高一飛：防止“欺上瞞下”不能僅靠“中央政府”

　　今日網(wǎng)易網(wǎng)站，把兩條新聞擺在一起，一是一條3月份人大會的舊聞，“老教授直接反映基層官員欺上瞞下，感動溫總理”：國務院總理溫家寶3月4日（2007年）下午在參加全國政協(xié)經(jīng)濟和農業(yè)界別聯(lián)組座談時，特別點名聽取了眼患白內障的楊志福委員的含淚發(fā)言。楊志�，F(xiàn)場引述采自民間的的順口溜，向溫總理直接反映了部分農村基層官員欺上瞞下、截留中央補貼等深刻問題。（ http://news.qq.com/a/20070305/000352.htm），二是最新的消息，“中國社會心態(tài)調查報告：民眾最信任中央政府”（ http://news.qq.com/a/20070523/001551.htm）：調查結果顯示，民眾對中央政府的信任程度最高，接近很信任。在信息獲取上政府新聞媒體、政府公布的統(tǒng)計數(shù)字的信任程度高于互聯(lián)網(wǎng)信息和小道消息。

　　媒體編輯的水平是很高的，兩條新聞擺在一起，含蓄地表達了二者的因果關系：正是因為基層官員欺上瞞下，才讓民眾對中央政府的信任度很高。基層官員欺上瞞下已經(jīng)是一個不容爭辯的事實。2006年09月21日《中國經(jīng)濟時報》報道：中國國際金融有限公司首席經(jīng)濟學家哈繼銘在接受上海證券報專訪時表示：理論上來說，工業(yè)增加值、GDP與發(fā)電量的增長趨勢應該保持一致，此次統(tǒng)計數(shù)字出現(xiàn)背道而馳，不能排除地方政府有意壓低數(shù)據(jù)，放大經(jīng)濟放緩程度的可能性。（地方政府"作假"欺騙中央 調控其實未見效?，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200609/21/t20060921_8657004.shtml）在經(jīng)濟領域，中央政府的政令不暢，似乎越來越普遍了。

　　新華社的調查指出：一些政府官員的誠信度遠未達到群眾的預期。常見的現(xiàn)象是，某些政府官員對群眾當面信誓旦旦，背后信義全無；
更有甚者，一些官員將一時的承諾作為糊弄群眾的權宜之計和機巧手段，從根本上損害了群眾的切身利益。有的地方政府先許以種種優(yōu)惠政策招商，將投資者引來之后，又出爾反爾，不兌現(xiàn)事先的承諾甚至干出坑害投資者的事情；
有的政府部門在其掌管的項目實施中故意侵害承包施工方利益，讓企業(yè)長期墊付項目費用而不予償還，部分企業(yè)因此被拖垮、拖死；
一些地方政府在移民工作中違背國家有關政策，先以種種承諾令移民搬遷，一旦達到目的，就對先前的承諾大打折扣，給移民的生產生活造成極大困難……（政府官員誠信問題成關注焦點 期待官員踐諾重行，http://news.xinhuanet.com/legal/2007-04/24/content_6020701.htm）

　　今天的老百姓“最信任中央政府”，很可能導致這樣的看法：只要中央政府加強對地方的監(jiān)督，就能夠讓地方政府不敢、不能欺上瞞下。這種金字塔式的權力監(jiān)督方式，自古以來就有，其最終導致的是地方對中央負責，中央對最高領導人負責，而這種負責是靠不住的；
在現(xiàn)代社會，因為人口過多、地域遼闊、管理部門種類繁多等原因，也是不可能做到的。

　　在中國古代，地方政府欺上瞞下的問題，被叫做“朝綱不正，政出私門”，究起原因來往往歸結于“權臣之責”，加上人民運氣不好，遇上了一個壞皇帝“不問朝政”、“誤用奸黨”。今天遇到這類問題，在有些老百姓眼里，也可能是認為“中央的政策是好的，只是歪嘴和尚念錯了經(jīng)”。但在民主法治觀念深入人心的今天，這樣的說法很難被大多數(shù)人接受了。一個國家，中央政府有良好的政策，但最終難以貫徹，原因一定在于：一方面法律制度中缺乏內在的監(jiān)督體系，因為僅有中央的英明是不夠的，中央很難對地方進行經(jīng)常性控制，何況從理論上說，中央政府也是可能犯錯誤的；
另一方面，民眾缺乏監(jiān)督的權利，使基層的問題不能通過本地民眾行使權利及時發(fā)現(xiàn)并責成糾正，也不能順暢地傳達到中央。

　　現(xiàn)代法治國家，對權力的制約最終要靠權力之間的的制衡：立法、行政、司法應當分權與制衡，也包括“第四權力”——媒體對于前面三種權力的監(jiān)督。另外還通過公民的直接權利監(jiān)督政府的權力，即以權利制約權力。

　　在《論法的精神》一書中，孟德斯鳩明確提出行政、立法和司法三者的分權與互相制衡，認為這是公民自由的保障。他認為：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”�！皬氖挛锏男再|來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。他進一步論證立法、行政、司法必須三權分立和相互制約的必要性，因為“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了；
因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律”�！叭绻�司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了”�！叭绻�同一個人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力，即制定法律權、執(zhí)行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權，則一切便都完了”。（ 孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務印書館1961年第1版，第154、156頁。）

　　羅素說：“世界是沒有希望的，除非權力能被馴服”。分權制衡是有史以來最偉大的發(fā)現(xiàn)。一個能有效抑制權力并且穩(wěn)定有序的國家與一個權力濫用造成腐敗或者動蕩的國家，區(qū)別僅僅在于權力能否分立與制衡。我國雖然沒有實行西方三權分立的政體，但中央和地方都在立法之外再設一府兩院，存在事實上的權力制約的設計，但是這種制約的作用往往被權力的一體化所消解。根據(jù)憲法，在堅持黨的領導下，一府兩院對人大負責，立法機關、司法機關對行政機關有監(jiān)督權，但是眾所周知的事實是，這種權力往往被集中在一個部門，一個部門的權力又集中于一把手。一個地方的一把手出了問題，又往往帶出一窩黑，前上海市委書記陳良宇的案子就充分說明了這一點。所以，只有加強政治體制改革，使權力分開與制衡，才能改變地方領導可以一手遮天，上可以欺騙中央，下可以打壓百姓的現(xiàn)狀。

　　制約權力，還要靠公民通過各種政治權利監(jiān)督政府，我國憲法也規(guī)定了各國憲法都規(guī)定了的政治權利：批評、建議、申訴或檢舉權利；
選舉權和被選舉權；
言論、出版、集會、結社、游行示威等政治權利和自由。黨的十六屆六中全會所做出的《決定》中，明確提出“公民有知情權、參與權、監(jiān)督權、表達權。”從內容上來看，我國憲法對于國際公約和世界文明國家所規(guī)定的政治權利規(guī)定，但問題是，這些權利的落實還存在問題：我國公民的言論、出版權利還受到了過多的限制，彭水詩案之類的現(xiàn)代版“文字獄”在各地還有發(fā)生；
就集會、結社、游行、示威的自由而言，因為批準游行、示威的制度不規(guī)范，經(jīng)過合法批準的游行、示威很少，使得民眾表達往往發(fā)展成“群體性事件”；
有些地方對待群眾上訪，是“截”而不是“接”，背離中央精神、違反政策法律、損害群眾利益，因此，上訪權也還需落實。

　　在眾多的權利中，“表達自由（包括媒體自由）是每一個宣稱是民主社會的必不可少的基礎”（《關于媒體與司法關系的馬德里準則》）。人民權利要實際發(fā)生作用，讓其從紙上的權利變成實質的權利，確保權力分立制度能夠長期有效運行，新聞的作用是最關鍵的，因為人類從事任何公共性的活動，都需要首先進行“聽取”和“陳述”。新聞被 人們稱為三權之外的“第四權”，是“無冕之王”，其依據(jù)就是言論出版自由。新聞告訴人民政府究竟干了些什么，如果政府有任何違法行為，新聞就會動員所有的人民，協(xié)同人大、政協(xié)和法院共同抵制。如果沒有新聞自由，政府就會欺騙人民：只要有人上訪、在選舉時投反對票、在人大會上反對指定的人選、否決早已準備一致通過的方案、罷免不合格的官員，已經(jīng)掌握了權力的官員就會說穩(wěn)定壓倒一切，這些行為是破壞穩(wěn)定的。有了新聞自由，人民就不會相信這樣的欺騙，“基層官員欺上瞞下”的目的就會因暴光于天下而難遂。這樣看來，“新聞發(fā)揮作用并不是新聞本身有多大的力量，實際上是新聞背后的人民在起作用�！保ㄍ鯊氖�，分權制衡是有史以來最偉大的發(fā)現(xiàn)，http://wangcongsheng.bokee.com/catalog_2006.html。）

　　在當今中國，有一個值得“最信任”的中央政府，當然是人民之幸、國家之幸。胡溫新政，重視物質文明、政治文明、精神文明三個文明協(xié)調發(fā)展，將“三個文明”建設所取得的偉大成果作為構建社會主義和諧社會的物質基礎、政治保障和精神支撐，所取得的政治文明的成就有目共睹，應當說人民“運氣很好”，遇上了最英明的中央政府。但是，如果因此就認為，僅僅靠一個好的中央政府就可以建設好和諧社會，這就違背了人類文明發(fā)展的基本規(guī)律。要讓這個好的政府不會變壞，甚至于更好，而且讓地方政府沒有欺上瞞下的機會，最終得靠權力的內部制約和公民權利的外部監(jiān)督，一句話：只能靠民主法治，。

　　2007.5.24湘潭大學。

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