王思斌：轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)救助制度之發(fā)展

　　摘要：隨著中國(guó)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，中國(guó)的社會(huì)救助制度取得了新的進(jìn)展。具體表現(xiàn)為城市貧困救助制度、農(nóng)村社會(huì)救助制度和流動(dòng)人口救助制度的建立與發(fā)展。但同時(shí)，城鄉(xiāng)社會(huì)救助的任務(wù)也越來越突出，而與社會(huì)救助相關(guān)的財(cái)政支付制度、政策實(shí)施系統(tǒng)以及救助對(duì)象方面存在的問題，阻礙了社會(huì)救助工作的有效開展。

　　關(guān)鍵詞：社會(huì)轉(zhuǎn)型；
社會(huì)救助制度；
民間組織；
制度建設(shè)

　　一、社會(huì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型

　　1.中國(guó)大陸的社會(huì)轉(zhuǎn)型

　　當(dāng)今中國(guó)大陸，對(duì)任何制度性、結(jié)構(gòu)性問題的討論和解決都離不開對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的分析，對(duì)社會(huì)救助制度的研究也是如此。改革開放20多年來中國(guó)大陸的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)生了重大變化，如果用社會(huì)學(xué)的話語來說，就是大陸的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)生著重大轉(zhuǎn)型。大陸地區(qū)的社會(huì)轉(zhuǎn)型從其直接動(dòng)因上來說是大陸的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革推動(dòng)的，但是由于大陸的改革與世界經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)生著日益密切的聯(lián)系，所以，對(duì)大陸經(jīng)濟(jì)與政治體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型的認(rèn)識(shí)也必須參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和國(guó)際背景。

　　20世紀(jì)90年代初期，法國(guó)社會(huì)學(xué)家圖雷納（A.Touraina ）指出世界正在經(jīng)歷著轉(zhuǎn)型，這一轉(zhuǎn)型給世界秩序帶來重要影響[1]（P29）.如果說大陸70年代末以來的改革受到內(nèi)外多種因素影響的話，那么70年代末80年代初英美國(guó)家所出現(xiàn)的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮的影響更是不可忽視。英美政策的新自由主義轉(zhuǎn)向，強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利的效率，期望以此激起經(jīng)濟(jì)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力，并推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。雖然后來英美國(guó)家的削減福利的社會(huì)政策遇到了有力挑戰(zhàn)[2]（P313），但是新自由主義思潮對(duì)世界的影響還是明顯的。

　　中國(guó)大陸的改革是對(duì)內(nèi)解決經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域存在的矛盾和對(duì)外應(yīng)對(duì)各種國(guó)際壓力的背景下展開的，從此大陸越來越多地融入國(guó)際社會(huì)，同國(guó)際社會(huì)互動(dòng)，也受到國(guó)際因素的影響。大陸的改革首先是從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開始的，后來擴(kuò)展到政治、文化和社會(huì)領(lǐng)域，從而導(dǎo)致社會(huì)轉(zhuǎn)型。在經(jīng)濟(jì)方面大陸地區(qū)越來越強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并一度追求GDP 的高速增長(zhǎng)。在政治方面則逐步推進(jìn)政治民主化，而80年代后期國(guó)際社會(huì)越來越強(qiáng)烈的人民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的理念對(duì)中國(guó)大陸的政策也產(chǎn)生了重要影響。

　　2.新的社會(huì)問題及其對(duì)社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)型的要求

　　改革開放20多年來，大陸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)為改善人民生活奠定了基礎(chǔ)，但財(cái)富的社會(huì)分配政策向資本方面的偏離也同時(shí)帶來貧困問題。由于推行市場(chǎng)化，在經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位的地區(qū)和群體持續(xù)受到貧困的侵?jǐn)_。在農(nóng)村，經(jīng)過政府實(shí)施的"八七扶貧戰(zhàn)略"和新的反貧困戰(zhàn)略，盡管絕對(duì)貧困的數(shù)量大大減少，但絕對(duì)貧困人口的脫貧問題卻變得更加尖銳。在城市，受經(jīng)濟(jì)全球化的影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場(chǎng)化改革造就了一大批失業(yè)下崗人員。受多種因素的影響，相當(dāng)數(shù)量的失業(yè)下崗人員及其家庭陷入貧困，他們的基本生活、衛(wèi)生醫(yī)療、子女教育等受到嚴(yán)重威脅。同時(shí)，城鄉(xiāng)的殘障群體的生活也因缺乏來自政府和集體的足夠支持而陷入困境。

　　應(yīng)該說明的是，上述新生的或原有的貧困問題，在不完整的社會(huì)救助體系面前比較充分地顯露出來。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，集體主義的平均分配制度在抑制人們的積極性的同時(shí)，也發(fā)揮了保障弱者的功能。農(nóng)村的生產(chǎn)集體即使對(duì)殘障人士也給予勞動(dòng)機(jī)會(huì)上的照顧，城市的單位制度由于承擔(dān)著生產(chǎn)和社會(huì)管理的雙重職能，則依照政府的政策盡量吸納各種人士就業(yè)，并發(fā)揮著救濟(jì)貧困職工家庭的功能。這樣，當(dāng)時(shí)的社會(huì)救助基本上面對(duì)的是城鄉(xiāng)"五保"人員，而這方面的政策安排是比較完整的[3]（P41-43）.

　　改革開放以來，特別是90年代中期以來大陸的社會(huì)救助體系受到一些挑戰(zhàn)。在農(nóng)村地區(qū)，相當(dāng)多村莊的社區(qū)公共管理機(jī)構(gòu)職能弱化，甚至組織癱瘓，集體經(jīng)濟(jì)解體，這樣就損害了原來存在的社會(huì)救助能力。在城市，單位體制的弱化和居民委員會(huì)功能的孱弱，也使新形勢(shì)下的社會(huì)救助問題變得突出起來。社會(huì)問題凸顯，經(jīng)濟(jì)體制、社會(huì)管理體制的重大變化，要求原來比較狹窄的社會(huì)救助制度進(jìn)行轉(zhuǎn)型和獲得新的發(fā)展。

　　二、大陸地區(qū)社會(huì)救助制度的新發(fā)展

　　我國(guó)古代的社會(huì)救助主要針對(duì)的是災(zāi)民、難民和流民，實(shí)施荒政和官民并舉的慈善救助。民國(guó)以來，社會(huì)救助向現(xiàn)代社會(huì)救助制度轉(zhuǎn)化[4]（P95）.1949年后大陸依靠總體性社會(huì)的體制實(shí)施社會(huì)救助，城市的工作單位、農(nóng)村的生產(chǎn)集體成為社會(huì)救助的承擔(dān)者。改革開放以來，大陸社會(huì)救助的任務(wù)和做法都有了新的進(jìn)展。

　　1.城市貧困救助制度

　　90年代中期以來，城市的社會(huì)救助遇到了新的課題：一方面40多年來沒有過的結(jié)構(gòu)性失業(yè)發(fā)生，造成城市貧困人口規(guī)模的明顯增長(zhǎng)，40-50歲人員下崗失業(yè)及其家庭的貧困問題凸顯出來，這涉及到他們的勞動(dòng)機(jī)會(huì)、社會(huì)參與、子女教育、家庭成員的醫(yī)療保健等諸多社會(huì)問題。另一方面，原來代替政府承擔(dān)解決就業(yè)、醫(yī)保任務(wù)的工作單位的職能也發(fā)生了重大變化。著眼于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府大力推動(dòng)改變"單位辦社會(huì)"的狀況，工作單位缺乏吸納低能力群體（年齡大、受教育水平低、缺乏技能的群體和有勞動(dòng)能力的殘障人士）就業(yè)的積極性，同時(shí)將原來承擔(dān)的對(duì)退休職工的服務(wù)職能推向社會(huì)。然而與之并存的是，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其能力很不發(fā)達(dá)。

　　較大規(guī)模的失業(yè)人口和城市貧困群體催生了城市最低生活保障制度，各地政府依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、居民生活水平、貧困人口規(guī)模等制定了各自的最低生活保障制度。這一制度在上級(jí)政府的推動(dòng)下得到實(shí)施，其做法是由中央政府與地方政府共同出資，由基層政府的民政部門與社區(qū)居民委員會(huì)合作實(shí)施。這一過程充分顯示了政府的行政動(dòng)員能力，按照上級(jí)政府的要求，各地政府做到"應(yīng)保盡保"，在有關(guān)各方的共同努力下，各地城市最低生活保障制度得到了較快發(fā)展。這樣，城市最低生活保障制度基本上建立起來，盡管在制度的運(yùn)作過程中還存在著一些需要解決的問題。

　　2.農(nóng)村社會(huì)救助制度

　　農(nóng)村的社會(huì)救助制度主要針對(duì)的是"五保戶"和貧困戶。對(duì)于農(nóng)村貧困戶的救助，大陸地區(qū)并沒有形成制度化的規(guī)定，而多數(shù)是在災(zāi)荒和節(jié)日時(shí)給予物質(zhì)上的救濟(jì)。針對(duì)龐大的農(nóng)村貧困人口，政府于80年代之后實(shí)行開發(fā)性扶貧的政策，變"輸血"為"造血"，我們也可以把這一政策的改變看成是"發(fā)展型社會(huì)政策"的實(shí)踐。對(duì)于"五保戶"，政府從50年代起就建立了相應(yīng)的制度，并得以貫徹執(zhí)行，因?yàn)檎�府一直是把�?duì)"五保戶"的救助作為政治任務(wù)來考量的。80年代中期以來農(nóng)村"五保戶"所需的資金一直是通過對(duì)村民的附加收費(fèi)來解決，90年代中期以后農(nóng)村實(shí)行費(fèi)稅改革，供養(yǎng)"五保戶"所需費(fèi)用變?yōu)楦郊佣�。近幾年來，各地相繼取消了農(nóng)業(yè)稅，供養(yǎng)"五保戶"所需經(jīng)費(fèi)便由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是一個(gè)歷史性的變化，即主要或全部由政府來承擔(dān)孤寡老人的供養(yǎng)。新的"農(nóng)村五保供養(yǎng)規(guī)定"的出臺(tái)也融進(jìn)了一些新的理念，這促進(jìn)了農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展。至今全國(guó)有近40%的縣市建立了農(nóng)村最低生活保障制度，這也是現(xiàn)代社會(huì)救助制度在農(nóng)村地區(qū)的新發(fā)展。

　　3.流動(dòng)人口的救助制度

　　災(zāi)民、流浪人口的救助是中國(guó)歷代朝廷和政府都十分關(guān)心的問題，這種救助既是一種人道主義的幫助，又是一種管理[3]（P28-31）.80年代以來大陸地區(qū)的流動(dòng)人口逐年增多，現(xiàn)在每年外出務(wù)工的流動(dòng)人口在1億人左右，其中農(nóng)村人口占絕大部分。在農(nóng)村人口外出務(wù)工的過程中，由于農(nóng)民與勞動(dòng)力市場(chǎng)的信息不對(duì)稱，加之一些企業(yè)主缺乏基本的社會(huì)責(zé)任感，所以進(jìn)城務(wù)工而生活無著的現(xiàn)象難免發(fā)生。長(zhǎng)期以來，政府主要從社會(huì)秩序管理的角度去對(duì)待這些生活無著者。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》代替了《收容遣送法》，新的理念和新的規(guī)則在《救助管理辦法》中得到體現(xiàn)，一個(gè)具有現(xiàn)代意義的、針對(duì)城市流浪人口的社會(huì)救助制度開始形成。

　　與之相聯(lián)的還有對(duì)流浪兒童的救助與保護(hù)。

　　雖然從20世紀(jì)50年代以來政府的相關(guān)政策就一直將流浪兒童與成年流浪者分別開來，對(duì)他們進(jìn)行救助與保護(hù)，但是，實(shí)際上的保護(hù)與關(guān)懷顯得不足。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》出臺(tái)以來，政府部門與聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)合作，按照《世界兒童權(quán)利公約》的要求對(duì)流浪兒童進(jìn)行救助、保護(hù)并促進(jìn)其健康發(fā)展，從而在兒童救助保護(hù)方面形成了新的理念、制度和做法，一個(gè)現(xiàn)代的、針對(duì)流浪兒童的社會(huì)救助制度正在形成。與之相一致，2006年3月民政部等十五部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見》，也是新的社會(huì)救助制度的重要組成部分。

　　可以說，針對(duì)最弱群體的現(xiàn)代社會(huì)救助制度已經(jīng)開始建立，這與追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略是相一致的。

　　三、社會(huì)救助制度發(fā)展的內(nèi)在張力

　　當(dāng)今大陸地區(qū)的社會(huì)救助制度是由原來的相應(yīng)制度發(fā)展變化而來的，20多年來大陸經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和社會(huì)管理體制的改革，社會(huì)問題的凸顯以及社會(huì)發(fā)展和社會(huì)治理理念的變化，促使原有制度發(fā)生重大變化，新的社會(huì)救助制度在吸收國(guó)際先進(jìn)理念的基礎(chǔ)上逐漸形成。在這一過程中，由于大陸社會(huì)發(fā)生著獨(dú)特的社會(huì)轉(zhuǎn)型，原來的制度結(jié)構(gòu)與新制度的要求有著較大的不同，新制度得以建立和有效運(yùn)行的支持條件并不充分具備，所以，社會(huì)救助制度在建立過程中還面臨著不少困難，制度內(nèi)部還存在著一些張力。這些困難和張力影響著正在形成中的救助制度的有效運(yùn)行，有的可能會(huì)影響制度的發(fā)展方向，不可不察。

　　從社會(huì)救助（社會(huì)福利）制度的要件來看主要包括如下一些方面：

　　1.社會(huì)救助的經(jīng)濟(jì)支持條件的變化

　　任何社會(huì)救助制度的有效運(yùn)行都必須有相對(duì)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)支持。社會(huì)救助制度作為現(xiàn)代國(guó)家的一項(xiàng)社會(huì)福利制度必須有來自政府的、或政府可以直接動(dòng)員的物質(zhì)-經(jīng)濟(jì)資源。近20多年來大陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，在總體上為救助困難群體提供了經(jīng)濟(jì)條件，但是財(cái)富的占有或福利資源的支付模式也會(huì)影響社會(huì)救助制度的實(shí)際運(yùn)行。

　　改革以來，大陸地區(qū)實(shí)行分級(jí)財(cái)政制度，各級(jí)政府擁有自己的財(cái)政資源和支付領(lǐng)域，這就是財(cái)政的"分灶吃飯"制度。"分灶吃飯"制度的主旨是改變財(cái)稅的中央集權(quán)制度，激發(fā)各級(jí)政府的收繳稅費(fèi)的積極性，并對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)、社會(huì)福利承擔(dān)責(zé)任，在實(shí)際運(yùn)行中也確實(shí)有利于擴(kuò)大政府財(cái)政收入。

　　在實(shí)施社會(huì)救助的過程中，制度性的、大規(guī)模的財(cái)政開支也基本上實(shí)行不同層級(jí)政府分擔(dān)的原則。以城市最低生活保障制度為例，某一市（區(qū)）

　　轄區(qū)貧困人口的救助一般由中央、省市和市區(qū)三方共同負(fù)責(zé)，即實(shí)行三家責(zé)任共擔(dān)的原則。這種責(zé)任分擔(dān)原則強(qiáng)化了各方責(zé)任、增強(qiáng)了社會(huì)福利支出的基礎(chǔ)，但也帶來同一層級(jí)政府之間責(zé)任不均和低財(cái)政收入政府可能需要承擔(dān)更多責(zé)任的問題。因?yàn)楫?dāng)某一行政區(qū)域有較多貧困現(xiàn)象發(fā)生時(shí)，根據(jù)各級(jí)政府責(zé)任分擔(dān)的原則，當(dāng)?shù)卣�府就要支付較多福利費(fèi)用。而較少發(fā)生貧困現(xiàn)象的財(cái)政較好的地區(qū)，政府則可以少支付福利費(fèi)用。這樣就會(huì)出現(xiàn)政府福利責(zé)任的非均衡狀態(tài)——有錢的政府少付費(fèi)，少錢的政府多承擔(dān)。這種結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)可能會(huì)產(chǎn)生某些地方政府逃避責(zé)任的現(xiàn)象，在實(shí)際工作中也確實(shí)如此，而這又會(huì)損害救助對(duì)象的合法權(quán)益。

　　"分灶吃飯"的財(cái)政體制和非均衡的責(zé)任所導(dǎo)致的負(fù)面效果在流動(dòng)人口救助方面表現(xiàn)得比較突出。比如在對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的救助、其子女的受教育權(quán)利救助方面，一些城市政府會(huì)借口對(duì)象不屬于本地區(qū)人口而拒絕救助，所以進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的受教育在某些地區(qū)還存在著問題。再如，流浪乞討人員的救助費(fèi)用主要由流入地政府承擔(dān)，于是哪個(gè)地方流入的生活無著人口多，哪個(gè)地方的政府財(cái)政就要多掏錢。還有，那些對(duì)流動(dòng)人口給予較好待遇的地方，也可能是流動(dòng)人口更愿意去的地方，這樣就會(huì)出現(xiàn)更有責(zé)任心的政府要多負(fù)擔(dān)救助經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象。在救助環(huán)境不佳的情況下，可能會(huì)出現(xiàn)"劣幣淘汰良幣"，進(jìn)而拉低整個(gè)社會(huì)的救助能力和救助水平的狀況。

　　2.社會(huì)救助制度的實(shí)施系統(tǒng)問題

　　社會(huì)救助制度的目的是救助那些一時(shí)陷入困境而不能自拔者，是通過救助而促進(jìn)其自立，正所謂"救是救一時(shí)之急，助是助奮起自立"[5]（P60），這是現(xiàn)代的社會(huì)救助理念。雖然我國(guó)歷史上有比較豐富的救助思想，也有一些被人稱道的救助實(shí)踐，但是，救助理念常常是比較傳統(tǒng)的，救助行為也常常是有條件和打折扣的。中國(guó)以儒家為主的家族主義文化，強(qiáng)調(diào)自立做人，而在互助方面也是強(qiáng)調(diào)社區(qū)共同體內(nèi)部的責(zé)任，所以，中國(guó)文化是貧困的個(gè)人責(zé)任觀和貧困恥辱觀。當(dāng)一個(gè)人陷入困境之后，在觀念上常常會(huì)遵循道家思想——忍耐而無求于人。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　這些思想不但影響著民眾，作為文化也影響著現(xiàn)代政府中的某些工作人員。我們會(huì)發(fā)現(xiàn)一些地方會(huì)以個(gè)人責(zé)任對(duì)待接受救助的低收入群體，比如在甄別申請(qǐng)最低生活保障者時(shí)，會(huì)自覺不覺地運(yùn)用歧視的語言和做法，思想中總有申請(qǐng)者可能"騙保"的潛意識(shí)。一些工作人員眼睛盯著的是享受低保者與其身份不相稱的消費(fèi)行為。在流浪兒童的救助保護(hù)方面，一些工作人員比較強(qiáng)調(diào)兒童的消極行為，同時(shí)也使用自認(rèn)為是適當(dāng)?shù)�、但往往是不�?dāng)?shù)男袨閷?duì)待他們。

　　當(dāng)然，我們不能說救助工作人員不可以注視救助對(duì)象的消極行為。但是，根深蒂固的負(fù)面觀念可能會(huì)妨礙救助對(duì)象應(yīng)得到的幫助和支持。從城市最低生活保障制度、流浪生活無著人員救助管理制度實(shí)施至今，工作人員（包括基層行政人員和社區(qū)居委會(huì)人員）中持貧困的個(gè)人責(zé)任觀和貧困恥辱觀者也并非個(gè)別，這自然不利于社會(huì)救助工作的開展。

　　3.救助對(duì)象方面的問題

　　在社會(huì)救助制度中，救助對(duì)象既是社會(huì)弱者又是權(quán)利擁有者。作為弱者，一方面，他們中的大多數(shù)只能通過求助、通過政策執(zhí)行者的調(diào)查和甄別來獲得救助；
另一方面，他們又是享受救助福利的權(quán)利人。當(dāng)然，從弱者向權(quán)利擁有者的過渡并不是所有人都能做得到的，這與社會(huì)救助政策的宣傳和社會(huì)知曉程度有關(guān)。

　　在這方面，有兩種情況阻礙了社會(huì)救助制度的實(shí)施。一方面，是救助對(duì)象對(duì)社會(huì)救濟(jì)政策的不了解，他們不知道如何獲得救助，也不清楚救助者的權(quán)利。這方面知識(shí)的缺乏可能會(huì)使他們丟失獲得救助的機(jī)會(huì)而得不到應(yīng)有的救助。在這方面政府和一些政府工作人員也是有責(zé)任的，一些政府工作人員出于貧困的個(gè)人責(zé)任觀而追求救助最小化，似乎慷慨的救助是在浪費(fèi)納稅人的錢財(cái)，是一種不公平，因此，減少和拒絕提供救濟(jì)。另一方面，在居民中確實(shí)存在由于各種原因不具備救助條件而獲取救助者。一些人無視自己對(duì)困境的責(zé)任，而將全部責(zé)任簡(jiǎn)單歸于政府，對(duì)社會(huì)救助這一公共資源有占有欲望，于是，在一些地方出現(xiàn)"騙保"、"騙旅游車費(fèi)"的現(xiàn)象。盡管第二種情況是少數(shù)，但是，它還是削減著社會(huì)救助的實(shí)際效果，并可能對(duì)社會(huì)救助制度的確立產(chǎn)生不利影響。

　　四、社會(huì)救助制度的完善

　　如上所述，近幾年來大陸地區(qū)的社會(huì)救助制度得到了較快發(fā)展，但是，以往救助制度的"經(jīng)驗(yàn)"和傳統(tǒng)的救助意識(shí)形態(tài)還在發(fā)揮作用。在這一過程中"，傳統(tǒng)"作為一種力量起著不容忽視的作用，而傳統(tǒng)的社會(huì)結(jié)構(gòu)要素——政府間關(guān)系、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系也對(duì)新制度的實(shí)施產(chǎn)生著重要影響。

　　似乎，具有現(xiàn)代意義的、以人為本的社會(huì)救助制度是"嵌入"于大陸的社會(huì)結(jié)構(gòu)之中的。實(shí)際上，新的社會(huì)救助制度是我國(guó)目前的具體國(guó)情發(fā)展的必然結(jié)果。從社會(huì)進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展及構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)來看，新的社會(huì)救助制度的完善也是一種合乎邏輯、合乎情理的必然要求。社會(huì)救助制度的完善是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)過程，要完善這一制度，至少需從如下幾個(gè)方面著手。

　　1.建立農(nóng)村最低生活保障制度

　　現(xiàn)在，大陸地區(qū)在城市普遍建立了最低生活保障制度，也取得了比較明顯的成效。城市最低生活保障制度主要解決的是因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、職工失業(yè)而造成的城市戶籍人口的貧困問題。然而，從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度出發(fā)，建立面對(duì)更加貧困、規(guī)模更大的農(nóng)村貧困人口的最低生活保障制度也是必要的。這不僅能使農(nóng)村貧困人口共享社會(huì)進(jìn)步的成果，改善他們的基本生活，而且可以減少外出流浪等社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)生，也有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。由于大陸農(nóng)村情況復(fù)雜，各地差別較大，所以，建立農(nóng)村最低生活保障制度會(huì)比較困難。但已有的經(jīng)驗(yàn)表明，建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村最低生活保障制度也是做得到的。在這方面，政府應(yīng)該給予支持[6].

　　2.進(jìn)行總體的制度化安排

　　社會(huì)救助制度屬于政府的總體性的制度安排，即這一制度的實(shí)施會(huì)涉及到不同部門，這樣，各級(jí)政府之間、政府各部門之間的協(xié)調(diào)狀況就會(huì)影響社會(huì)救助制度的施行。不同層級(jí)政府、不同地區(qū)政府在共擔(dān)責(zé)任時(shí)難免會(huì)發(fā)生利益上的博弈，而社會(huì)救助需要政府之間、政府各部門之間更多的協(xié)調(diào)及合作。實(shí)際上，就是在社區(qū)中處理社會(huì)救助事務(wù)時(shí)也存在著部門之間的不協(xié)調(diào)。比如在城市的街道辦事處層次，失業(yè)身份的確認(rèn)是在勞動(dòng)和社會(huì)保障系統(tǒng)的社會(huì)保障所，低收入家庭的救助是民政系統(tǒng)的任務(wù)，而居民委員會(huì)在"家庭調(diào)查"中發(fā)揮著重要作用，失業(yè)人員再就業(yè)培訓(xùn)也由社會(huì)保障所（再就業(yè)培訓(xùn)中心）負(fù)責(zé)。顯然，與社會(huì)救助相關(guān)的事務(wù)被不同的權(quán)力部門分割，不利于社會(huì)救助的有效開展�？磥�，社會(huì)救助制度的進(jìn)一步完善需要建立更適宜的財(cái)政支付體系，建立更有利于社會(huì)救助的政策執(zhí)行系統(tǒng)和福利傳輸系統(tǒng)[7]（P83-86），這就要求對(duì)社會(huì)救助制度進(jìn)行總體的制度化安排。

　　3.發(fā)揮民間組織與民間力量的救助作用

　　一般說來，社會(huì)救助的具體實(shí)施需要民間組織的參與。在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代社會(huì)結(jié)構(gòu)中，民間組織的發(fā)展及其在提供公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)方面發(fā)揮作用是必然的。改革開放以來，大陸地區(qū)民間組織得到了一定程度的發(fā)展，它們?cè)诃h(huán)境保護(hù)、打工人員服務(wù)方面正在發(fā)揮著積極作用。但是總體而言，服務(wù)性民間機(jī)構(gòu)的發(fā)展還相當(dāng)滯后。政府期待公共事業(yè)單位向服務(wù)性組織的轉(zhuǎn)型，但這種轉(zhuǎn)型相當(dāng)緩慢。具體而言，一方面，政府期望公共事業(yè)單位向公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)轉(zhuǎn)型，但公共事業(yè)單位對(duì)政府有很強(qiáng)的依賴性，并且公共事業(yè)單位工作人員在相當(dāng)大的程度上已被行政化而缺乏有效的公共服務(wù)、社會(huì)服務(wù)的能力。

　　于是，通過公共事業(yè)單位轉(zhuǎn)型來發(fā)展民間組織還有待時(shí)日。另一方面，大陸的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)也不發(fā)達(dá)，這與政府對(duì)服務(wù)型民間機(jī)構(gòu)的支持不力有關(guān)。政府已經(jīng)宣稱發(fā)展服務(wù)型民間機(jī)構(gòu)，在一些有關(guān)社會(huì)救助的文件中也載明要發(fā)揮民間組織、甚至國(guó)際組織的作用，但是，由于政府對(duì)民間服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)支持不足，而大陸的基金會(huì)又不發(fā)達(dá)，于是，民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)緩慢，這對(duì)有效地實(shí)施社會(huì)救助十分不利。政府應(yīng)該支持有素質(zhì)的、有承擔(dān)能力的民間社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，有資質(zhì)的、專業(yè)的民辦社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)，比政府直接提供救助服務(wù)更加有效。

　　4.對(duì)社會(huì)工作的理念與方法的接納

　　從英國(guó)的《濟(jì)貧法》開始，社會(huì)救助就與社會(huì)工作結(jié)下了不解之緣。社會(huì)工作對(duì)于社會(huì)救助的意義在于它的價(jià)值觀和科學(xué)方法。堅(jiān)持社會(huì)工作的價(jià)值觀，運(yùn)用社會(huì)工作方法能夠更加貼近救助對(duì)象，了解其需要并為其服務(wù)，從而取得更好的救助效果。以往政府部門的救助工作既從服務(wù)角度著眼，更立足于管理。而現(xiàn)代社會(huì)救助工作則更強(qiáng)調(diào)以人為本、更強(qiáng)調(diào)服務(wù)，所以，社會(huì)工作的理念與方法對(duì)更好地開展社會(huì)救助就更具有意義，一些地區(qū)流浪兒童救助保護(hù)工作的經(jīng)驗(yàn)證明了這一點(diǎn)。大陸地區(qū)的社會(huì)救助工作不論在社會(huì)行政方面，還是在具體服務(wù)方面，都應(yīng)該進(jìn)一步吸收社會(huì)工作的方法[8]，政府部門也應(yīng)意識(shí)到這一點(diǎn)。在這方面，對(duì)社會(huì)救助人員進(jìn)行社會(huì)工作培訓(xùn)也是十分必要的。

　　5.走向發(fā)展型的社會(huì)救助政策

　　社會(huì)救助在本質(zhì)上是臨時(shí)的救濟(jì)，它比較強(qiáng)調(diào)給予。然而，當(dāng)受助對(duì)象的問題并不是迅速可以解決進(jìn)而需要相對(duì)持續(xù)的救助時(shí)，將發(fā)展因素納入救助就是應(yīng)該和必需的。比如對(duì)城市因失業(yè)而使家庭陷入貧困的人來說，救助與促進(jìn)就業(yè)應(yīng)該是緊密聯(lián)系的。這樣，在救助中加入促進(jìn)其能力發(fā)展的內(nèi)容，對(duì)于幫助其走出困境就更加有效。實(shí)際上，就是在其他群體（比如流浪兒童）的救助中，用發(fā)展的眼光來看待和實(shí)施救助也是十分有益的。因此，這就需要有發(fā)展型的社會(huì)救助政策。發(fā)展型社會(huì)政策是社會(huì)福利在國(guó)際上盛行新自由主義思潮情況下的適應(yīng)性調(diào)整，它有著廣闊的發(fā)展空間，我國(guó)的社會(huì)救助制度也應(yīng)該從中汲取營(yíng)養(yǎng)。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]阿蘭。圖雷納。20世紀(jì)的社會(huì)轉(zhuǎn)型[A].中國(guó)社會(huì)科學(xué)雜志社。社會(huì)轉(zhuǎn)型：多文化、多民族社會(huì)[C].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

　　[2]邁克爾。希爾。理解社會(huì)政策[M].北京：商務(wù)印書館，2003.

　　[3]時(shí)正新。中國(guó)社會(huì)救助體系研究[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2002.

　　[4]蔡勤禹。國(guó)家、社會(huì)與弱勢(shì)群體[M].天津：天津人民出版社，2003.

　　[5]蔡漢賢。社會(huì)立法析評(píng)[M].臺(tái)北：中國(guó)社會(huì)行政學(xué)會(huì)，2000.

　　[6]王思斌。社會(huì)政策視角下的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展與和諧社會(huì)建設(shè)[J ].河北學(xué)刊，2006，（1）：76-80.

　　[7]N.Gilbert ，P.Terrell .社會(huì)福利政策導(dǎo)論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2003.

　　[8]王思斌。流浪兒童救助保護(hù)的能力建設(shè)[J ].中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（6）：19-24.

　　來源：《文史哲》2007年第1期

　　王思斌（1949-），男，河北泊頭人，北京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授，博士研究生導(dǎo)師，主要研究組織社會(huì)學(xué)、社會(huì)政策與社會(huì)保障、社會(huì)工作教育。

相關(guān)熱詞搜索：中國(guó) 轉(zhuǎn)型 社會(huì)救助 制度 發(fā)展