丁元竹：當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理面臨的主要問(wèn)題及其政策選擇

　　完善社會(huì)管理體制是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求和重要組成部分。但在我國(guó)人們對(duì)社會(huì)管理的研究還不是很多，比如，社會(huì)管理與社會(huì)政策是什么關(guān)系？社會(huì)管理是什么？其基本內(nèi)涵、目標(biāo)、手段是什么？等等。這都需要我們加以認(rèn)真研究。本文著重探討現(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)管理面臨的主要問(wèn)題以及采取何種政策來(lái)解決這些問(wèn)題。

　　當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理面臨的主要問(wèn)題

　�。ㄒ唬┥鐣�(huì)管理基本理論缺乏

　　從經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面看，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本框架已經(jīng)初步建立，與之相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控機(jī)制也基本建立，并在現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐中逐步完善。但是，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)所要求的社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理的基本制度框架還不完善，亟待建立。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，綜合國(guó)力不斷提高，我國(guó)已經(jīng)具備推進(jìn)全面社會(huì)建設(shè)的基本條件。同時(shí)，由于我國(guó)社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，從以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的單一社會(huì)結(jié)構(gòu)向以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的多元社會(huì)結(jié)構(gòu)過(guò)渡。在這樣一個(gè)劇烈變革時(shí)期，不僅歷史上長(zhǎng)期積累起來(lái)的深層次社會(huì)問(wèn)題會(huì)凸現(xiàn)出來(lái)，而且還會(huì)出現(xiàn)新的社會(huì)問(wèn)題和不確定因素，與原有的社會(huì)問(wèn)題相互交織在一起，使得社會(huì)系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)加大，或者說(shuō)使得社會(huì)的脆弱性加劇，隱含潛在的發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)。

　　在這樣的背景下，提出社會(huì)管理對(duì)于推動(dòng)具有中國(guó)特色社會(huì)主義的實(shí)踐具有重大理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。黨的十六大以來(lái)，我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措標(biāo)志著我國(guó)的發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。發(fā)展社會(huì)事業(yè)、促進(jìn)社會(huì)公正、加強(qiáng)社會(huì)管理、完善社會(huì)體制是新的歷史階段社會(huì)建設(shè)的主要內(nèi)容。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)對(duì)社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理提出的要求是：探索社會(huì)主義初級(jí)階段社會(huì)建設(shè)、社會(huì)事業(yè)和社會(huì)管理的基本規(guī)律；
制定社會(huì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的基本方針、法律法規(guī)和政策；
明確社會(huì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的主體；
合理配置社會(huì)發(fā)展資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，社會(huì)質(zhì)量的全面提高�，F(xiàn)在，我們需要在理論上進(jìn)一步研究和探討與社會(huì)管理有關(guān)的各類問(wèn)題。

　�。ǘ�）我們的管理體制不適應(yīng)全球化加速的現(xiàn)實(shí)

　　第二次世界大戰(zhàn)以后，國(guó)際發(fā)展合作成為當(dāng)今世界的一股重要力量。它在某些方面深深地改變著發(fā)展中國(guó)的社會(huì)政策和社會(huì)管理。

　　國(guó)際發(fā)展合作是指發(fā)達(dá)國(guó)家、國(guó)際組織、國(guó)際非政府組織向發(fā)展中國(guó)、發(fā)展中國(guó)的非政府組織提供的各種技術(shù)和經(jīng)濟(jì)援助，包括按市場(chǎng)利率提供的非優(yōu)惠貸款、民間貸款、其他贈(zèng)款。國(guó)際發(fā)展合作開(kāi)始于第二次世界大戰(zhàn)之后。國(guó)際發(fā)展合作在發(fā)展中國(guó)的社會(huì)政策制定、執(zhí)行中扮演了重要的角色。

　　一般說(shuō)來(lái)，國(guó)際合作方往往以社會(huì)福利的提供者、社會(huì)安全網(wǎng)的身份出現(xiàn)。20世紀(jì)70年代以來(lái)，國(guó)際發(fā)展合作越來(lái)越集中在扶貧、權(quán)利保護(hù)、基本教育、衛(wèi)生和人道主義援助。傳統(tǒng)的發(fā)展援助側(cè)重于單個(gè)項(xiàng)目援助，新的國(guó)際發(fā)展合作思路是通過(guò)增強(qiáng)能力、簡(jiǎn)化程序來(lái)影響部門，例如改革思路、要求公民社會(huì)組織參與等。

　　我國(guó)如何在這樣的國(guó)際背景下，制定出一套適合國(guó)際環(huán)境，維護(hù)國(guó)家利益的社會(huì)管理政策十分重要。國(guó)際發(fā)展合作要本著對(duì)等平等、互惠互利的原則。管理部門要加強(qiáng)對(duì)國(guó)際發(fā)展合作項(xiàng)目的事前審查和事后評(píng)估。

　�。ㄈ�）我國(guó)社會(huì)管理中的許多基本問(wèn)題亟需解決

　　1、制定公共服務(wù)均等化的基本標(biāo)準(zhǔn)

　　目前，我國(guó)提出公共服務(wù)均等化來(lái)促進(jìn)社會(huì)公平與公正。公共服務(wù)均等化是指政府要為社會(huì)公眾提供基本的、在不同階段具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。全國(guó)適用的公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn),即無(wú)論地方自有財(cái)力如何都必須提供最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù),如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、鄉(xiāng)村公路等。也就是說(shuō)，在基本的公共服務(wù)領(lǐng)域政府應(yīng)盡可能地滿足人們的基本物質(zhì)需求，盡可能地使人們享有同樣的權(quán)利。基本公共服務(wù)的均等化，其實(shí)質(zhì)在于政府要為全體社會(huì)成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　目前關(guān)于基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題談?wù)摵芏�，在現(xiàn)行體制下，要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先，中央政府要制定基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，在這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下，才可能科學(xué)、明確地確定各地基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀、不均等的程度、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度等等。

　　2、民間組織管理體制如何激發(fā)社會(huì)組織發(fā)展活力

　　構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)需要公眾的廣泛參與，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，各類社會(huì)組織將更加廣泛地參與到社會(huì)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)公共服務(wù)提供活動(dòng)中來(lái)。要針對(duì)我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展中面臨的問(wèn)題，考慮實(shí)行社會(huì)組織分類管理�？梢愿鶕�(jù)社會(huì)組織的服務(wù)類型，如衛(wèi)生、教育、科研、慈善、社區(qū)、文化、福利等制定不同的稅收政策。鼓勵(lì)從事社會(huì)服務(wù)的社會(huì)組織發(fā)展，對(duì)于有一定政治企圖，可能會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定的政治組織制定相應(yīng)法律予以限制。對(duì)于不同類別的社會(huì)組織，政府制定不同的法律和法規(guī)，實(shí)行不同的管理方式。總的思路是：“放開(kāi)一大片，限制一小部分”。

“放開(kāi)一大片”，即放開(kāi)服務(wù)類社會(huì)組織，讓它們?cè)诜�律框架�?nèi)最大限度發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，配合政府提供更多的社會(huì)服務(wù)，以滿足我國(guó)人民日益增長(zhǎng)的社會(huì)服務(wù)需求；
“限制一小部分”，限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會(huì)組織的發(fā)展，保證社會(huì)有序，保持社會(huì)穩(wěn)定。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、規(guī)范和完善政府對(duì)社會(huì)組織的行政管理職能，從公益服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃規(guī)則和監(jiān)督評(píng)估。

　　3、社區(qū)組織如何更好地激發(fā)公眾參與

　　社區(qū)建設(shè)只是人類在這樣一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)中找到的修復(fù)社會(huì)機(jī)體，解決面臨社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)途徑。社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，主要是針對(duì)特定的社會(huì)問(wèn)題、社會(huì)群體采用各種手段，如政府通過(guò)社區(qū)組織，或政府直接幫助那些需要幫助的人或群體。但是，我們一定要明了，社區(qū)不是萬(wàn)能的，社區(qū)服務(wù)和社區(qū)建設(shè)的特點(diǎn)就在于它利用社區(qū)組織，針對(duì)社區(qū)中存在的問(wèn)題，動(dòng)員社區(qū)居民的廣泛參與來(lái)解決存在于自己社區(qū)中的問(wèn)題，達(dá)到社會(huì)問(wèn)題之解決，在解決過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)居民之間的相互了解、合作、認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的共同歸屬。在這個(gè)過(guò)程中，社區(qū)組織的重要性不言而喻。只有社區(qū)組織的參與，政府的公共服務(wù)才能送到有需求的居民家中�？梢哉f(shuō)，鼓勵(lì)居民自我組織起來(lái)，根據(jù)自己的不同需要、喜好，結(jié)成一定的群體，對(duì)于社區(qū)的健康發(fā)展是不可缺少的。

　　建立和完善我國(guó)社會(huì)管理體制的政策選擇

　�。ㄒ唬┙�立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)管理系統(tǒng)和調(diào)控機(jī)制

　　深入研究社會(huì)管理的對(duì)象、手段、目標(biāo)、監(jiān)測(cè)指標(biāo)、以及與之相適應(yīng)的法律、法規(guī)、社會(huì)政策。開(kāi)發(fā)適應(yīng)社會(huì)管理和調(diào)控需要的社會(huì)指標(biāo)，建立和完善數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)。

　　為此，必須推進(jìn)社會(huì)管理體制的改革，確定社會(huì)管理體制改革的內(nèi)涵。社會(huì)管理體制改革要認(rèn)真梳理復(fù)雜利益關(guān)系，著力解決一些影響社會(huì)發(fā)展的體制難題，目前來(lái)看主要集中在以下五個(gè)方面：如何建立健全城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中社會(huì)管理和公共服務(wù)體制以及實(shí)現(xiàn)它們的創(chuàng)新問(wèn)題；
收入分配體制改革中效率和公平的協(xié)調(diào)問(wèn)題；
混合所有制社會(huì)格局下政府的有效社會(huì)管理和調(diào)控問(wèn)題；
社會(huì)事業(yè)（文教衛(wèi)生文化體育等）、收入分配、社會(huì)保障、統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)等領(lǐng)域的體制性障礙問(wèn)題。這四個(gè)問(wèn)題在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)會(huì)制約著我國(guó)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)運(yùn)行效率的提高，這些關(guān)鍵領(lǐng)域的社會(huì)管理體制改革必須從體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)新的突破。最后，還有一個(gè)管理社會(huì)發(fā)展的有關(guān)政府部門之間的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題。從中央政府確定的改革目標(biāo)和方向說(shuō)，這些社會(huì)發(fā)展管理部門之間需要本著建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本目標(biāo)，以提高基本公共服務(wù)水平為任務(wù)來(lái)制定政策和配置公共資源，而不是各自為政，為實(shí)現(xiàn)部門利益最大化來(lái)配置公共資源。

　�。ǘ�） 建立社會(huì)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，進(jìn)一步完善社會(huì)管理的基礎(chǔ)性工作

　　目前全國(guó)各省都在開(kāi)展社會(huì)指標(biāo)的研究和設(shè)計(jì)以及采樣工作，如果各省都各自為戰(zhàn)，缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，將來(lái)全國(guó)的比較和總結(jié)將會(huì)存在很大的困難， 因此，建議國(guó)家組織專家和各省一道開(kāi)攻關(guān)， 建立一套全國(guó)和各地都能使用的社會(huì)管理指標(biāo)體系，為建立全國(guó)社會(huì)宏觀和調(diào)控機(jī)制提供技術(shù)支持。

　�。ㄈ�） 根據(jù)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，完善社會(huì)管理體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源合理有效配置

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的特點(diǎn)和部門分工，可以把社會(huì)發(fā)展管理部門原則上分為兩大類，一類負(fù)責(zé)社會(huì)公平，主要手段是提供社會(huì)公共服務(wù)和公共物品；
一類是負(fù)責(zé)社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，主要手段是行政和司法。第一類包括教育、文化、衛(wèi)生、民政、體育、勞動(dòng)社保等，第二類包括公安、司法、安全、社團(tuán)管理、安全生產(chǎn)等。

當(dāng)然，二者的分工不是截然的，從部門上說(shuō)，有些部門兼顧兩種職能，比如，民政的社區(qū)建設(shè)和民間組織，一方面承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)職能，另一方面又承擔(dān)社會(huì)安全與穩(wěn)定任務(wù)。所以要加強(qiáng)兩大類別之間的綜合決策機(jī)制建設(shè)。

　　當(dāng)然， 社會(huì)公平與社會(huì)穩(wěn)定不是截然分開(kāi)的， 如果社會(huì)公平問(wèn)題處理不好，社會(huì)差距拉大到一定限度，就可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定和社會(huì)動(dòng)亂。而社會(huì)穩(wěn)定又可以為社會(huì)公平創(chuàng)造發(fā)展的空間和環(huán)境。

二者互為因果。再如，在以福利為核心的社會(huì)管理部門，非營(yíng)利組織發(fā)揮重要的作用，但是任何一個(gè)國(guó)家對(duì)于非營(yíng)利組織參與政治活動(dòng)都是非常關(guān)注并進(jìn)行管控的。一旦非營(yíng)利組織介入政治活動(dòng)，就屬于社會(huì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的社會(huì)管理部門管理了。

　　妥善處理好二類部門的關(guān)系，推進(jìn)機(jī)制和體制創(chuàng)新，保證社會(huì)公共服務(wù)資源的合理配置。同時(shí)，也要處理好二類系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)，保證社會(huì)目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

　　關(guān)于社會(huì)發(fā)展資源問(wèn)題，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，大凡重視社會(huì)發(fā)展的國(guó)家，都會(huì)在公共財(cái)政中把社會(huì)發(fā)展放在一個(gè)重要的位置。例如，OECD國(guó)家政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的投入占其衛(wèi)生總投入的70%以上。再如美國(guó)，經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，其社會(huì)管理已經(jīng)由早期社會(huì)組織自我管理轉(zhuǎn)向由政府、社會(huì)組織和企業(yè)共同治理的模式。而且，政府的主要職能是社會(huì)管理。聯(lián)邦政府所有福利項(xiàng)目幾乎占去了其政府財(cái)政開(kāi)支的60%。即便如此，還是不能滿足社會(huì)需求，需求幫助的美國(guó)人不得不轉(zhuǎn)向其他福利資源——私人、慈善和志愿組織。為了幫助貧困家庭和個(gè)人，美國(guó)政府，聯(lián)邦和州政府，以及地方政府，也直接或間接支持這些慈善和志愿組織提供各類社會(huì)服務(wù)，主要方式包括：建立和完善法律和法規(guī)體系；
通過(guò)免稅或減稅鼓勵(lì)私人和公民慈善和志愿組織捐贈(zèng)；
通過(guò)政府資金直接支持慈善和志愿組織；
通過(guò)對(duì)使用慈善和志愿組織提供服務(wù)的個(gè)人補(bǔ)貼、稅收返還等對(duì)慈善和志愿組織提供間接支持。

　　我國(guó)社會(huì)管理體制改革的內(nèi)容很多，根本性的標(biāo)志之一就是要改革現(xiàn)行的公共財(cái)政結(jié)構(gòu)，加大社會(huì)發(fā)展投入在政府整個(gè)預(yù)算中的比重�？匆粋�(gè)政府的社會(huì)管理體制，看一個(gè)政府是不是真正地轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，要看它的財(cái)政結(jié)構(gòu)的變化。如果我們的財(cái)政支出大部分還是用于生產(chǎn)性投資，而不是公共服務(wù)型的支出，那么就不是公共服務(wù)型政府。所以社會(huì)管理體制改革首先要改革我們的公共財(cái)政體制，特別是改革跟社會(huì)發(fā)展有關(guān)的公共財(cái)政。政府財(cái)政支出要堅(jiān)決從一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域退出，公共財(cái)政對(duì)于社會(huì)發(fā)展的支出內(nèi)容必須以“市場(chǎng)失靈”和“公共產(chǎn)品和服務(wù)”為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)嚴(yán)格界定和嚴(yán)格規(guī)范。

　�。ㄋ模┰谏鐣�(huì)管理格局中，堅(jiān)持政府不與民爭(zhēng)利，擴(kuò)大公眾認(rèn)同

　　在實(shí)踐中，我們要進(jìn)一步明確政府在社會(huì)管理中的責(zé)任。

　　首先，政府負(fù)責(zé)就是政府制訂規(guī)則，創(chuàng)造環(huán)境，組織政府運(yùn)作活動(dòng)、提供服務(wù)和福利、稅收，通過(guò)合同、協(xié)議等方式委托社會(huì)組織開(kāi)展社會(huì)服務(wù)，政府負(fù)責(zé)不等于政府包辦。

　　其次，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)創(chuàng)新等方式，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)組織、企業(yè)參與社會(huì)服務(wù)，在美國(guó)，非營(yíng)利組織從政府得到的資助，或者通過(guò)合同，或者通過(guò)申請(qǐng)政府基金，占非營(yíng)利組織的35%（2005年），而在我國(guó)的香港地區(qū)，大約占到80%到100%。

　　再次，政府通過(guò)包括公民教育在內(nèi)的方式激勵(lì)公眾關(guān)心社會(huì)事務(wù)，捐贈(zèng)錢財(cái)、時(shí)間，讓公眾自己管理自己的事務(wù)。目前我國(guó)部分居民對(duì)于公共事務(wù)的冷漠是我們建立和完善社會(huì)管理格局面臨的挑戰(zhàn)之一。

　　最后，政府不在社會(huì)領(lǐng)域與民爭(zhēng)利，相反，應(yīng)大力支持社會(huì)領(lǐng)域的公民事務(wù)。政府不與民爭(zhēng)利是實(shí)現(xiàn)公眾參與的前提。

　　這就要求我們必須研究社會(huì)管理體制改革的協(xié)調(diào)和總體設(shè)計(jì)機(jī)制。毫無(wú)疑問(wèn)，在社會(huì)管理體制改革中，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。但除此之外，還需要有其他主體參與。另外，就政府本身來(lái)說(shuō)，現(xiàn)行行政框架內(nèi)分管社會(huì)發(fā)展的政府機(jī)構(gòu)很多，涉及文化、教育、科技、體育、衛(wèi)生、民政、發(fā)展和改革等，社會(huì)管理體制改革到底以哪個(gè)部門為主，或者說(shuō)由哪個(gè)部門進(jìn)行總體協(xié)調(diào)和籌劃？目前，社會(huì)管理體制及其改革是分部門進(jìn)行的，不利于從整體上來(lái)完善社會(huì)管理體制，而且，分部門改革不可避免地還會(huì)形成利益部門化趨勢(shì)。

　　要研究社會(huì)管理體制改革整體推進(jìn)的問(wèn)題。全面推進(jìn)社會(huì)事業(yè)單位及社會(huì)事業(yè)管理體制改革，涉及到社會(huì)管理和公共服務(wù)兩方面的重要內(nèi)容，目標(biāo)是要提高政府管理社會(huì)生活的能力，改善公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這不僅是進(jìn)一步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，而且對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)更具有不可忽視的重大戰(zhàn)略意義。所以社會(huì)管理體制改革必須把跟社會(huì)發(fā)展有關(guān)的各種體制、各類機(jī)構(gòu)、各種問(wèn)題統(tǒng)一起來(lái)考慮，這是今后一個(gè)時(shí)期社會(huì)管理體制改革的總體方向。（學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)）

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