張新光：質(zhì)疑古代中國社會“皇權(quán)不下縣、縣下皆自治”之說

　　摘 要：秦漢至明清之際的1800余年，中國歷代王朝的“編戶齊民”一直徘徊在2000～6000萬人，耕地維持在1～8億畝，縣級行政單位保持在1000～1800個，全國平均每縣所轄基本沒有達到“地方百里、人口萬戶”的建制規(guī)模。清代中期以后，全國人口由1.7億人猛增到4.3億人，耕地面積由10億畝增加至13億畝，“凡府、廳、州、縣一千七百有奇”，平均每縣所轄10～35萬人，仍然屬于一種小縣建制。同時，縣以下還有“鄉(xiāng)官系統(tǒng)”和“什伍編制”的保甲系統(tǒng)。這樣，中央專制集權(quán)統(tǒng)治以“縣政”為依托，將其政治影響延伸至鄉(xiāng)村社會的每一個角落，所謂“皇權(quán)不下縣，縣下皆自治”純屬無稽之談。

　　關(guān)鍵詞：皇權(quán)專制；
宗族自治；
封建制；
郡縣制；
小縣建制；
鄉(xiāng)里制度

　　20世紀90年代以來，西方政治社會學(xué)關(guān)于“國家——社會”二元對立的理論分析范式在我國學(xué)術(shù)界頗為流行，不僅被用來作為解釋傳統(tǒng)中國的一種分析工具，而且被用來作為構(gòu)建未來“市民社會”的一種政治訴求。其中最有代表性的觀點是，溫鐵軍先生概括的五個字：“國權(quán)不下縣”[1](p3)。秦暉教授則把它完整的概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[1](p3)。正如美國學(xué)者吉爾伯特·羅茲曼所說：“在光譜的一端是血親基礎(chǔ)關(guān)系，另一端是中央政府，在這二者之間我們看不到有什么中介組織具有重要的政治輸入功能”[2](p272)。于是，近年來不少學(xué)者提出“撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)”[3](p156)，實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”[4]，抑或推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”[5]。這不僅表明了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的基本功能認識不清，而且顯示了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府“弱化”還是“強化”、“行政化”還是“自治化”的基本判斷上存在著嚴重分歧。為此，本文試圖從宏觀的長時段的動態(tài)歷史演變中去考證和反駁“皇權(quán)不下縣”之說。

　　一、從柏拉圖“靜止的絕對數(shù)”與商鞅“動態(tài)的相對數(shù)”說起

　　如果僅僅從形式上看，我國自秦漢至明清的2000余年的確是“皇權(quán)止于縣政”。其主要標(biāo)志是：“縣”作為一種地方基層行政建制大體保持在1350個上下，許多縣的名稱和治所甚至保留至今；
“縣官”由中央政府直接任命，享受國家的俸祿，主要對上負責(zé)；
“縣政”是一切政事的開端，所謂“萬事胚胎，皆在州縣”（清汪輝祖《學(xué)治說贅》）；
“縣制”具有完整性、規(guī)范性、法理性和條文性等特征。但由于歷代王朝更迭和治亂循環(huán)頻繁發(fā)生，其疆域、人口、耕地和民族文化特色等多有不同，傳統(tǒng)中國的“縣政”又具有統(tǒng)一性和多樣性、穩(wěn)定性和多變性、復(fù)雜性和差異性的明顯特點。所以，我們不能把它僅僅作為一種抽象的制度概念來理解，而應(yīng)當(dāng)回到真實的歷史語境中去分析和判斷。比如早在20世紀初，馬克斯·韋伯就提出了關(guān)于傳統(tǒng)中國“有限官制論”的看法，“事實上，中華帝國正式的皇權(quán)統(tǒng)轄權(quán)只施行于都市地區(qū)和次都市地區(qū)。出了城墻之外，中央權(quán)威的有效性便大大地減弱乃至消失”[6](p110)。美國家族史專家古德提出：“在中華帝國統(tǒng)治下，行政機構(gòu)的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻一直維護著鄉(xiāng)村社會的安定和秩序”[7](p166)。我國著名社會學(xué)家費孝通先生認為，“皇權(quán)統(tǒng)治在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”[8](p63)。有的學(xué)者進一步把它概括為：“在傳統(tǒng)中國社會，事實上存在著兩種秩序和力量：一種是‘官治’秩序或國家力量；
另一種是鄉(xiāng)土秩序或民間力量。前者以皇權(quán)為中心，自上而下形成等級分明的梯形結(jié)構(gòu)；
后者以家族為中心，聚族而居形成‘蜂窩狀結(jié)構(gòu)’的村落自治共同體，連接這兩種秩序和力量的是鄉(xiāng)紳精英階層”[9](p178)。近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界頗為流行的家族（宗族）史研究、地方民族志研究、鄉(xiāng)村治理研究等無不與此有關(guān)。列寧曾經(jīng)指出：“社會生活現(xiàn)象極其復(fù)雜，隨時都可以找到任何數(shù)量的例子或個別的材料來證實任何一個論點”[10](p326)，“而在社會現(xiàn)象領(lǐng)域，沒有哪種方法比胡亂抽出一些個別事實和玩弄實例更普遍、更站不住腳的了。挑選任何例子是毫不費勁的，但這沒有任何意義，或者有純粹消極的意義，因為問題完全在于，每一個別情況都有其具體的歷史環(huán)境。如果從事實的整體上、從它們的聯(lián)系中去掌握事實，那么，實事不僅是‘頑強的東西’，而且是絕對確鑿的證據(jù)。如果不是從整體上、不是從聯(lián)系中去掌握事實，如果事實是零碎的隨便挑出來的，那么它們就只能是一種兒戲，或者連兒戲也不如”[11](p364)�？傊�，“無論在自然界或社會中，‘純粹的’現(xiàn)象是沒有而且也不可能有的——馬克思的辯證法就是這樣教導(dǎo)我們的，它向我們指出，‘純粹’這個概念本身就是人的認識的一種狹隘性、片面性，表明人的認識不能徹底把握事物的全部復(fù)雜性”[12](p253)。

　　那么，問題的癥結(jié)究竟在哪里呢？我認為，這與西方政治社會學(xué)者的研究傳統(tǒng)有關(guān)。如從古希臘柏拉圖的《理想國》、亞里士多德的《政治學(xué)》到古羅馬西塞羅·奧古斯丁的《上帝之城》，他們苦心孤詣地向人們展示了一條通向天國的“至善至美”之路，但卻忽略了現(xiàn)實社會的客觀存在，因而是把幻想性、世俗性和神學(xué)性雜糅在一起的“空中樓閣”。這其中最有代表性的人物是柏拉圖，他在晚年所設(shè)計的所謂“第二好的國家”的藍圖——“馬格尼西亞”城邦型國家，它的領(lǐng)土可以是多種多樣的（包括了相當(dāng)數(shù)量的可耕地、牧場、林場等），但又不能十分肥沃；
它的最大群體規(guī)模是5040人，多了不行，少了也不行，否則都不利于實現(xiàn)直接式民主的目標(biāo)；
在地理位置方面，為避免來自海外的侵略，這個自身封閉的“次級理想國”須建在距海八九英里以外的地方，且沒有與之緊靠的鄰邦國家等等[13]。有的學(xué)者把這種古怪的、機械的、死板的、形而上學(xué)的思維方式稱為柏拉圖式的“靜止的絕對數(shù)”[14](p8)。與之形成鮮明對比，我國戰(zhàn)國時期的政治改革家商鞅提出“制土分民之律”，即“為國任地者，山陵居什一，藪澤居什一，溪谷流水居什一，都邑蹊道居什一，惡田居什二，良田居什四，以此食作夫五萬。此先王之正律也”（《商君書·算地第六》）。這一觀點從表面看雖然與柏拉圖連同嗣后的亞里士多德多少有些相似之處，但是“在商鞅那里，這是一種動態(tài)意義上的相互適應(yīng)觀（即視土地面積和各種土地比例而定），因而它是一個‘動態(tài)的相對數(shù)’”[14](p8)。比如商鞅提出“民勝其地者，務(wù)開；
地勝其民者，事徠。開則行倍”（《商君書·算地第六》），這一思想更接于近現(xiàn)代意義上的人地平衡觀，也更有實際的可操作性和靈活性。再如，商鞅還提出了“治世不一道，便國不必法古”（《商君書·更法第一》）的政治變法思想，這對于秦始皇后來滅六國，建立了統(tǒng)一的、多民族的、中央專制集權(quán)制度的國家起到了不可磨滅的貢獻�？梢姡�中國古代思想家的卓越政治智慧絲毫不遜色于西方傳統(tǒng)，甚至說有過之而無所不及。

　　二、古代中國社會的“縣政”之理

　　據(jù)史載，“大率十里一亭，亭有長；
十亭一鄉(xiāng)，鄉(xiāng)有三老、有秩、嗇夫、游徼。三老掌教化；
嗇夫職聽訟，收賦稅；
游徼徼循禁賊盜。縣大率方百里，其民稠則減，稀則曠，鄉(xiāng)、亭亦如之。皆秦制也”（《漢書·卷十九上》）。這其中的“民稠則減，稀則曠”的地方基層行政建制的基本原則和核心價值（即“縣鄉(xiāng)亭”之制實行動態(tài)化管理），正是我們?nèi)�面把握和�?zhǔn)確理解古代中國“皇權(quán)不下縣”的切入點。正如明清之際的著名思想家王夫之所言，“郡縣之制，垂二千年而弗能改矣，合古今上下皆安之，勢之所趨，豈非理而能然哉？”[15](p1)有的學(xué)者進一步提出，“為了控制目的而把民眾分成小單位的基本思想，連同其變異形式和更細致的形式（最著名的是保甲制）在以后的帝國時代，甚至晚至民國時代仍行之不綴”[16]（P52）�？傊�，傳統(tǒng)中國中央專制集權(quán)制度的最大特征是皇權(quán)統(tǒng)治支配著整個社會，因而“自秦漢時起，從皇帝、郡守、縣令到鄉(xiāng)三老、亭長、里魁就形成了一整套的統(tǒng)治體系”[17](p57)。

　�。ㄒ唬┣貪h確立“郡縣制”旨在于克服西周以后“諸侯盛強，末大不掉”的歷史痼疾。

　　西周至戰(zhàn)國的800余年，由于行封建之制而造成了“大臣太重，封君太眾，上逼主，下虐民”（《韓非子·和氏》）和“末大必折，尾大不掉”（《左傳·昭公十一年》）的天下亂局。秦朝統(tǒng)一中國后，除京畿設(shè)內(nèi)史治理外，全國設(shè)置了36郡（后增至49郡），郡下設(shè)縣，縣下設(shè)鄉(xiāng)里亭之制，自此開始“海內(nèi)為郡縣，法令由一統(tǒng)”（《史記·秦始皇本紀》）。據(jù)有關(guān)專家估計，秦王朝的最高人口數(shù)是2000萬人[18](p113)，全國共設(shè)置“縣政”約為1000個，平均每縣所轄4000戶、20000人左右。這樣，由于國家基層行政建制地小力單，就很難形成“尾大不掉”的地方割據(jù)問題，從而有可能避免上古三代“萬乘之國，弒其君者，必千乘之家；
千乘之國，弒其君者，必百乘之家。萬取千焉，千取百焉，不為不多矣”（《孟子·梁惠王章句上》）的歷史悲劇重演。恩格斯曾指出：“在這種普遍的混亂狀態(tài)下，王權(quán)乃是一種進步的因素”[19]（P453）。秦朝統(tǒng)治時間雖短，但其“動員資源的能力實足驚人，僅有2000 萬人口的國家，北筑長城役使40 萬人，南戍五嶺50 萬人，修建始皇陵和阿房宮各用70 余萬人，還有那工程浩大的馳道網(wǎng)、規(guī)模驚人的徐福船隊……這決不是‘國家權(quán)力只到達縣一級’所能實現(xiàn)的”[1](p80)。而到秦二世統(tǒng)治時，崛起于反秦群雄之中的項羽和劉邦，為鞏固他們的霸主地位，幾乎全面恢復(fù)了“分封制”。比如自稱“西楚霸王”的項羽，一日之內(nèi)就分封了18個諸侯王；
劉邦先后分封了8個異姓諸侯王和9個同姓王，且“高祖封建，地過古制，大者跨州兼都，小者連城數(shù)十，上下無別，權(quán)侔京室，故有吳楚七國之患”（《三國志·卷二十·曹冏三》）。毛澤東同志曾經(jīng)指出：“如果說，秦以前的一個時代是諸侯割據(jù)稱雄的封建國家，那么，自秦始皇統(tǒng)一中國以后，就建立了專制主義的中央集權(quán)的封建國家；
同時，在某種程度上仍舊保留著封建割據(jù)的狀態(tài)”[20](p624)。我國著名歷史學(xué)家周谷城先生也提出：“自邃古一道周初，是中國的封建社會成長期；
秦以后到清末，是中國封建社會消滅期”[21]。這種總體評價和判斷是客觀的、科學(xué)的，是符合中國歷史事實的。

　　漢代（特別是西漢前期）與秦代相比，在中央和地方的關(guān)系上有一個重大的變化，就是把秦朝單一的郡縣制改成了“封國制”與“郡縣制”并存的雙軌體制。據(jù)史載：“漢興之初，海內(nèi)新定，同姓寡少，懲戒亡秦孤立之?dāng)�，于是剖裂疆土，立二等之爵。功臣侯者百有余邑，尊王子弟，大啟九國�！�…而籓國大者夸州兼郡，連城數(shù)十，宮室百官同制京師，可謂撟枉過其正矣”（《漢書·諸侯王表》）。正如有的學(xué)者提出的，“漢初革秦之弊必行封建的社會思潮，六國貴族復(fù)立社稷的努力，軍事實力派裂土稱王的刻意追求，構(gòu)成了秦亡之后分封制度必然復(fù)蘇的主要原因”[22]。因此，劉邦晚年與群臣“刑白馬而盟”，進一步規(guī)定：“非劉氏而王，天下共擊之”（《史記·呂太后本紀》），這樣就使劉氏家族成為“屏藩王室”的主要力量。然而，“血緣溫情，遮掩不住政治權(quán)力之爭，諸侯王國勢力坐大，最終發(fā)展到與中央王朝分庭抗禮的地步”[23](p166)。于是在漢景帝三年（公元前154年），全國終于爆發(fā)了一場以吳王濞為主謀，楚王戊、趙王遂、濟南王辟光、淄川王賢、膠西王卬、膠東王雄渠共同參與反叛的“吳楚七國之亂”。直到元朔二年（公元前127），漢武帝采納了主父偃的建議行“推恩令”，才使得“郡國并行”體制名存實亡。但是，“大概自西漢中期起，代表地主階級的豪強加劇了割據(jù)行為……幾乎恢復(fù)了兩周時期的大小采邑。黃巾起義失敗后，豪強乘勝互斗，終于爆發(fā)了軍閥大混戰(zhàn)……軍閥吞并的結(jié)果就是成立了魏漢吳三國”[17](p27)。西晉統(tǒng)一后，晉武帝企圖再度實行“同姓王分封制”以牽制地方勢力，結(jié)果引發(fā)了皇權(quán)統(tǒng)治集團內(nèi)部的權(quán)力爭斗，主要參與者包括了汝南王司馬亮、楚王司馬瑋、趙王司馬倫、齊王司馬冏、長沙王司馬乂、成都王司馬穎、河間王司馬颙、東海王司馬越等，這一場戰(zhàn)亂持續(xù)了16年（291～306年），史稱“八王之亂”。隋朝統(tǒng)一后，到唐中期出現(xiàn)了“安史之亂”，唐后期則由“藩鎮(zhèn)割據(jù)”而擴大為“五代十國”�？梢�，“諸侯之變，以為失今不治，必為痼疾”（《漢書·賈誼傳》），“實乃當(dāng)更化而不更化，雖有大賢不能善治也”（《漢書·董仲舒?zhèn)鳌罚��?點擊此處閱讀下一頁)

　　西漢的晁錯在《削藩策》中說：“今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，禍��；
不削之，其反遲，禍大”（《漢書·晁錯傳》）。但就總體而言，“東漢末年由軍閥混戰(zhàn)而分為三國，唐時由藩鎮(zhèn)之亂而擴大為五代十國，兩次封建割據(jù)在秦漢以后的整個歷史過程中，可以說是短期的、變態(tài)的，而統(tǒng)一則是長期的、正常的”[17](p56)。

　　趙宋王朝建立后，鑒于唐代后期出現(xiàn)“王政不綱，權(quán)反在下，下凌上替，禍亂相尋”（清趙翼《廿二史札記·三十六卷》）的慘痛歷史教訓(xùn)，進一步加強對“縣政”規(guī)范化、法制化和條文化的管理。如規(guī)定：“縣政”的設(shè)置可根據(jù)各地人口多寡“每三年一次升降”（《宋會要·卷四》），縣官實行“避親避籍”和“三年輪換”制度，逐步改變“武人充政”為“文人充政”，實行軍、政、財三權(quán)分離的自上而下的“垂直管理體制”等。這樣，中央政府通過縣一級“靡所不綜”的基層行政事務(wù)管理，就有可能抑制和消解地方割據(jù)勢力的公然活動和肆意逞強，從而維護了皇權(quán)專制集權(quán)統(tǒng)治的政治社會根基。同時，宋代以后的歷代皇帝都十分重視鄉(xiāng)里制度建設(shè)，比如北宋中期王安石變法推行保甲制度，元代建立都圖制和社制，明朝實行里甲制和糧長制，清代實行保甲制和門牌制等，這樣就在全國范圍內(nèi)建立起一套編織有序、防范嚴密的國家控制網(wǎng)絡(luò)體系，因而被歷代統(tǒng)治者稱之為“萬世良法”（《嘉泰吳興志·卷十》）。但隨著宋代以后“縣治”策略的大轉(zhuǎn)變，卻出現(xiàn)了“官冗于上，吏肆于下”（《元史·卷八十五·百官一》）的基層政權(quán)退化現(xiàn)象，以至出現(xiàn)“任爾官清似水，怎敵吏胥如油”（《清史稿·卷一百二十·食貨志一》）的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致中央對地方基層社會控制的弱化、蛻化、甚至異化。

　�。ǘ�）古代中國的“縣政”是一種小縣建制，它有利于國家對鄉(xiāng)村基層社會的管理與控制。

　　據(jù)史載，“凡建邦國，以土圭土其地而制其域。諸公之地，封疆方五百里，其食者半；
諸侯之地，封疆方四百里，其食者三之一；
諸伯之地，封疆方三百里，其食者三之一；
諸子之地，封疆方二百里，其食者四之一。諸男之地，封疆方百里，其食者四之一”（《周禮·大司徒》）。可見，秦漢時期確立的“縣”僅僅相當(dāng)于周代“末等封國”之地。根據(jù)中國歷代官方統(tǒng)計的人口和耕地數(shù)據(jù)顯示，漢平帝元始二年（公元2年）至明神宗萬歷三十年（1602年）的1600年間，歷代王朝的“編戶齊民”一直徘徊在2000～6000萬人之間，其中西晉武帝太康元年（280年）最低為1600萬余人，宋徽宗大觀三年（1193年）最高為1.21億人[24](p87)；
全國的耕地面積基本維持在8億畝左右，其中北宋建國之初（976年）最低為2.95億畝，明朝末年（1602年）最高為11.62億畝[24](p2)；
這一時期的“縣”大體保持在1350個左右，平均每縣所轄幾乎都沒有達到“萬戶之縣”的規(guī)模。特別是由于全國多次爆發(fā)周期性的農(nóng)民大規(guī)模起義，造成了人口銳減和土地荒廢，因此出現(xiàn)了“千戶以上，州郡治；
五百戶以上，皆為縣令，不滿此為長。甚至還有百家之城，便設(shè)一州；
數(shù)家小村，也空張郡縣的現(xiàn)象”[23](p281)。而到清康熙五十一年(1712年)頒行“滋生人丁永不加賦”和雍正二年(1724年)推行“攤丁入地”以后，全國的人口和耕地面積才出現(xiàn)了直線式增長的趨勢。比如在明清之際，全國人口約為0.9億人左右（1650年）[26](p27)，耕地面積約為5.7億畝[27](p325)；
從乾隆十四年（1749年）至道光三十年（1850年）的百余年，全國的人口一下子從1.77多億人猛增到4.29多億人[14](p67)，耕地面積也從9.89億畝（1776年）擴大到12.15億畝（1851年）[14](p96)。但后經(jīng)太平天國起義和捻軍造反的戰(zhàn)爭破壞，全國的人口直線下降至2.6億人（1866年），直到清末才恢復(fù)到4.19億人（1912年），全國耕地面積也增加到13.65億畝（1913年）[24]（p87）。有清一代，全國共有縣級行政單位（府、廳、州、縣）1700個[28]，平均每縣所轄約在10～35萬人之間，仍然屬于一種小縣建制。有的學(xué)者曾提出，“在漢朝末年，一個縣官管轄5萬人，而到清末卻要管轄30萬人。當(dāng)時全國要是有8500個縣都由北京來管理，清朝的行政工作簡直就搞不了。但中國政府并沒有把縣的數(shù)目機械地增設(shè)到這種難以管理的水平，而是隨著政府自身的擴張，鞏固了人口稠密的中心地區(qū)的各縣，同時只在邊遠地區(qū)設(shè)置新的縣份。另外，它還削減了一部分地方行政職能。這樣，中華帝制政府仍然是一個上層結(jié)構(gòu)，并不是直接進入村莊，因它是以士紳為統(tǒng)治基礎(chǔ)的”[29]（p37-38）。所以，自清代中期以后，全國的胥吏人數(shù)“大縣多至一千余名，小縣亦有數(shù)百名”，故又有“州縣與胥吏共天下”之說[28]。

　　就具體朝代而言，全國在不同時期的“縣政”設(shè)置及其管理方式也是不一樣的。比如漢平帝元始二年(公元2年)，“凡縣邑千三百一十四，道三十二，侯國二百四十一。鄉(xiāng)六千六百二十二，亭二萬九千六百三十五。定墾田八百二十七萬五百三十六頃。民戶千二百二十三萬三千六百一十二，口五千九百五十九萬四千九百七十八。漢極盛矣！”（《漢書·卷二十八下·地理志第八下》）。全國共有縣級行政單位1587個，平均每縣所轄7711戶、37552人。東漢時期，“世祖中興，惟官多役煩，乃命并合，省郡、國十，縣、邑、道、侯四百余所。……至于孝順，凡郡、國百五，縣、邑、道、侯國千一百八五，民戶九百六十九萬八千六百三十，口四千九百一十五萬二百二十”（《后漢書·卷三十三·郡國五》）�？梢姡�此時平均每縣所轄8184戶、41477人，只是比西漢初期略大一些。而到魏晉南北朝時期，“境地屢分，或一郡一縣割為四五，四五之中亟有離合，千回百改，巧立不算。地不加大而州郡縣數(shù)增多，其領(lǐng)戶必然減少”（《宋書·州郡志》）。根據(jù)晉制的規(guī)定：“縣五百戶以上皆置鄉(xiāng)，三千以上，置二鄉(xiāng)，五千以上，置三鄉(xiāng)，萬以上，置四鄉(xiāng)，鄉(xiāng)置嗇夫一人。鄉(xiāng)戶不滿千以下，置治書史一人，千人以上，置吏一人，書佐二人”（《晉書·職官志》）。但在齊建武元年（494年），“有州24個，郡356個，縣1738個。豫州陳留郡領(lǐng)縣四，戶一百六十九；
益州沈黎郡領(lǐng)縣七，戶六十五，平均每縣所轄數(shù)十戶乃至數(shù)戶”（《宋書·州郡志》）�？梢�，此時的縣“領(lǐng)一二百戶者居多，百戶以下縣者也不少，有的甚至在五十戶以下”[23](p270)。因此，到了隋開皇三年（583年），兵部尚書楊尚希上表曰：“自秦并天下，罷侯置守，漢、魏及晉，邦邑屢改。竊見當(dāng)今郡縣，倍多于古，或地?zé)o百里，數(shù)縣并置；
或戶不滿千，二郡分領(lǐng)。具僚以眾，資費日多，吏卒人倍，租調(diào)歲減。清干良將，百分無一，動須數(shù)萬，如何可覓？所謂民少官多，十羊九牧。今存要去閑，并小為大，國家則不虧粟帛，選舉則易得賢才，敢陳管見，伏聽裁處”（《隋書·卷四六·楊尚希傳》）。隋文帝采納了這個建議，下令合并了不少州縣，到隋大業(yè)二年（606年），“大凡郡一百九十，縣一千二百五十五”（《隋書·地理志下》），全國人口增加至897萬余戶、4602萬人，平均每縣所轄7147戶、36672人，基本恢復(fù)到漢代的規(guī)模大小。

　　唐代的“縣”主要是以其所在地位的輕重及其戶口多寡，分為京、畿、望、緊、上、中、中下、下八級，而在少數(shù)民族地區(qū)設(shè)立羈縻府、州、縣由當(dāng)?shù)夭孔迨最I(lǐng)管理，“實不貪其土地，利其人馬也”（《舊唐書·突厥傳上》）。唐初，“凡天下之州府，三百一十有五，而羈縻之州，迨八百焉。凡三都之縣，在內(nèi)曰京縣，城外曰畿，又望縣有八十五焉。其余則六千戶以上為上縣，二千戶已上為中縣，一千戶已上為中下縣，不滿一千戶皆為下縣”（《舊唐書·卷四十四·職官二》）。到開元二十八年（740年），“凡郡府三百二十有八，縣千五百七十有三。羈縻州郡，不在此數(shù)。戶八百四十一萬二千八百七十一，口四千八百一十四萬三千六百九，應(yīng)受田一千四百四十萬三千八百六十二頃一十三畝。雖未盈兩漢之?dāng)?shù)，晉、魏以來，斯為盛矣！”（《舊唐書·卷三十八·地理一》），平均每縣所轄5348戶、30606人，比漢代縮小了許多。但是，唐代的“縣”設(shè)置大小不一，且其管理方式靈活多樣。比如京兆府“天寶領(lǐng)縣二十三，戶三十六二千九百二十一，口一百九十六萬七千一百”（《舊唐書·卷三十八·地理一》），平均每縣所轄15779戶、85526人；
而安南府“瓊州領(lǐng)縣五，戶六百四十九”（《舊唐書·卷三十八·地理四》），平均每縣所轄僅有百余戶；
最為典型的夜郎郡“貞觀十六年置，領(lǐng)縣三，戶二百六十三，口一千三十四”（《舊唐書·卷三十八·地理三》），平均每縣所轄僅有88戶、344人；
河北道師州“貞觀三年置，領(lǐng)契丹室韋部落，舊領(lǐng)縣一，戶一百三十八，口五百六十八。天寶，戶三百一十四，口三千二百一十五”（《舊唐書·卷三十八·地理二》）。所以，“京畿及天下諸縣令之職，皆掌導(dǎo)揚風(fēng)化，撫字黎氓,敦四人之業(yè)，崇五土之利，養(yǎng)鰥寡，恤孤窮。審察冤屈，躬親獄訟，務(wù)知百姓之疾苦”（《舊唐書·卷四十四·職官三》），但自“京縣”至“下縣”的編制卻從184人降為60人不等，官員品級和待遇也大不一樣。此外，縣以下“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。兩京及州縣之郭內(nèi)，分為坊，郊外為村。里及坊村皆有正，以司督察。四家為鄰，五鄰為保。保有長，以相禁約”（《舊唐書·卷四十四·職官二》）。天寶元年（公元742年），全國共有“一萬六千八百二十九鄉(xiāng)”（《舊唐書·卷九·玄宗下》），“故有一邑之地，虛設(shè)群司，一鄉(xiāng)之甿，徒分縣職，所費至廣，所制全輕。伏請吏員可并省者并省之，州縣可并合者并合之”（《舊唐書·卷十四·憲宗上》）。而此時，“唐室既衰，五季迭興，五十余年，更易八姓，宇縣分裂，莫之能一”（《宋史·卷八十五·地理一》）。因此，“宋太祖受周禪，初有州百一十一，縣六百三十八，戶九十六萬七千三百五十三”（《宋史·卷八十五·地理一》），平均每縣所轄僅有1359戶。

　　宋代以后，歷朝的“縣政”相對穩(wěn)定，但在縣以下的機構(gòu)設(shè)置和人員膨脹卻十分明顯。據(jù)史載，宋徽宗大觀四年（1110年），“凡天下有戶二千八十八萬二千二百五十八，口四千六百七十三萬四千七百八十四”（《宋史·卷八十五·地理一》），“首都、陪都城內(nèi)及附近的縣依次分為赤、畿、次赤、次畿一至四個等級，其他五至十等級的縣以戶口多少依次是四千戶以上為望縣，三千戶以上為緊縣，二千戶以上為上縣，一千戶以上為中縣，五百戶以上為中下縣，不足五百戶為下縣”（《文獻通考·卷六三》）。至宣和四年（1122年），“天下縣一千二百三十四”（《宋史·卷八十五·地理一》），平均每縣所轄16000余戶、37000余人。但自北宋中期以后，全國差不多在每個州縣都增設(shè)巡檢司和縣尉司，“每個巡檢司統(tǒng)轄的鄉(xiāng)兵少則幾十人，多則一二百人。弓手是縣級行政機構(gòu)的治安武力，隸屬于縣尉司，萬戶以上縣五十人，七千戶以上縣四十人，五千戶以上縣三十人，三千戶以上縣二十五人，二千戶以上縣二十人，千戶以上縣十五人，不滿千戶縣十人”[23]（p495-560）。宋神宗熙寧三年(1070年)，“乃詔畿內(nèi)之民，十家為一保，選主戶有干力者一人為保長；
五十家為一大保，選一人為大保長；
十大保為一都保，選為眾所服者為都保正，選為眾所服者為都保正，又以一人為之副。應(yīng)主客戶兩丁以上，選一人為保丁。附保。兩丁以上有余丁而壯勇者亦附之。內(nèi)家貲最厚、材勇過人者亦充保丁，兵器非禁者聽習(xí)。每一大保夜輪五人警盜。凡告捕所獲，以賞格從事。同保犯強盜、殺人、放火、強奸、略人、傳習(xí)妖教、造畜蠱毒，知而不告，依律伍保法”（《文獻通考·卷一二》）。因此，有的學(xué)者提出：“實際上宋代的縣衙面對民眾的第一線人員，是少數(shù)決策性官員與大量執(zhí)行事務(wù)的胥吏。據(jù)王曾瑜估算，北宋元祐年間胥吏總?cè)藬?shù)約在四十四萬左右。南宋時期所轄十六路的胥吏總數(shù)當(dāng)在二三十萬人”[30]。這表明了國家對地方基層社會的控制進一步增強。元朝的“縣”分為上、中、下三等，即“北方和四川地區(qū)，人戶數(shù)在六千戶以上的為上縣，在二千戶以上的為中縣，不及二千戶的為下縣；
南方地區(qū)，人戶數(shù)在三萬戶以上的為上縣，一萬戶以上的為中縣，不及一萬戶為下縣”（清《濟南府志·卷十五》）。據(jù)史載，“明洪武年間，河南的信陽、方城、蘭考、拓城、夏邑、寧陵、新蔡、泌陽、新野、延津、唐河諸州縣，人口不足千戶”[31]（p25）。(點擊此處閱讀下一頁)

　　可見，元代的“縣”所轄人戶并不是很多。明代的府、州、縣主要是以各地上繳稅糧多少設(shè)置，比如明初規(guī)定：“稅糧在二十萬石以上的為上府，二十萬石以下的為中府，十萬石以下的為下府。州、縣依次類推”[23]（p738）�！爸�縣”執(zhí)掌一縣之政，負責(zé)土地、戶口、賦役、治安、獄訟、教育、民政等，幾乎無所不問，無事不管，因而只能“擇年富有才者充”（《明會要·卷四一》）。到了明洪武十四年（1381年），“詔天下府州縣編賦役黃冊，以一百一十戶為里，推丁多者十人為長，余百戶為十甲”（《明史·卷七十七·食貨志一》）�！敖K明之世，其分統(tǒng)之府百有四十，州百九十有三，縣千一百三十有八。羈縻之府十有九，州四十有七，縣六。編里六萬九千五百五十有六”（《明史·卷四十·地理一》）。明代的“編戶齊民”，1491年最低為5050萬人，1542年最高為6340萬人[14]（p68），平均每縣所轄大體在5萬人左右，比前幾代略有增加。而從乾隆十四年（1749年）至道光三十年（1850年）的百余年，全國的人口由1.77億人猛增到的4.29億人[14]（p68），“凡府、廳、州、縣一千七百有奇”（《清史稿·卷五十四·地理一》），平均每縣所轄10～35萬人之間，仍然屬于一種小縣建制。不過有清一代，“朝廷設(shè)有吏、戶、禮、兵、刑、工六部，縣一般設(shè)有吏、戶、禮、兵、刑、工六房，與之相適應(yīng)，以便處理相關(guān)行政事務(wù)�？h的行政長官為知縣（正七品），其佐官為縣丞（正八品），主薄（正九品）。典吏為未入流的小吏，實為六房之長。管理書吏（少則五六人，多至十二人，直至十八人），為一縣承辦庶務(wù)的主官。其余的胥吏和雜役人數(shù)，難以估計”[23]（p818）。此時，“州縣之地，大者且數(shù)百里，小者亦不下百里。欲以一人之耳目，戶知其人，人知其數(shù)，難矣！”（清賀長齡、魏源《清朝經(jīng)世文編·卷七十四·兵政五》）。因此，縣以下有一套完整而嚴密的保甲體系，以防范和控制社會上“一切不軌行動”。正如清人劉淇所說，“縣何以里，里何以長也，所以統(tǒng)一諸村，聽命于知縣而佐助其化理者也。每縣若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，節(jié)節(jié)而制之，故易治也”（清賀長齡、魏源《清朝經(jīng)世文編·卷七十四·兵政五》）�？梢�，傳統(tǒng)中國皇權(quán)專制集權(quán)制度是以縣令為主官，下設(shè)若干僚屬和大量的胥吏、衙役、鄉(xiāng)官，上有府、州、縣層層節(jié)制，下有鄉(xiāng)、里、保甲組織互相維護，這樣形成了自上而下、左右關(guān)聯(lián)、層層遞進的縱深型網(wǎng)狀控制體系以達到國家控制的治理效果。

　　三、古代中國社會的“縣政”之弊

　　古代中國的歷代王朝更替和治亂循環(huán)堪稱世界之最，其中既有皇權(quán)統(tǒng)治集團內(nèi)部的“宮廷隱患”（如王位之爭、母后擅權(quán)、宰相擅權(quán)、武將擅權(quán)、宦官擅權(quán)等），又有中央與地方之間的“權(quán)力博弈”（如諸侯爭霸、藩鎮(zhèn)割據(jù)等），還有異族大舉入侵中原之地的“邊關(guān)隱患”，但最常見、最普遍、最持久、最頑固、最嚴重的是周期性爆發(fā)的農(nóng)民大規(guī)模起義。正如毛澤東同志指出：“從秦朝的陳勝、吳廣、項羽、劉邦起，中經(jīng)漢朝的新市、平林、赤眉、銅馬和黃巾，隋朝的李密、竇建德，唐朝的王仙芝、黃巢，宋朝的宋江、方臘，元朝的朱元璋，明朝的李自成，直至清朝的太平天國，總計大小數(shù)百次的起義，都是農(nóng)民的反抗運動，都是農(nóng)民的革命戰(zhàn)爭。中國歷史上的農(nóng)民起義和農(nóng)民戰(zhàn)爭的規(guī)模之大，是世界歷史上所僅見的”[20]（588）。

　　那么，究竟是何原因?qū)е铝酥袊鴼v代王朝興衰更替和治亂循環(huán)如此頻繁發(fā)生呢？關(guān)于這一問題的解釋，可謂仁者見仁，智者見智，眾所紛紜，莫衷一是。比如，明清之際的著名思想家顧炎武認為：“封建之失，其專在下；
郡縣之失，其專在上”；
“小官多者其世盛，大官多者其世衰”（《亭林文集·卷一·郡縣論一》）。而宋代的著名思想家范仲淹則認為：“固邦本，救民之弊”必先“舉縣令，擇郡守”，因為“今之縣令循例而授，多非清識之士。衰老者為子孫之計，則志在苞苴，動皆徇己；
少壯者恥州縣之職，則政多茍且，舉必近名。故一邑之間，簿書不精，吏胥不畏，徭役不均，刑罰不中，民利不作，民害不去，鰥寡不恤，游惰不禁，播藝不增，孝悌不勸。以一邑觀之，則四方縣政如此者十有七八焉，而望王道之興不亦難乎！”（《范文正公集·卷八·上執(zhí)政書》）。明末清初的著名思想家黃宗羲從分析賦稅制度入手提出了著名的“黃宗羲定律”，即“田土無等第之害，所稅非所出之害，積重難返之害”（《明夷待訪錄·田制三》）；
而現(xiàn)代的著名愛國民主人士黃炎培則從分析政治制度入手提出了著名的“歷史周期律”，即“一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有，都沒有跳出這個周期率的支配力，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’”[32]（p148）。再如，漢景帝重點關(guān)注處在國家政權(quán)神經(jīng)末梢的“縣政”之弊，提出了“今歲或不登，民食頗寡，其咎安在？或詐偽為吏，吏以貨賂為市，漁奪百姓，侵牟萬民。縣丞，長吏也，奸法與盜盜，甚無謂也”（《漢書·卷五·景帝紀第五》）；
而唐太宗更加關(guān)注處在國家政權(quán)中間層的“州政”之弊，提出了“朕每夜恒思百姓間事，或至夜半不寐。惟恐都督、刺史堪養(yǎng)百姓以否。故于屏風(fēng)上錄其姓名，坐臥恒看，在官如有善事，亦具列于名下。朕居深宮之中，視聽不能及遠，所委者惟都督、刺史，此輩實治亂所系。尤須得人”（《貞觀政要·擇官第七》）；
明太祖朱元璋則高度關(guān)注皇權(quán)統(tǒng)治集團內(nèi)部的“女寵、侍人、外戚、權(quán)臣、藩鎮(zhèn)、四裔之禍”，提出了“朕欲除貪贓官吏，奈何朝殺暮犯！”（明劉辰撰《國初事跡》·卷一）；
清康熙帝所關(guān)注的焦點問題似乎又轉(zhuǎn)向了下層，提出了“下者，常視上意所向而巧以投之，一有偏好，則下必投其所好以誘之”（《帝王家訓(xùn)》）。近代名人譚嗣同概括說：“二千年來之政，秦政也，皆大盜也”（《仁學(xué)·卷二十九》）。可見，傳統(tǒng)中國社會的“官場腐敗”是一種整體性和結(jié)構(gòu)性的制度痼疾。但在中國歷史上扮演“大盜者”是皇帝一人，還是臣下多人，抑或是縣衙的胥吏、差役和鄉(xiāng)官系統(tǒng)一群人呢？我認為， 傳統(tǒng)中國的“縣政”是一種變態(tài)的“尾大不掉”問題，就像“歷史幽靈”一樣纏繞著皇權(quán)專制集權(quán)制度不放，一直伴隨它走向滅亡為止。因為傳統(tǒng)中華帝國大一統(tǒng)的皇權(quán)專制集權(quán)體制造就了世界上最龐大的一支官僚集團隊伍，高聳在塔尖上的是自稱孤家寡人的皇帝，中上層是成千上萬的一品至九品的國家正式官員，處在塔底的是數(shù)十萬計乃至上百萬計的胥吏、衙役和“鄉(xiāng)官”系統(tǒng)。在這種自上而下的“金字塔”式權(quán)力結(jié)構(gòu)中，存在漏洞最多、隱患最大、隱蔽性最強、盤剝老百姓最直接、造成社會危害最嚴重的莫過于“縣政”之弊。正如明隆慶年間的著名清官海瑞所說，我憑借一己之力“日與群小較量是非”仍感到“窩蜂難犯”，“事與心背，奈之何，奈之何！百凡經(jīng)理，垂成中止，可惜，可恨！”（《啟閣部李石麓諸公》）。這種社會政治現(xiàn)象曾經(jīng)被宋代大詩人蘇洵、蘇軾、蘇轍父子三人形象地把比喻為“君子斗不過小人”（《宋史·卷四百四十三·蘇洵傳》）的歷史規(guī)律。

　　首先，傳統(tǒng)中國的“縣政”之弊，具有一種持續(xù)膨脹的自我繁殖力和擴張力。

　　傳統(tǒng)中華帝國皇權(quán)專制集權(quán)制度的最大特征是，國家在地方行政系統(tǒng)中盡可能少用“朝廷命官”，但卻隨意地大量地使用胥吏和衙役去承擔(dān)基層繁雜的行政事務(wù)，因而歷代王朝末期的非正式官員人數(shù)總是比初期大得多，通常會膨脹數(shù)倍甚至數(shù)十倍。比如唐代初期，“諸官有員數(shù)，而署置過限及不應(yīng)置而置，謂非奏授者。一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”（《唐律疏議·卷第九》）；
但到唐玄宗開元十七年（729年），“雜色入流”官員每年任命2000多人，為明經(jīng)、進士及第人數(shù)的20倍[33]。再如明朝初期，“松江一府坊廂中，不務(wù)生理交結(jié)官府者一千三百五十名，蘇州坊廂一千五百二十一名。此等之徒，幫閑在官，自名曰小牢子、野牢子、直司、主文、小官、幫虎，其名凡六。不問農(nóng)民急務(wù)之時，生事下鄉(xiāng)，攪擾農(nóng)業(yè)�！�…上假官府之威，下虐吾在野之民”（《大誥續(xù)編·罪除濫設(shè)第七十四》）；
而到洪武中期，朱元璋下令開展了一場大規(guī)模的“起取天下積年民害”運動，僅松江府就革除小牢子、野牢子等共900余名，削減幅度高達四分之三，以此推算全國的吏役人數(shù)是一個很大的數(shù)字[34](p200)。清朝末年，“國家任命的正式官員人數(shù)還不到2萬名（按編制文官9000名、武官7500名），但實際上帶有功名的士紳約為125萬之多”[29](p38)。清人侯方域曾驚嘆說：“天下之官冗，而吏胥日以夥，每縣殆不止千人矣”（《清朝經(jīng)世文編·卷24·吏政十》）。清廷御史陸百川則斥責(zé)說：“州縣為親民之官，所用吏胥本有定額，乃或貼寫或掛名，大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”（《皇朝政典類篡·卷三十六》）。這樣，“國家政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。故所謂地方政治者，不操于官，即操于紳，甚或操于地痞惡棍，生殺予奪，為所欲為，民之所能自存、自主、自治者，亦幾稀也”[35]（p184）。明清之際的思想家顧炎武曾說，“今奪百官之權(quán)而一切歸之吏胥，是所謂百官者虛名，而柄國者吏胥而巳”（顧炎武《日知錄集釋·卷八·吏胥》）�？傊�，“一切官僚機構(gòu)都具有自我繁殖和持續(xù)膨脹的規(guī)律性，因而機構(gòu)龐大、人員臃腫、效率低下是慣有的通病”[36]（p87）。因此，“朝廷多一政令，百姓多一奸欺；
朝廷多一章程，百姓多一奇巧。無怪乎世道之大非，民情之日變，而愈治愈難也”（清黃元吉《道德經(jīng)注釋·第七十五章 賢于貴生》）。

　　其次，傳統(tǒng)中國的“縣政”處于上下夾擊的“兩難境地”，成為孳生腐敗的溫床。

　　傳統(tǒng)中華帝國皇權(quán)專制集權(quán)制度的第二個特征是，在州縣以上，國家有著一套以典章制度為規(guī)范的行為準(zhǔn)則，它具有規(guī)范性、完整性和條文性等特征；
而在州縣以下，基層權(quán)力實際運作主要是以人情關(guān)系作為行為規(guī)范，它具有地域性、零散性和非固定性的特點。尤其是縣令長官，一方面遠離國家政治中心的冷落，另一方面又受制于地方權(quán)勢階層的多方牽制，他們上有朝廷重臣催逼索要，下有胥吏、鄉(xiāng)宦、生員把持鄉(xiāng)里，動輒罹罪，兩頭受氣，為政不易，常常處于一種上下夾擊的“兩難境地”，成為孳生腐敗的溫床。如在明萬歷二十三年（1595年），蘇州府吳縣的知縣袁宏道在給友人丘長孺的信中說：“弟作令，備極丑態(tài)，不可名狀。大約遇上官則奴，候過客則妓，治錢谷則倉老人，諭百姓則保山婆。一日之間，百暖百寒，乍陰乍陽，人間惡趣，令一身嘗盡矣�？嘣�！毒哉！”（《袁宏道集箋�！ぞ砦濉罚�。即使像海瑞這樣的大清官也不得不承認，“百姓口小，有公議不能自致于上；
過客口大，稍有不如意輒顛倒是非，謗言行焉”，“寧可刻民，不可取怒于上；
寧可薄下，不可不厚于過往”（《海瑞集·上編·淳安縣政事序》）�？偟目�，傳統(tǒng)中國的縣官、胥吏和鄉(xiāng)紳是左右鄉(xiāng)村基層社會的三股主要勢力，尤其是縣衙的胥吏和差役人員諳熟基層事務(wù)，了解國家法律制度的漏洞，精于官場算計，易于行奸弄權(quán)，往往成為“倚官以剝民”的罪魁禍?zhǔn)�，他們彼此之間始終保持密切而又有分際的曖昧關(guān)系，“以致豺狼滿地，小民愁苦無聊，起而為盜”，“故今日之憂不在建夷，不在安奢，而在郡縣之內(nèi)”(《明經(jīng)世文編·卷四百五十九》)。而高高在上的皇帝面對天下如同蒼蠅一樣的“灰?guī)图瘓F”，雖能像老虎捕蒼蠅一樣打死無數(shù)，但是由于它們具有一種超強的自我繁殖能力，也根本打不過來。正如清初的啟蒙思想家唐甄所說：“今天下難治，人皆以為民難治也，不知難治者非民也，官也”（《潛書·柅政》）；
“天下之官皆棄民之官，天下之事皆棄民之事，是舉天下之父兄子弟盡推之于溝壑也，欲治得乎！”（《潛書·考功》）�？梢�，傳統(tǒng)中國社會的官場腐敗是一種有限度的“內(nèi)生性腐敗”，是一種維持皇權(quán)統(tǒng)治所必須付出的制度成本。因此，“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人負責(zé)起來，才不會人亡政息”[32]（p148）。

　　再次，傳統(tǒng)中國的“縣政”實質(zhì)是一種“以民養(yǎng)官、以農(nóng)養(yǎng)政”的基層行政管理體制。

　　傳統(tǒng)中華帝國皇權(quán)專制集權(quán)制度的第三個特征是，國家的“自利取向”與“服務(wù)取向”互相分離，基層的“事權(quán)”與“財權(quán)”嚴重不對稱，因而“縣政”實質(zhì)是一種“以民養(yǎng)官、以農(nóng)養(yǎng)政”的基層行政管理體制。在這種正式官僚政治與非正規(guī)官僚政治交叉運行的體制機制下，就意味著縣以下大量的胥吏、衙役和鄉(xiāng)官系統(tǒng)只能“找米下鍋”，而導(dǎo)致地方基層官僚特權(quán)階層的自主性不斷擴張，(點擊此處閱讀下一頁)

　　成為一支攫取國家權(quán)力營私舞弊的“灰?guī)突�集團”，以至形成了“吏胥視民為魚肉，民畏吏胥如虎狼”（清席裕�！痘食�政典類篡·卷三十六·戶役七》）的極度混亂狀態(tài)。事實上，“‘官’字下面的兩個‘口’，這就意味著不僅維持政府運行需要成本，而且政府官員也有自身的利益追求，只是這種利益追求往往為權(quán)力的公共形式所遮蓋罷了”[37]（p217）。尤其是自秦漢至明清的2000余年，“自古官俸之薄，未有如此者”（清趙翼《廿二史札記·卷三十二·明官俸最薄》）。比如秦制規(guī)定：“縣萬戶以上為令，秩千石至六百石，減萬戶為長，秩五百石至三百石”（《漢書·卷十九上·百官公卿表第七》）；
而到明洪武二十五年（1392年），“更定官祿，正七品至從九品遞減５斗，至５石而止。自后為永制”（明史·卷八十二·食貨六）。是故，“唐宋以降，大抵官不留意政事，一切付之吏曹”（顧炎武《日知錄集釋·卷八·吏胥》），因而“與我共此者，其唯良二千石乎！”（《漢書·卷八十八·儒林傳第五十八》）。同時，“中國鄉(xiāng)里制度大體以中唐為界分成前后兩個發(fā)展階段，第一階段是鄉(xiāng)官制，第二階段是職役制”[38]（p134）。所以，到了清朝末期，中國整個官場的腐敗和社會秩序的混亂乃至皇權(quán)統(tǒng)治的坍塌都集中暴露出來了。有的學(xué)者提出，“就當(dāng)時的政治情勢來看，晚清政府主要有兩條道路可以選擇：一是通過擴大官僚政治體系，增強地方政府的組織和權(quán)力，強化國家對社會的駕馭；
一是開放部分地方政權(quán)，吸收各種新興政治力量參與社會管理，實現(xiàn)社會政治的重組與整合。前者固然為上策，但已沒有足夠的力量去實現(xiàn)；
選擇后者雖然并不情愿，但又有不得不為之勢”[39](p724)。因此，進入20世紀的一百年，我國縣以下出現(xiàn)了四種新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式（即晚清至民國時期倡導(dǎo)推行的所謂“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”和中國共產(chǎn)黨創(chuàng)建的“議行合一制”鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)、“政社合一”人民公社體制和“鄉(xiāng)政村治”二元管理體制）[40]，同時建立起了更加國家化的“縣政”管理制度。比如在民國時期，國民黨南京政府一改“縣長集權(quán)制”為“四局分權(quán)制”，對縣長進行統(tǒng)一考試、集中訓(xùn)練和組織考察，對縣級機構(gòu)進行“房科改革”和“廢除差役”，并且實行“廉政建設(shè)”和“庶政公開”等措施，由此開了明清以來縣政權(quán)組織變革之先河[41]。但隨著國家正式的行政權(quán)力逐漸下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，我國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟的有限剩余根本無力支撐起一個全面滲透窮鄉(xiāng)僻壤的龐大國家機器，致使現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制頻繁變動、反復(fù)無常�？偟目�，一部中國歷史總是在不斷地試錯和糾錯機制中運行和前進的，而社會實踐本身也永遠蘊含著一種歷史合理性。

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　　成稿日期：2007-06-02

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