常常不能立即在市場上交易變現(xiàn)。但是知識創(chuàng)造對于一個國家的作用對于人類的進步又是十分重要的。市場常常只對不那么遠期的回報有投資動機，所以政府扶持高等教育是必要的。政府是大學的利益相關(guān)者之一。大學的知識生產(chǎn)還有一個特性，即知識通常表現(xiàn)為創(chuàng)造者個人的業(yè)績，在學術(shù)界，每個人的個人表現(xiàn)和信號是比較透明的，個人的成果在外界都可以看到。這意味著大學治理要利用外部市場[7].大量的知識無法定價。原創(chuàng)性的知識常常還要被大眾視為異端。如何評價知識創(chuàng)造的產(chǎn)品呢？最好的辦法是“同行評價”，而這又要求一個規(guī)范的學術(shù)界，一個由眾多有助于學術(shù)創(chuàng)新的學術(shù)團隊組成的學術(shù)群落。知識創(chuàng)造還意味著不僅僅繼承原有的知識，還要創(chuàng)造新的知識、生產(chǎn)新的思想。這需要創(chuàng)造的自由。由此，大學治理需要保證學術(shù)自由和思想自由。

　　大學這種組織集結(jié)一組生產(chǎn)要素進行傳承知識和創(chuàng)造知識的事務(wù)，考核大學這種組織成功與否的依據(jù)不能是利潤目標。大學的相關(guān)利益者有校長／書記、教師、院長和行政人員、學生、一定區(qū)域的納稅人、捐贈者、校友。企業(yè)的決策為股東服務(wù)，那么大學的決策為誰服務(wù)？大學的決策不能單單為學生、為教授或其他任何一個利益相關(guān)者服務(wù)。大學的決策要服務(wù)于大學功能的實現(xiàn)。我們?nèi)绾螐拇髮W功能、知識和知識生產(chǎn)的特征推出大學治理的特征？經(jīng)濟學家張維迎認為，大學作為一個非盈利性組織，是一個典型的利益相關(guān)者組織，每個人承擔一些責任，但沒有任何人對自己的全部行為負責。大學沒有一個明確的盈利性目標，大學的決策必須在諸多利益主體之間尋求一種平衡，不走任何一個極端，不僅僅強調(diào)某一方面的利益。

作為一個沒有利潤目標的組織，高等學校是一種典型的利益相關(guān)者組織。學校的決策不是像企業(yè)一樣服務(wù)于股東利益最大化，而是服務(wù)于相關(guān)利益者利益最大化。不是每一個相關(guān)利益者的利益訴求在學校這個組織中都得到充分的表達。在眾多相關(guān)利益者中，談判能力強的相關(guān)利益者一方或幾方的利益受到強調(diào)。在市民社會比較發(fā)達、法治完備的社會中，利益相關(guān)者組織的利益各方有順暢的渠道表達自己的利益訴求，或者有完善的代言渠道得以表達。參與各方的利益表達機制完善程度與一個良好的相關(guān)利益者組織治理結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。在今天中國的高等教育機構(gòu)，參與各方的談判力量懸殊。作為主要投資主體的政府和其代理人校長和書記作為一方，教授和其他教師作為一方，服務(wù)性行政人員作為一方，學生作為一方，這些相關(guān)利益者在當前的學校中實際如何分配著學校治理的話語權(quán)呢？是否每一方都能夠作為獨立的利益主體進入決策中及其執(zhí)行機構(gòu)的考慮范圍中呢？實際情況不容樂觀。知識生產(chǎn)和知識傳承的特殊性之一在于從事這個行業(yè)的作為分工組織的高等教育機構(gòu)本身必然是人力資本密集型“企業(yè)”，而個人總是其人力資源天然的實際所有者和控制者，對于人力資本產(chǎn)權(quán)的界定、承認和保護具有特別重要的意義。自由運用教師的人力資本并使其產(chǎn)權(quán)得到保護是利用“每一個個人對其他人的信息優(yōu)勢以及在一切方向上探索生產(chǎn)性創(chuàng)新”[8]必不可少的。但是，目前的學術(shù)評審制度、課題申報制度、教職篩選和晉升制度與上述目標還有很大的距離。同行評議的外部市場還沒有很好地制度化。同時，也沒有一個自由辦刊從而自然形成一個客觀公正的學術(shù)評價市場；
科學研究經(jīng)費來源渠道的國家壟斷局面使得渠道單一化，政府介入過多導致評審機構(gòu)非學術(shù)化傾向；
教職篩選和晉升也有賴于一個完善的外部市場的形成和存在，而我們目前還有很強的內(nèi)部評價傾向。這是就教師一方而言的。作為我國高等學校的實際經(jīng)營管理者的校長和書記，他們的選拔、激勵與約束等制度安排是否有利于我們討論過的高等學校的目標實現(xiàn)？由于當前政府仍然是我國高等教育的主要投資主體，通過民間投資、捐贈、學費所籌資金占很小的比例。2001年，我國教育經(jīng)費的國家財政性教育經(jīng)費，社會團體和公民個人辦學經(jīng)費，社會捐、集資辦學經(jīng)費，事業(yè)收入和其他教育經(jīng)費的構(gòu)成是65.92∶2.76∶2.43∶24.96∶3.93，[9]這就從經(jīng)濟來源上決定了教育管理從宏觀決策到微觀經(jīng)營事務(wù)的國家主導。中國的高等學校實際上有不同的行政級別，部級、副部級、廳級……，校長／書記的任命和選拔權(quán)由黨的組織部門或行業(yè)主管部門行使。從初始委托人（全體人民）到作為代理人的黨的各級組織部門，再到作為代理人的校長／書記，經(jīng)過一個漫長的委托——代理鏈。實際上這個委托代理鏈自建立起的那一天，人民作為初始委托人并不能像一個自然人一樣談判和監(jiān)督。各級代理人是否努力實現(xiàn)委托人的利益實際上依賴的不是初始委托人的監(jiān)督和行使“退出”權(quán)的威脅，而是來自民族—國家間的競爭壓力和潛在統(tǒng)治者的威脅導致的“自覺”努力（采取行動實現(xiàn)委托人的利益）。激勵校長和書記的國家租金（行政等級和相應的物質(zhì)報酬）容易使他們把學校的管理當成手段而不是價值本身，(點擊此處閱讀下一頁)出現(xiàn)校長／書記眼睛向上，跑官要官，不思學校經(jīng)營管理的現(xiàn)象。作為大學消費者和協(xié)作生產(chǎn)者的學生一方的聲音在大學管理中還十分微弱，雖然近些年的高校收費改革提高了學費在總教育經(jīng)費中的比重，但是學費的背后是分散的個體。知識傳承固然具有某種服務(wù)售賣的特征，但是同時卻也是一個消費者共同參與生產(chǎn)的過程。學生在大學消費教育服務(wù)不同于消費一般市場上的服務(wù)和產(chǎn)品，由他們“所帶來的資源、激勵和技能與產(chǎn)出實現(xiàn)的水平密切相關(guān)，產(chǎn)出總是共同生產(chǎn)的產(chǎn)出”。學生作為消費生產(chǎn)者又是共同生產(chǎn)者，沒有消費者的生產(chǎn)性活動，知識傳承的任何價值都實現(xiàn)不了。[10]在當前我國大學治理中來自學生／家庭的聲音微弱的情況下，基于知識傳承的消費者協(xié)作生產(chǎn)特性，重視學生／家庭在大學治理中作用，提高其影響力是十分必要的。學費不僅擴展教育經(jīng)費來源渠道，也帶來一種評價的力量和促使組織優(yōu)化的潛在信息。大學治理需要有一種利用這些分散的但又十分寶貴的信息的制度安排。

　　四、簡短的結(jié)語

　　我國大學的治理模式從屬和服務(wù)于1949年以來的國家戰(zhàn)略及其相應的計劃經(jīng)濟，其典型特征是政府作為投資者的融資渠道絕對單一化以及由此而來的政府對學校事務(wù)的深度控制；
學校管理者——校長和書記納入到以行政等級激勵和在職物質(zhì)激勵的國家租金激勵體制中，實行黨委領(lǐng)導下的校長負責制；
教學內(nèi)容、課程教材體系、學校設(shè)立和布局等呈現(xiàn)單一中心特征；
行政等級激勵模式的傳導性模仿導致大學精神淪落，依附性媚俗在大學彌漫性擴張——學術(shù)評定失去客觀公正的標準，教師選拔和晉升制度落后，易于形成逆淘汰，學權(quán)交易和官僚崇拜盛行；
缺乏消費生產(chǎn)者的參與，大學對學生的需要和市場的需要缺少回應性；
學校內(nèi)部的行政服務(wù)部門在國家租金激勵制度中占有較強的話語權(quán)，全然不能認識到自己的存在是因為教師——學生的生產(chǎn)消費關(guān)系的存在而產(chǎn)生的一種派生性需要。

　　作為知識傳承和知識創(chuàng)造的組織，知識和知識生產(chǎn)的特性決定大部分大學不適宜于以利潤作為評價組織經(jīng)營成功與否的標準。大學是一種非盈利機構(gòu)，一種典型的利益相關(guān)者組織。非盈利組織的性質(zhì)并不必然要求大學的資源絕對依賴于政府。若沒有一個良好的基于大學組織特征的治理，這種資源依賴作用會轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾韽椭疲瑖�家租金激勵傳導性地蔓延到整個高等教育的全部機構(gòu)，由此導致大學精神淪落，知識創(chuàng)造落空，知識傳承的意義也大打折扣。

　　大學實行收費上學是一個正確的方向，但是相應的資源來源改變尚沒有充分帶來組織治理和組織績效評價的改變。大學收費的一個意外后果是大學組織評價的客觀性逐步提高。敞開各種融資渠道，以期在保證目前政府投入經(jīng)費規(guī)模不減的情況下擴大非政府融資渠道，大大降低政府融資在總體經(jīng)費中的比例。大力加強學生貸款制度建設(shè)，實行政府擔保。政府在國有企業(yè)的虧損不如在學生貸款擔保中虧損。政府為那些還不起貸款的學生擔保，從長遠看一點也不吃虧。[11]如果有少數(shù)人還不起，貸款成了呆賬怎么辦，就讓它不還了，由政府承擔，培養(yǎng)的人力資本將來是創(chuàng)造財富的，政府最終會因此而獲得回報。不僅如此，通過貸款資助和直接給高校撥款是兩種根本不同的資助模式，它是一個改變?nèi)谫Y比例的重要舉措，它的后繼影響對于大學治理變革的作用不容置疑。

　　在經(jīng)濟基礎(chǔ)改變的基礎(chǔ)上逐步引入董事會領(lǐng)導下的校長負責制。在董事會領(lǐng)導下的校長負責制框架中，學校組織制度由股東會、董事會、監(jiān)事會、教職工代表大會和校長及其經(jīng)營班子組成。各機構(gòu)各司其職、各負其責，相互制約。董事會成員由相關(guān)利益各方組成，包括政府部門代表、企業(yè)界代表、科技界代表、教師代表、甚至還要包括社區(qū)代表。高等教育機構(gòu)擁有沒有被禁止的作為一個知識生產(chǎn)和傳承組織的全部權(quán)利。政府管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎�、監(jiān)督、信息服務(wù)以及高校需要的其他服務(wù)上去。從直接管理過渡到間接管理，從任命、命令到服務(wù)，這意味著政府職能的轉(zhuǎn)換。

　　教育資源的單一渠道逐步被教育資源的多樣化來源取代的同時，相應的組織治理也需要發(fā)生改變，也就是多渠道的資源來源導致多個管道的聲音對組織治理發(fā)言。如果這個自然的治理良性機制被人為地阻止，必然產(chǎn)生某種事實上的“化私為公”機制。如果原有治理結(jié)構(gòu)和治理模式?jīng)]有變，治理所指向的資源卻越來越大了，來自各個方向包含著千百個信息的學費、捐贈和投資就會被湮沒在舊有的體制中，治理改善的機會和有利條件也就相應沒有得到利用。因此，經(jīng)費來源多元化需要治理結(jié)構(gòu)的相應調(diào)整和評價的多元化，在資源的自由組合和流動性選擇中實現(xiàn)治理機制的優(yōu)化。

　　衡量大學的成功的指標不是利潤，而是在自由競爭中能否基業(yè)常青，是否享有崇高的聲譽，以及選拔教職和選擇學生的難度。這些衡量指標的前提是存在一個自由競爭的環(huán)境，存在一個公正客觀的學術(shù)評審機制。這就要求改革大學撥款制度、科研資助制度、創(chuàng)辦刊物的審查制度、信息披露制度等等。立基于自由、多元包容的大學精神基礎(chǔ)上的制度安排是大學發(fā)揮知識創(chuàng)新功能的前提條件。

　　「英文標題」State-Rent-Incentive and University Governance in China

　　Liu Yejin

　　「英文摘要」State strategy and its corresponding planned economiessince 1949are predominant variable that decided the traditional modeof university management.State-rent-incentive characterized by the administrativegrade incentive became the primary incentive pattern in public universities.The conductibility influence of this pattern is the expansion of the obedientlyfawning vulgarity characterized by bureaucracy worships and by the graspingat the opportnnifies to study or simply the academic degree through publicpower.Consequently the spirit of university perished ，the functionof the university to create and pass on knowledge ends up in nothing.Modem university governance is characterized by the diversified financingand the government control retreating from the operative business in thecourse of university administration.

　　「關(guān)鍵詞」國家租金激勵/依附性媚俗/知識傳承/知識創(chuàng)造/大學治理state-rent-incentive/theobediently fawning vulgarity/pass on knowledge/create knowledge/universitygovernance

　　收稿日期：2006-03-14

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　　[11]關(guān)于教育投資——訪著名經(jīng)濟學家茅于軾先生[EB/OL].新聞中心。中國教育先鋒網(wǎng)。見：http://www.ep-china.net/content/news/g/20030726141220-2.htm/（訪問時間：2006-02-25，8：30）。

　　「作者簡介」劉業(yè)進（1974-），男，湖南石門人，北京師范大學管理學院博士研究生，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學公共管理系講師，主要研究領(lǐng)域：公共管理、教育經(jīng)濟學。北京100875

　　來源：《現(xiàn)代大學教育》2006年第4期

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