周安平：人民監(jiān)督員制度的正當性與有效性質(zhì)疑

　　內(nèi)容提要：人民監(jiān)督員制度的監(jiān)督客體是人民檢察院的具體司法業(yè)務，如果強化則不免陷入個案監(jiān)督的困境，根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，人民監(jiān)督員的角色實際上是“檢察顧問”，因而改革的意義也就只停留在政治意義上。人民民主的正當性并不能提供人民監(jiān)督員這一制度的正當性。即是強化這一監(jiān)督，也因為程序的安排而不產(chǎn)生監(jiān)督的效益。并且，因為人民監(jiān)督員制度的設立是建立在監(jiān)督者道德自律的基礎上，并衍生出新的“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題，因而也就表明這一制度與法治的要求并不相容。

　　關(guān)鍵詞：人民監(jiān)督員；
個案監(jiān)督；
檢察顧問；
循環(huán)監(jiān)督

　　人民監(jiān)督員制度是人民檢察院為回應“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的質(zhì)問聲中出臺的，也是檢察院為了應付司法腐敗而主動表現(xiàn)出來的一種積極接受監(jiān)督的政治姿態(tài)。由于這一制度是由最高人民檢察院通過權(quán)力強制推行的一項司法改革的重大舉措，因而在一個習慣于“向上看”的國民思維里，討論也就呈現(xiàn)出“一邊倒”的態(tài)勢。以“人民監(jiān)督員”為關(guān)鍵詞在中國學術(shù)期刊網(wǎng)上搜索，可檢索到有關(guān)這一制度的論文38篇。從刊物機構(gòu)來看，檢察系統(tǒng)的有20篇。從內(nèi)容上看，有20多篇是直接論證這一制度的正當性與有效性的；
其他文章或者是解釋這一制度的具體的運作，或者是談自身的認識與體會，或者是在肯定的基礎上談如何進一步的強化與完善。時至今日，反對的觀點幾乎未見諸任何報刊。而關(guān)于問題的討論如果沒有不同的觀點，從學術(shù)的角度來看，這本身就不很正常。本人作為一名從事法學研究的學者被推選為人民監(jiān)督員，有幸成為這一制度啟動的見證者與制度運作的親歷者，因而也就有機會從法理的視角對這一制度進行理性的評價與反思。我的觀點非常鮮明：人民監(jiān)督員制度不符合法治的精神與要求，與司法改革的法治主義方向相悖。

　　一、關(guān)于人民監(jiān)督員的監(jiān)督客體

　　什么是監(jiān)督？在廣義上理解，現(xiàn)代法律監(jiān)督制度是國家法制的重要組成部，即有法律監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)、組織和個人作為監(jiān)督主體對被監(jiān)督對象（主要是國家機關(guān)及其工作人員）的活動進行合憲性、合法性、合理性的評價，并對違法行為加以糾正的活動。狹義的法律監(jiān)督，指專司法律監(jiān)督權(quán)的國家機關(guān)對立法活動、執(zhí)法活動、司法活動的監(jiān)督。[1]4無論是廣義的還是狹義的，監(jiān)督都毫無例外地指向被監(jiān)督對象的活動。根據(jù)這一理解，人民監(jiān)督員的角色定位也就應該針對的是檢察院司法活動的本身，而不是檢察院司法活動的結(jié)果。[①]事實上，人民監(jiān)督員設立的背景與初衷也是基于此考慮，旨在防止檢察院辦案人員違法亂紀行為的發(fā)生。

　　但是，根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），人民監(jiān)督員對人民檢察院查辦職務犯罪案件的下列情形實施監(jiān)督：（一）犯罪嫌疑人不服逮捕決定的；
（二）擬撤銷案件的；
（三）擬不起訴的。對于這三類案件，人民檢察院偵查監(jiān)督部門或公訴部門應當及時將書面意見和相關(guān)材料移送人民監(jiān)督員辦公室，并做好接受監(jiān)督的準備。人民監(jiān)督員的監(jiān)督工作應當依照下列步驟進行：（一）由案件承辦人向人民監(jiān)督員全面、客觀地介紹案情并出示主要證據(jù)；
（二）由案件承辦人向人民監(jiān)督員說明與案件相關(guān)的法律適用情況；
（三）人民監(jiān)督員可以向案件承辦人提出問題，必要時可以旁聽案件承辦人訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見；
（四）人民監(jiān)督員根據(jù)案件情況，獨立進行評議、表決。從這一程序的規(guī)定上，我們發(fā)現(xiàn)，人民監(jiān)督員的主要任務就是對檢察院的司法處理是否同意作出決定，因此，人民監(jiān)督員的監(jiān)督對象也就主要針對的是檢察院的具體司法活動的結(jié)果，而不是其司法行為的本身。換言之，人民監(jiān)督員對檢察院的監(jiān)督是個案的業(yè)務監(jiān)督。

　　對司法個案進行業(yè)務監(jiān)督，其條件是監(jiān)督者必須具有相應的法律專業(yè)水平。也正是因為這一要求，《規(guī)定》要求“人民監(jiān)督員應當有一定的文化水平和政策、法律知識�！比绻�“人民監(jiān)督員不具有法律知識的，人民檢察院應當建議確認單位解除其職務�！币虼�，人民監(jiān)督員的工作性質(zhì)其實主要針對的是司法活動的業(yè)務，希望通過人民監(jiān)督員的監(jiān)督來起到把關(guān)的作用，或者使人民檢察院的工作獲得人民監(jiān)督員的認可從而獲得社會的公信力。至于要求人民監(jiān)督員監(jiān)督辦案人員是否存在腐敗則是次要的。人民監(jiān)督員只是通過其個案的業(yè)務監(jiān)督從中去發(fā)現(xiàn)檢察院的違法亂紀�！兑�(guī)定》要求“人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的，可以提出意見�！本捅砻髁巳嗣癖O(jiān)督員對檢察院的違法亂紀行為的監(jiān)督職能只是附帶的，從屬于對司法個案的業(yè)務監(jiān)督。

　　但是，這種來自外在的對司法個案的業(yè)務監(jiān)督在理論上卻是不符合法理的。司法合法與否的外部評價與內(nèi)部評價不同：一是，內(nèi)部評價是業(yè)內(nèi)專業(yè)人士的評價，外部評價是業(yè)外人士的評價，兩者相比，前者更具有專業(yè)上的權(quán)威性。二是，內(nèi)部評價與外部評價的標準不同，內(nèi)部評價以程序正義為標準，否認性評價為“違法裁判”；
外部評價則以案件的客觀事實為依據(jù)，當司法裁判與案件事實不符時，否認性評價往往為“錯案”的結(jié)論。[2]99因此，兩者比較，前者具有法律性，后者具有社會性。三是，內(nèi)部評價是案件親歷者的評價，外部評價是案件非親歷者的評價，兩者相比，前者更具有事實上的說服力。

　　對司法的個案監(jiān)督的前提往往是建立在法律具有確定性假設的基礎上。而關(guān)于法律是否具有確定性，美國法律現(xiàn)實主義早就將其歸結(jié)為一種“基本的法律神話”，是一種“戀父情結(jié)”的移情反應。[3]293-295法律的確定性只具有相對性：第一，在時間上，法律只有在確定的時間段是確定的，因此評價的依據(jù)只能是當時判決的依據(jù)；
第二，在空間上，法律的確定性具有值域，即在一定的法律范圍內(nèi)是確定的，而在法律范圍外則是不確定的。[4]因此，當不同的監(jiān)督主體用不同的標準去監(jiān)督司法判決時就可能對是否是有錯產(chǎn)生不同的認識。正因為法律的不完全確定性，各國對司法的監(jiān)督也僅限于司法人員的行為，只要其行為并不違法，其司法的合理與否都必須受到尊重。[5]

　　也正是因為上述種種原因，這種來自外在的對司法個案的業(yè)務監(jiān)督在學術(shù)界往往遭人詬病，人大對司法的個案監(jiān)督就經(jīng)常被人們視為干預司法獨立的表現(xiàn)。[②]只不過，在人大的個案監(jiān)督中，作為被監(jiān)督者的法院是被動的，而在人民監(jiān)督員的監(jiān)督中，作為被監(jiān)督者的檢察院則是采取了主動的姿態(tài)，這在政治意義上是不同的，當然也只是政治意義！

　　二、關(guān)于人民監(jiān)督員的角色定位

　　正因為司法評價具有專業(yè)性、法律性以及要求司法的親歷性，因此，對司法的外在監(jiān)督也就只能集中于被監(jiān)督者的行為上，即監(jiān)督辦案人員的行為是否有瀆職、違法和亂紀。至于對其司法的處理結(jié)果是否合法往往是由司法內(nèi)部的機構(gòu)和專業(yè)人員來進行評價，這也是司法獨立的應有之義。如檢察院的起訴是否成立由法院裁判，法院對一審是否合法由上訴終審來判定，對有效力的裁判有爭議則由法院再審以決斷。因此，人民監(jiān)督員的這種外部評價并不具有法律上的權(quán)威性，從而也就不具有法律上的意義與效力。這一點，最高人民檢察院在推行這一制度時不可能不知道，而如果知道，那么最高檢察院在設計這一制度時就不能不考慮回避這一點。

　　事實也的確是這樣，最高人民檢察院在推行這一制度時，其實就已經(jīng)注意到了這種外在的個案業(yè)務監(jiān)督所存在的問題以及可能導致的對人民檢察院的不利。因此，《規(guī)定》第二十五條只是要求將人民監(jiān)督員對辦案人員司法處理的表決意見上報，供檢察長或檢察委員會參考。這就表明人民監(jiān)督員的意見在檢察院看來僅具有參考的價值，具有咨詢與建議的性質(zhì)，并無實際的效力因而也就無實際的意義。盡管第二十五條還規(guī)定“檢察長或者檢察委員會應當認真研究人民監(jiān)督員的不同意見�！钡�“認真研究”只是一種態(tài)度，除了飽含人民檢察院虛心接受人民監(jiān)督和向人民虛心學習的政治意義外，并無實際的約束力。最高人民檢察院《規(guī)定》中的謹慎措辭就充分表明最高人民檢察院對該問題的準確而深刻的認識，并為人民監(jiān)督員這一外在角色的“顧問”性質(zhì)進行了精確的法律界定。因此，人民監(jiān)督員的角色雖然名為監(jiān)督其實只是顧問一職，這與最高人民檢察院設立這一制度所宣稱的理由與名稱并不相符，人民監(jiān)督員名為“監(jiān)督員”實為“檢察顧問”。實踐中人民檢察院也總是希望人民監(jiān)督員盡量來源于法學院的專家和學者，從這一點也足可以看出檢察院的良苦用心。當然，也正因為人民監(jiān)督員只是一個“顧問”的角色，人民檢察院才可以不必經(jīng)過人大的立法，而可逕由自己根據(jù)便宜而創(chuàng)設。

　　當然，最高人民檢察院在設計和推行這一制度時并沒有采用“檢察顧問”一說，而是借用了“人民監(jiān)督員”的名稱。但是，也正是這一借用，其改革的內(nèi)在用意也就透露無遺：既不想陷入個案監(jiān)督的困境，又想表現(xiàn)出自己積極接受監(jiān)督的政治姿態(tài)。人民檢察院這種矛盾心理通過“人民監(jiān)督員”的稱呼得到了最為充分的反應。因此，在筆者看來，人民監(jiān)督員制度的重要性依然還是一種象征意義，即象征著人民對司法的參與，象征著人民檢察院的司法活動同樣置于人民的監(jiān)督之下。而作為這一制度的推行者最高人民檢察院來講，其實際上的意圖則是試圖通過這一制度的實施來吸收和化解社會公眾對檢察院司法現(xiàn)狀的失望與不滿，這種策略更多的還是基于一種政治性的考慮。并且，用蘇力的話來講，就是，這種滿腔熱情的司法改革的背后未必就一定不是出于改革者私利的動機，比如努力展示自己改革者的形象、突出自己的改革政績。[6]195這種基于政治策略所支持的人民監(jiān)督員制度就注定了它不成為，也不能成為一項具有實際法律效果的司法改革。

　　三、關(guān)于人民監(jiān)督員制度的正當性

　　如果說人民監(jiān)督員只是一個顧問的角色，那么，這一制度的理論基礎有沒有也就沒有太大的意義，顧問的建議性質(zhì)與司法性質(zhì)并不會產(chǎn)生實質(zhì)性的沖突。但是，由于人民監(jiān)督員是以監(jiān)督的名義出現(xiàn)的，而最高人民檢察院推行這一制度所一再宣稱的也是呼喚監(jiān)督，因而人民監(jiān)督員制度也就存在人民監(jiān)督員對司法業(yè)務進行個案監(jiān)督被不斷強化的可能。[③]事實上，人們也是從“監(jiān)督”的角度去理解和接受這一制度的，因而，關(guān)于這一制度的正當性人們也就主要是圍繞“監(jiān)督”而展開。因此，本文對于其理論基礎的證偽也就主要基于“監(jiān)督”角色能夠成立的這一假設來進行。本文所要證明的是，即便是人民監(jiān)督員的“監(jiān)督”角色能夠成立，目前理論界為這一制度所尋求的正當性理論基礎也不能成立。

　　許多學者在證明人民監(jiān)督員這一制度的正當性與優(yōu)越性時，雖然角度不同，但無一例外地將其理論基礎建筑在主權(quán)在民的民主理念之上，[7]認為人民監(jiān)督員制度是司法民主的內(nèi)在要求。[8]由于主權(quán)在民的民主思想在我國也逐漸深入人心，因而也就極易博得人們的理解與支持，大有反對人民監(jiān)督員制度就是反對人民民主的嫌疑。很多學者認為司法權(quán)是國家權(quán)力的組成部分，來自于人民。因此，人民監(jiān)督員制度是人民參與司法的方式，是主權(quán)在民精神的充分體現(xiàn)。有學者在論證這一觀點時認為，法官和檢察官不是由人民直接選舉產(chǎn)生，因此，司法權(quán)并不具有民主性。而人民監(jiān)督員與人民陪審員一樣直接來自于人民，因而也就更具民主性。我們認為，“對民主的理解應從制度層面去理解，司法制度的建立本身就是民主制度的產(chǎn)物�！盵9]司法制度是民意的反應，司法人員是人民代表選舉產(chǎn)生，這就足以表明司法人員具有民主的正當性。[10]486而人民監(jiān)督員雖然來自人民，但并沒有經(jīng)人民選舉，實踐中往往來源于司法機關(guān)的指定。因此，人民監(jiān)督員的民主性并不必然高于檢察官的民主性。主權(quán)在民體現(xiàn)在制度設計上的民主要求，而不是人民直接參與司法的過程。我們不能因為主權(quán)在民而要求事事由民直接行使，正如股份公司的許多經(jīng)營管理權(quán)是由董事會掌管，而不是由公司股東直接去行使一樣。

　　司法是一項具有很強的專業(yè)性的活動，要求人民直接參與司法無異于否定司法的專業(yè)性。司法的專業(yè)性本身就決定了不可能由專業(yè)外的人員直接行使司法的權(quán)力，專業(yè)外的人員的權(quán)力僅限于對司法者行為的監(jiān)督。如果外在的人民監(jiān)督可以直接介入司法過程的業(yè)務，那么，社會上所有的辦事機關(guān)的業(yè)務都必須有同步的監(jiān)督員與之并行，而不僅僅是人民檢察院，還包括人民政府、人民公安，甚至人民醫(yī)院。如果外在的人民監(jiān)督員對檢察院的個案可進行業(yè)務監(jiān)督，就還必須要求人民監(jiān)督員比人民檢察院的辦案人員更懂法律，更懂司法，也就要求人民監(jiān)督員必須通過比司法考試還更嚴格、更專業(yè)的資格考試。(點擊此處閱讀下一頁)

　　而如果這一假設成立，那么，由人民監(jiān)督員直接代替檢察院徑行司法豈不更有效率。也正是因為公司股東不懂經(jīng)營才授權(quán)懂業(yè)務的董事經(jīng)營，因此，盡管司法權(quán)力來自人民，但人民既然已經(jīng)授權(quán)，就應當相信自己的授權(quán)是基于對被授權(quán)人員業(yè)務能力的信任，即被授權(quán)的人已經(jīng)具有相應的業(yè)務能力。社會分工的專業(yè)化已經(jīng)為此提供了最為充分的理由，法律職業(yè)入門的司法考試其實就已經(jīng)表明司法人員已經(jīng)取得從事司法業(yè)務的資格。許多學者在論證人民監(jiān)督員制度的正當性時往往以人民陪審員制度來加以說明。殊不知，來自于人民群眾中的人民陪審員的“陪而不審”其實就在一定程度上恰恰就表明了人民陪審員“陪而不能審”的業(yè)務能力嚴重缺失的問題。[④]

　　四、關(guān)于人民監(jiān)督員制度的有效性

　　當然，人民監(jiān)督員并不是直接行使司法的權(quán)力，而是監(jiān)督司法權(quán)力的運行。因此，許多學者從人民監(jiān)督員制度的權(quán)力制衡的功能意義上去支持人民監(jiān)督員制度的正當性。這一制度的推行者以及支持者普遍認為人民監(jiān)督員制度具有權(quán)力制衡的功能，可以有效地起到監(jiān)督司法的作用，防止司法腐敗行為的發(fā)生。如果說這一制度能在實踐中的確有效，其它的爭論都沒有太多的實際意義，有效性就可以證成其正當性。無容置疑，權(quán)力需要監(jiān)督，但是，一項“有效的法律監(jiān)督必須是法律上的、法律規(guī)定的，監(jiān)督主體的監(jiān)督行動應能啟動法律程序以對監(jiān)督對象施加影響�！盵10]479而目前正在實施的人民監(jiān)督員制度卻對檢察院的司法行為并不構(gòu)成實質(zhì)性影響，其意見僅具建議、批評、咨詢、言諫的性質(zhì)，法律化程度極低。并且，人民監(jiān)督員因為缺乏監(jiān)督激勵，因而其監(jiān)督的有效性也就可想而知。而如果在目前的制度框架內(nèi)，強化人民監(jiān)督員意見的實體影響，則不免陷入對司法個案業(yè)務監(jiān)督的泥沼，形成對司法的干預。正如學者指出的，“監(jiān)督雖然不同于干預，但卻可能構(gòu)成干預。所謂既監(jiān)督又不干預司法，在實踐中不但模糊不清，且難以操作�！盵11]313而如果維持目前人民監(jiān)督員意見的建議性質(zhì)，則不免又讓人想到“作秀”，人民監(jiān)督員的監(jiān)督意義與效果由此也可見一斑。

　　更為擔心的是，由于有了人民監(jiān)督員制度，更由于最高人民檢察院推行這一制度有政治策略因素的考慮，人民監(jiān)督員制度非但不能起到監(jiān)督的效果，相反，還可能制造一種更為可怕的制度性腐敗的誘因。因為，人民監(jiān)督員的出現(xiàn)制造了一種分權(quán)的假象，然而即使是這種權(quán)力的假轉(zhuǎn)移，卻在事實上可能導致人民檢察院責任的真轉(zhuǎn)移。當檢察院辦案人員獨立辦案并獨立作出決定時，就意味著辦案人員必須獨立承擔法律責任，因而辦案人員也就被科以了謹慎司法的義務。而當辦案人員的決定還必須征得人民監(jiān)督員的意見時，哪怕只是意見，也意味著其司法處理的決定并不是其一人所定，特別是人民監(jiān)督員是專家學者時，其推卸責任的理由就變得更加的充足和正當。因此，當檢察院辦案人員將一個司法不公的處理結(jié)果通過人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序，如果能獲得人民監(jiān)督員的同意，實際上就意味著一個不公正的處理有了更多的人來分攤責任，因而也就有效地減輕了辦案人員的負擔，而目前司法機關(guān)普遍實施的錯案追究制也就在人民監(jiān)督員制度的安排下被巧妙地被規(guī)避了。[⑤]尤其是，社會對檢察院司法行為的不滿通過人民監(jiān)督員的“監(jiān)督”而有效地化解了，或者說，檢察院借助人民監(jiān)督員的監(jiān)督“意見”成功實現(xiàn)了自己責任的“位移”。因此，一個可以推斷的結(jié)論是：人民監(jiān)督員“監(jiān)督”的實際意義在于最高人民檢察院推行這一制度的政治策略得到了最為充分的滿足。

　　這種擔心并不是多余。人民監(jiān)督員在對司法是否合法作出評價時，由于沒有直接親歷案件的司法全過程，其信息主要來自人民檢察院辦案人員的介紹，因而，其判斷的客體就具有間接性和傳聞性；
加之介紹人難免已經(jīng)滲入主觀價值判斷，因此，人民監(jiān)督員的判斷客體也就難免失真或變形。尤其是，由于檢察院辦案人員在接受人民監(jiān)督員的監(jiān)督時，其本人就已成為辦案的利害關(guān)系人，檢察院辦案人員從維護自身利益的角度出發(fā)，對案情的介紹往往會篩選和加工。于是，在人民監(jiān)督員的所謂的監(jiān)督關(guān)系中就已經(jīng)蘊含了監(jiān)督者與被監(jiān)督者信息嚴重不對稱的關(guān)系。檢察院辦案人員的業(yè)務上的專業(yè)性、司法的親歷性以及涉及其個人利害的考量等因素決定了辦案人員在介紹案情、出示證據(jù)、說明法律適用以及回答人民監(jiān)督員的提問時都掌握著話語上的主導權(quán)。從實踐來看，人民監(jiān)督員程序的展開過程其實也就是人民檢察員對人民監(jiān)督員的辯解與說服的過程。而人民監(jiān)督員基于其自身的業(yè)務認識和司法親歷等局限，監(jiān)督的最后結(jié)果往往是“被說服”。[⑥]

　　并且，人民監(jiān)督員這種“被說服”不僅僅是因為自身的法律認識與信息來源的限制，而且還因為人民監(jiān)督員與檢察院因制度構(gòu)建而形成的一種特殊關(guān)系而變得更容易。人民監(jiān)督員來自檢察院系統(tǒng)外，因而也被認為是體制外的監(jiān)督，這也是檢察院設立這一制度的初衷之所在，試圖通過引入外在的監(jiān)督機制來化解甚至消除司法不公的社會形象。盡管如此，人民監(jiān)督員監(jiān)督工作的開展卻須臾離不開檢察院的組織與管理。第一，作為人民監(jiān)督員的辦事機構(gòu)，人民監(jiān)督員辦公室由檢察院設立，并由專職的檢察干部負責；
第二，雖然《規(guī)定》“參加案件監(jiān)督的人民監(jiān)督員，應當在人民監(jiān)督員名單中依照排序或隨機抽取的方式確定�！钡�由于人民監(jiān)督員為兼職，與其自身工作難免發(fā)生沖突，因此，實際操作中往往是由人民檢察院根據(jù)實際情況予以確定；
第三，人民監(jiān)督員是否應該回避監(jiān)督，由人民檢察院決定。檢察院對人民監(jiān)督員人選安排具有一定的選擇性就決定了人民監(jiān)督員“監(jiān)督”的被動性以及監(jiān)督結(jié)果的預先可操控性。盡管人民檢察院對“監(jiān)督”進行操控只是一種可能，但那也是存在這種可能，并且這一“可能”還是檢察院自己設立的。因此，正是這一程序的安排，人民監(jiān)督員的外部監(jiān)督也就有效地轉(zhuǎn)化成了檢察院的內(nèi)部監(jiān)督，當人民監(jiān)督員本身就是人大代表時，這種外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為內(nèi)部監(jiān)督就表現(xiàn)得尤其明顯，[⑦]而最高人民檢察院在創(chuàng)設這一制度時所寄予的“監(jiān)督”與“反腐”的意義也就在這一制度的安排下而被消解得無影無蹤。

　　進一步的問題還有，人民監(jiān)督員制度盡管不產(chǎn)生監(jiān)督效益，監(jiān)督成本的支出卻不因無收益而不支出。人民監(jiān)督員制度的設立無疑增加了國家財政的開支，為此國家財政專項支出。由于人民監(jiān)督員只享有有限的通訊補貼，加之兼職，實際開支的經(jīng)費并不多，因而為人民監(jiān)督員辦公而列支的大部分經(jīng)費就轉(zhuǎn)化為人民檢察院的辦公經(jīng)費。并且，檢察院還可以為設立人民監(jiān)督員辦公室而增加編制，設置職位，安排人員。因而，人民檢察院從這一司法改革中不僅僅是獲取了政治收益，而且還獲得了額外的財政補貼及其他人事利益，從而真正成為人民監(jiān)督員制度這一司法改革的最大受惠者，當然就有可能因為這一雙重受惠而成為這一司法改革最有力的倡導者和最堅定的支持者。

　　五、誰來監(jiān)督監(jiān)督者？——關(guān)于循環(huán)監(jiān)督的問題

　　在中國人的潛意識思維里，一提到腐敗，就想到要加強監(jiān)督，企圖從加強監(jiān)督中尋找到救治司法不公的良藥。無疑，人民監(jiān)督員制度的出臺就迎合了國人的這一心理需求。西方有一個關(guān)于和尚分粥的故事，說的是有七個和尚，每餐每人一碗稀飯。但是由誰主持分稀飯卻是一個不放心的問題，因為資源的有限性與權(quán)力的擴張性必然導致分稀飯者利用權(quán)力營私舞弊。西方人解決這一問題的方式是“分者最后端”，有效地化解了不公正的難題。但是，按照中國人的思維卻是通過監(jiān)督的方式來加以解決。先是試圖找到一個“大公無私”的老劉來主持分配；
發(fā)現(xiàn)老劉并不可靠后，又找到另一個也是“思想覺悟高”的老李去監(jiān)督老劉；
發(fā)現(xiàn)老李也有問題時，又派“人民群眾利益的代表”老張去監(jiān)督老李。這就是中國人的監(jiān)督情結(jié)。[5]這種層層架屋的監(jiān)督方式除了文章前面所提到的導致監(jiān)督成本（國家財政）的不斷上升外，其致命的缺陷是陷入“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”[⑧]無限循環(huán)的怪圈中。層層架屋的監(jiān)督方式始終是將希望寄予監(jiān)督者的道德品格上，制度的運作成功依賴于監(jiān)督者的“道德自律”，因而也就決定了這一監(jiān)督方式從根本上來講就不是一種法治設計，人民監(jiān)督員制度的悖論由此凸現(xiàn)。

　　人民監(jiān)督員制度是在全國上下一片司法改革熱的背景下出臺的，但司法改革的大背景并不能證明其改革的內(nèi)容就一定具有法治的內(nèi)涵與意義。人民監(jiān)督員制度的有效展開取決于人民監(jiān)督員本人的責任心，而對責任心的約束則取決于人民監(jiān)督員個人的內(nèi)心品質(zhì)。道德品質(zhì)的不確定性與非普遍性往往滋生出行為上的機會主義，因而，寄托于個人道德品質(zhì)基礎上的制度，其獲得的一個好的結(jié)果往往是出于偶然。機會主義是人治的特點，而法治主義是不講機會主義的，結(jié)果的偶然性恰恰是法治主義所要防范的。

　　引進人民監(jiān)督員的監(jiān)督機制是基于司法人員對腐敗病菌不具有免疫力的認識，但是作為實施監(jiān)督的人民監(jiān)督員對司法腐敗的病菌同樣不具有免疫力。人民監(jiān)督員有了監(jiān)督的“權(quán)力”，即使是表象上的“權(quán)力”，也就同樣有了被腐蝕、被拉攏的可能。司法人員不能幸免，人民監(jiān)督員也不能幸免。并且，人民監(jiān)督員因為不是本職工作而更表現(xiàn)得更超脫因而也就更不可能幸免。因此，韋伯所倡導的形式理性在這里并沒有出現(xiàn)。人民監(jiān)督員被腐蝕、被拉攏的腐敗問題又由誰來監(jiān)督呢？我們是否有必要再引進監(jiān)督機制來對人民監(jiān)督員進行再監(jiān)督呢？因此，當檢察院對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題作出了回答后，又制造了新的“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的問題。循環(huán)監(jiān)督的制度設計將永遠沒有止境，因而也就永遠不可能為這一連續(xù)的追問提供一個確定性。

　　司法的工作是一種判斷性的工作，它既不同于立法，也不同于行政。其判斷的性質(zhì)本身就要求外在的影響越少越好，獨立性是其首要要求。因而，人民監(jiān)督員制度這種來自外系統(tǒng)的監(jiān)督就不一定是幫助，而可能是影響司法的獨立性。如果我們仔細觀察西方的司法制度及其司法隊伍，我們就可以得出這樣一個結(jié)論：對于一個行業(yè)性的群體而言，倫理道德水準的高下主要并不取決于來自外部的監(jiān)督和控制，關(guān)鍵的因素在于是否能夠建立嚴格的自治與自律。如果司法透明，公開結(jié)論與論證，公開不同意見，公開法律文書，行業(yè)的自律與內(nèi)省的監(jiān)督機制就會發(fā)揮起作用。如果司法工作具有良好的職業(yè)聲譽，司法者就不太可能冒違法的職業(yè)風險。并且，這種良好的職業(yè)聲譽也會成為其不斷上進的動力，以較好地維護自己的職業(yè)形象。來自職業(yè)自治體的良好的職業(yè)評價所給人的激勵遠勝過來自自治體外的嚴密監(jiān)督。說到實質(zhì)，司法的自治與自律的關(guān)鍵還在于司法獨立。而我們目前不斷強化的監(jiān)督制度其實恰恰是與司法獨立的目標越來越遠。越是監(jiān)督，司法越是不能自主。因此，我國目前所要進行的司法改革，在筆者看來，“更多的不是監(jiān)督，而是對法官進行去行政化和去地方化的司法改革，改變法官的行政管理模式，同時將法官從地方權(quán)力系統(tǒng)中解放出來�！盵5]

　　在結(jié)束本文處，本人想補充說明一點的是，文章只是批判了眼下正流行的人民監(jiān)督員制度，并非一律否定所有的監(jiān)督所起到的作用；
本文著重于批判與反思，卻無力構(gòu)建一種有效的具體制度。雖然這于現(xiàn)實并無切實的積極效益，但至少不至于如人民監(jiān)督員制度一樣產(chǎn)生一種負效益。并且這種批判與反思反思對于將來的構(gòu)建還是一個前提。但愿這一補充能起到拋磚引玉的作用，引起人們此后進一步的思考與建構(gòu)。

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　　參考文獻：

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　　[4]周永坤。錯案追究制與法治國家建設——一個法社會學的思考。法學。1997年，（9）。

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　　[10]周永坤。法理學（第二版）。法律出版社。北京。2004.

　　[11]徐昕。論私力救濟。中國政法大學出版社。北京。2005.

　　Critique of the People Supervisors System

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　　Abstract：The object of the people supervisors system is the judicialpractice of the people‘s procuratorate.But if such system is over strengthened，it is likely to fall into a difficult position of individual case supervision.According to“the Regulations on the people supervisors system by theSupreme People"s Procuratorate”In fact ，the role of the people supervisorsare the “procuratorial advisors”，so the reform is of only politicalsignificance.The justice of democracy can’t prove the justice of thepeople supervisors system ，and it will be hardly effective because ofthe bad design of process ，even if it is strengthened.What more，asthis system is based on the hypothesis that the supervisors are self-disciplined，the problem that“who supervises the supervisors”will be faced ，leadingto the conflict between this system and the rule by law Key words ：peoplesupervisors ，individual case supervision，procuratorial advisors ，circulatory supervision

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　　[①]本文所說的“司法”是從廣義上來理解的，不只是指人民法院的審判，還包括檢察院的檢察活動。

　　[②]參見黎國智、馮小琴：《人大對法院個案監(jiān)督的反向思考》，載《法學》2000年第5期；
夏正林：《也論人大對司法的個案監(jiān)督與審判獨立》，載《法商研究》2002年第1期。目前，我國許多司法改革的舉措與司法獨立都存在或多或少的背離�！耙环矫娲笳勊痉í毩�，司法獨立變成了幾乎至高無上的永恒價值和真理，而另一方面，在具體制度上則忘記了因此幾乎是在大張旗鼓地以改革的名義削弱本來就很孱弱的司法獨立�！眳⒁娞K力：《道路通向城市——轉(zhuǎn)型中國的法治》，法律出版社2004年版，第277頁。

　　[③]目前人們關(guān)于人民監(jiān)督員制度所進行的討論，絕大多數(shù)人都主張將人民監(jiān)督員原本虛化的監(jiān)督進行實體化、法制化，并動議立法以確認。

　　[④]參見張衛(wèi)平：《陪審制的意義》，載《瑣話司法》，張衛(wèi)平著，清華大學出版社2005年版，第116頁。由于案件審理和適用法律的專業(yè)性，必然導致職業(yè)法官在案件審理中的話語主導權(quán)，陪審員實際上是陪而不審。當然，人民陪審員制度的陪審不只是為了監(jiān)督，而是聯(lián)系社會的橋梁，旨在化解司法過分專家化的傾向，與人民監(jiān)督員制度并不能完全類同，因此，有些學者以人民陪審員制度來證明人民監(jiān)督員制度本身就很牽強。而且，人民陪審員制度在我國也的確出現(xiàn)了很多形式主義的問題，并無實際的意義。并且，即便是在西方，陪審團制度也有逐步萎縮的趨勢。

　　[⑤]事實上我國司法改革中遇到的監(jiān)督困境不僅是在人民監(jiān)督員制度中有所體現(xiàn)，其他對法院的外部監(jiān)督同樣存在類似的困境，人大的個案監(jiān)督就非常典型。

　　[⑥]就筆者所任人民監(jiān)督員一職的人民檢察院的情況來看，從2004年6月1日開始實施人民監(jiān)督員制度至筆者撰本文時間止，在人民監(jiān)督員實施監(jiān)督的案件中，結(jié)果都是人民監(jiān)督員一致同意檢察院辦案人員的決定，高達100%.雖然樣本有限，并不一定具有廣泛的代表性，但從其他人民檢察院反映的情況來看，高同意率是一個非常普遍的現(xiàn)象，“走形式”越來越成為人民監(jiān)督員制度目前無法遮掩和回避的現(xiàn)象。

　　[⑦]事實上，當人民監(jiān)督員又是人大代表時，原有的外部監(jiān)督反而因為人民監(jiān)督員制度的這一“內(nèi)部監(jiān)督”機制反而不起作用了。而人民監(jiān)督員是人大代表的現(xiàn)象往往很普遍。這是非�？膳碌默F(xiàn)象，因為憲法所賦予的人民代表對司法機關(guān)的監(jiān)督權(quán)力，因為人民檢察院的一紙《規(guī)定》和“收編”而輕易地作廢了。

　　[⑧]關(guān)于“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”這個個問題，意大利訴訟法學家莫諾�？ㄅ迦R蒂對此有過專門的討論，參見[意]莫諾�？ㄅ迦R蒂：《比較法視野中的司法程序》，徐昕、王奕譯，清華大學出版社2005年版第二章。

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