信力建：行政管理體制改革的航船應(yīng)當(dāng)由誰掌舵

　　近年以來,行政管理體制改革是公眾關(guān)心的一個熱點,但進(jìn)展情況表現(xiàn)為“熱了又冷，冷了又熱”，效果顯然不如人意。行政機(jī)關(guān)自身成為這一改革的主導(dǎo)者和實踐者，各級地方政府及其行政部門的改革舉措可謂層出不窮。由此,我們看到各種紅頭文件,對權(quán)力范圍及其行使作出這樣或那樣的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)自身對于改革的主動性和對權(quán)力的運作成為一個令人產(chǎn)生警覺的問題：這種改革的思路往往產(chǎn)生于行政領(lǐng)導(dǎo)者的一念之中或者產(chǎn)生于行政領(lǐng)導(dǎo)群體的合意之中，容易脫離法律的框架產(chǎn)生隨意性，結(jié)果將可能背離依法行政的改革方向而導(dǎo)致行政權(quán)力的新一輪擴(kuò)張。因此，行政管理體制改革最優(yōu)先應(yīng)當(dāng)考慮的問題是，樹立權(quán)力本源在民的理念，將改革嚴(yán)格限制在法律規(guī)定的范圍以內(nèi)，限定在人大授權(quán)的范圍以內(nèi)。每一步改革舉措，必先問一問本部門是否有權(quán)作出此項規(guī)定，查找作出此規(guī)定的法律依據(jù)。

　　依法行政要求行政機(jī)關(guān)的每一項行為須有明確的法律授權(quán)作依據(jù)，無權(quán)行使沒有法律規(guī)定的任何行政行為。實際上，對行政機(jī)關(guān)而言，改革必須有法可依，而相關(guān)的法律必須極其明確并具有可操作性，唯有如此，才能有效地限制行政權(quán)力的自我擴(kuò)張，防止行政權(quán)力的濫用。我國目前的制定法存在的一大弊端就是某些法律條款的粗疏，給行政機(jī)關(guān)過大的活動余地。行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力中包括在改革中的權(quán)力運作一旦超出了法律規(guī)定的范圍，也就是假行政改革之名行行政違法之實，行使了人民并未賦予的權(quán)力，這種權(quán)力實際上是無源之水，無本之木�，F(xiàn)在許多地方的改革舉措往往就是如此。

　　依法行政還要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)將自己的工作嚴(yán)格限定在國家和地方權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督之下。我國實行的是人民代表大會一院制體制，使人大及其常委會成為國家唯一的代表人民行使權(quán)力的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。《地方組織法》第四十四條規(guī)定，地方各級人大常委會在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項。根據(jù)這一規(guī)定，凡屬于符合法律精神但法律沒有明確規(guī)定而地方政府又認(rèn)為必要的行政改革，可以報經(jīng)同級人大審議批準(zhǔn)后施行。人大在討論審議中要充分征求各方面意見，使改革的舉措符合法律原則和人民的意愿。現(xiàn)在普遍的問題是沒有貫徹這一唯一合法的改革渠道，而是黨政合一作出決定施行，將權(quán)力機(jī)關(guān)置之一邊，致使改革的程序違法。而程序違法屬于根本性的違法，因為它甚至剝奪了人民依法行使國家權(quán)力的機(jī)會。

　　中國行政體制改革最大的問題是囿于眼前利益的隨意性，而缺乏權(quán)力本源在民以及正當(dāng)程序的理念。而這一理念正是現(xiàn)代法治社會的基石。其他方面的改革，包括人大自身，司法改革，黨的執(zhí)政方式的改革，都或多或少存在類似的問題�？疾靽�外某些發(fā)達(dá)國家的改革，都把程序的正當(dāng)性作為改革實施的前提條件。例如法國的司法改革，較為共同的做法就是由上而下，比如先在議會建立一個委員會全盤負(fù)責(zé)改革方案的研究工作，然后開始調(diào)查了解有關(guān)情況，制定方案。法國司法改革經(jīng)過了近十年的醞釀，最后提出報告經(jīng)議會通過后施行。這種由上而下的方式有利于改革的依法進(jìn)行，維護(hù)了法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，避免了五花八門的各行其是，從而沖擊依法治國這一根本。這一他山之石，可以引為鑒戒�？v觀今日中國之行政管理體制改革，我的看法是，人大應(yīng)當(dāng)在其中發(fā)揮更多的積極性和主動性，而對行政機(jī)關(guān)自身過多的主動性保持警覺，加強(qiáng)法律監(jiān)督。憲法規(guī)定，中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民。人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。行政管理體制的改革是人民的愿望，應(yīng)當(dāng)由人民來主導(dǎo)。從最近幾年的實踐來看，雖然中央和地方各級黨委和政府對行政管理體制的改革不可謂不重視，但這種由行政部門自身主導(dǎo)的改革至今還沒有明確的思路，更沒有明確有效的舉措和人民公認(rèn)的實際效果。原因在于這種改革基本上還屬于無法可依，改革的正當(dāng)程序問題、動力問題、主導(dǎo)者問題沒有解決。在行政部門利益擴(kuò)張現(xiàn)象泛濫的今天，“行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法制化”已成中國行政管理領(lǐng)域的突出問題，如果行政管理體制改革只是放任由掌握各級行政大權(quán)的官員來折騰，人民袖手岸邊，人大置之不問，則行政管理體制改革的航船開向何方，誰知道呢。

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