俞可平：中國公民社會開始形成,需要社會管理體制革新

　　社會生活需要規(guī)范，社會事務(wù)需要管理，大概沒有人對此會有異議。然而，當(dāng)工商管理和行政管理已經(jīng)成為一門獨立學(xué)科時，社會管理卻只是在最近幾年才受到重視，社會管理體制這一概念也只是在近幾年才被人關(guān)注。究其原因，是因為我們的傳統(tǒng)社會體制，是一種高度一元化的體制。黨政不分、政企不分、國家與社會不分、政治生活與經(jīng)濟生活不分，是傳統(tǒng)體制的特征。改革開放后，我們引入了社會主義市場經(jīng)濟體制，絕對一元化的社會體制開始發(fā)生根本性的變化。黨和政府之間開始逐漸分開，于是行政管理便應(yīng)運而生；
政府和企業(yè)也開始逐漸分開，于是工商管理便隨之興起�，F(xiàn)在，以民間組織、中介組織、行業(yè)組織和社區(qū)組織等社會組織為主要載體的公民社會，也終于開始相對獨立于國家和政府，大量新的社會事務(wù)開始產(chǎn)生，于是，社會管理便成為繼行政管理和工商管理之后的又一個重要管理領(lǐng)域。

　　社會管理就是規(guī)范和協(xié)調(diào)社會組織、社會事務(wù)和社會生活的活動。隨著社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的向前推進，社會管理變得越來越重要。

　　第一，政府職能發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。社會主義市場經(jīng)濟和民主政治的推行，促使政府轉(zhuǎn)變職能，從許多管理領(lǐng)域中退出來，如從許多經(jīng)濟領(lǐng)域和基層鄉(xiāng)村領(lǐng)域退出。但政府退出后，不能留下管理的真空，這些領(lǐng)域也必須有公共秩序，必須有必要的治理。但很可能不再是政府的直接治理，而是社會的治理。

　　第二，公民社會開始形成。一個相對獨立的公民社會在中國的迅速崛起，是改革開放以來中國社會發(fā)生的重大變化之一。據(jù)民政部的最新統(tǒng)計，截止2006年12月底，全國各類民間組織約32萬多個。然而，學(xué)者的估計大大超過這個數(shù)量，不少學(xué)者估計各類民間組織已多達 300萬個左右。隨著公民社會的興起，如何規(guī)范公民社會的生活便成為政府新的重要職能。在這里政府的社會管理職能主要體現(xiàn)在三個方面。一是規(guī)范社會組織本身的生活；
二是與社會組織一起共同管理社會事務(wù)；
三是為公民社會的自治提供制度環(huán)境。

　　第三，傳統(tǒng)的單位制發(fā)生重大變化。單位管理是傳統(tǒng)社會管理的基礎(chǔ)。隨著人民公社體制和公有制企業(yè)的改制，傳統(tǒng)的單位體制發(fā)生實質(zhì)性變化。一是單位不再高度行政化，而是多元化發(fā)展；
二是在傳統(tǒng)的單位之外，出現(xiàn)各種各樣的“社會人”。因此，政府的管理方式需要發(fā)生變革，從對單位簡單的行政管理，轉(zhuǎn)為更加復(fù)雜的社會管理。

　　第四，城市化進程加速。隨著城市化進程的急速推進，相應(yīng)的社會管理方式也必須隨之改變，否則就會導(dǎo)致社會危機的產(chǎn)生。如就業(yè)體制、救助體制、保障體制、教育體制、福利體制等。

　　第五，戶籍制度開始變動。傳統(tǒng)的戶籍制度已經(jīng)難以適應(yīng)城市化和現(xiàn)代化的需要，改革戶籍制度已是勢所必然�！叭藨舴蛛x”、“一城兩制”、“一村兩制”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，既表明傳統(tǒng)戶籍制度實際上已經(jīng)開始解體，也表明相應(yīng)的社會管理制度必須盡快建立和健全。

　　第六，流動人口迅速增加。伴隨城市化和現(xiàn)代化過程，流動人口急速增加。在經(jīng)濟比較發(fā)達的城鎮(zhèn)，流動人口與戶籍人口的比例不斷增大，在個別南方沿海城市，非戶籍人口甚至大大高于戶籍人口。保護非戶籍人口的正當(dāng)權(quán)益，加強對流動人口的管理，已是不少城市的急迫任務(wù)。

　　第七，新的社會事務(wù)大量產(chǎn)生。社會主義市場經(jīng)濟的推行和民主政治的發(fā)展，導(dǎo)致了大量新的社會事務(wù)，如行業(yè)管理、社會組織管理、社區(qū)管理、物業(yè)管理，等等。這些新的社會事務(wù)，需要有新的社會管理辦法。

　　第八，新的社會問題開始出現(xiàn)。社會大轉(zhuǎn)型引發(fā)了眾多的社會問題，如信訪問題、“三無”農(nóng)民、房屋拆遷、土地征用、城市地攤、環(huán)境污染、物業(yè)糾紛，等等。原來的管理制度已經(jīng)難以有效解決這些新的社會問題，需要新的解決辦法。

　　政府要加強社會管理和改善社會服務(wù)，就需要改革和創(chuàng)新社會管理體制。社會管理體制就是國家為了維護社會秩序而用以規(guī)范和協(xié)調(diào)社會組織、社會事務(wù)和社會生活的一系列制度和機制。社會管理體制的內(nèi)容極為豐富，就目前我國的現(xiàn)實情況而言，諸如社團管理體制、社會保障體制、社會治安體制、社會應(yīng)急體制、社會服務(wù)體制、社區(qū)管理體制和社會工作體制都可列入其范圍。改革和完善社會管理體制對于中國特色的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)，具有極為重要的意義。

　　其一，有利于促進社會的公平正義。社會管理的主要目的，就是調(diào)節(jié)利益關(guān)系，解決利益沖突，維護社會生活中的公正原則。沒有社會領(lǐng)域的公平正義，政治和經(jīng)濟領(lǐng)域的公平正義就是不完善的。其二，有利于維護社會穩(wěn)定。社會管理的直接目標(biāo)，就是維護社會生活的正常秩序，沒有正常的社會秩序，就沒有社會穩(wěn)定。其三，有利于社會和諧。沒有健全的社會管理，就不能有效解決社會生活的利益矛盾和糾紛，人與人之間就不能和睦相處。沒有和諧的家庭和社區(qū)生活，和諧社會就沒有基礎(chǔ)。其四，有利于提高執(zhí)政能力。健全的社會管理是“小政府大社會”的前提，社會管理能力的強弱直接表征著政府執(zhí)政能力的高低。其五，有利于推動基層民主。社會自治是政治民主的重要內(nèi)容，社區(qū)自治是基層民主的基礎(chǔ)，因此，社會管理體制直接關(guān)系到基層民主的發(fā)展。

　　總之，社會管理變得越來越重要了，就迫切需要制訂和修正相應(yīng)的政策、法規(guī)和制度，換言之，就需要建立和健全新的社會管理體制。社會管理體制問題便順理成章地受到了黨和政府的高度重視。1998年的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》就明確提出政府的基本職能是：宏觀調(diào)控、社會管理和公共服務(wù)。黨的十六大再次重申了“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”是政府的基本職能。中共十六屆四中全會的決定和六中全會的決定，都對改革和完善社會管理體制做出了專門的論述，一致強調(diào)要不斷加強社會建設(shè)和社會管理，努力推進社會管理體制的改革創(chuàng)新。十六屆四中全會和六中全會分別從提高黨的執(zhí)政能力和構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，向各級黨和政府明確提出了“深入研究社會管理規(guī)律，完善社會管理體系和政策法規(guī)，整合社會管理資源，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”的要求。

　　社會管理體制的改革和創(chuàng)新，已經(jīng)成為我國現(xiàn)實生活中一個新的重大課題，不僅受到黨政官員的重視，也引起了專家學(xué)者的熱切關(guān)注。一方面，一些有開拓和創(chuàng)新精神的地方黨政干部開始積極探索加強和改善社會管理的新辦法和新制度，另一方面，一些政治學(xué)者和社會學(xué)者日益關(guān)注社會管理問題的研究，關(guān)于改革和完善我國社會管理體制的研究也漸漸多起來。然而，無論在理論上還是在實踐上，社會管理在我國畢竟還是一個新的課題，實踐探索和理論研究都剛剛起步，實踐經(jīng)驗和理論成果相對不足，許多體制急需完善，許多問題急需研究。故而，這方面的理論研究和實踐探索，都特別值得鼓勵。

（作者：俞可平 本文系作者為中央編譯出版社出版、侯伊莎著《激活和諧社會的細胞——“鹽田模式”制度研究》一書寫的序言，略有刪節(jié)，標(biāo)題為編者所加。學(xué)習(xí)時報）

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