景躍進(jìn)：黨、國(guó)家與社會(huì)：三者維度的關(guān)系——從基層實(shí)踐看中國(guó)政治的特點(diǎn)

　　“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”與“黨政關(guān)系”是我國(guó)政治學(xué)研究中廣為人們運(yùn)用的兩對(duì)概念。在這篇文章中，筆者所要思考的是這樣一個(gè)問(wèn)題：這兩對(duì)概念或范疇所揭示的社會(huì)-政治現(xiàn)象之間是否存在某種內(nèi)在的聯(lián)系，以及這種聯(lián)系對(duì)于我們思考和運(yùn)用這兩對(duì)范疇具有什么意義？就此一主題而論，文章具有較強(qiáng)的理論色彩。不過(guò)筆者討論的進(jìn)路是具體的，確切點(diǎn)說(shuō)，這一討論基于改革開(kāi)放以來(lái)鄉(xiāng)村政治的背景。文章首先反思鄉(xiāng)村研究中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式的運(yùn)用脈絡(luò)，其次圍繞村民自治實(shí)踐中出現(xiàn)的兩委“一肩挑”現(xiàn)象，解析黨政關(guān)系與國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的交織（注：本文的觀(guān)點(diǎn)最先發(fā)表在拙著《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村“兩委關(guān)系”的微觀(guān)解析和宏觀(guān)透視》（北京：中央文獻(xiàn)出版社2004年）一書(shū)。2004年5月曾作為會(huì)議論文提交在復(fù)旦大學(xué)召開(kāi)的“中國(guó)政治與政黨發(fā)展”研討會(huì)。此次在雜志上發(fā)表，筆者作了一些技術(shù)處理。）。

　　一、鄉(xiāng)村研究中國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式的既有反思

　　改革開(kāi)放以來(lái)，隨著全能主義政治的消退，“國(guó)家與社會(huì)”關(guān)系逐漸成為國(guó)內(nèi)學(xué)界普遍采用的一個(gè)分析術(shù)語(yǔ)（注：這一范疇首先是通過(guò)市民社會(huì)的討論而引入學(xué)界的。上個(gè)世紀(jì)九十年代初，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》（香港）的一系列專(zhuān)題文章在大陸學(xué)界開(kāi)啟了這一學(xué)術(shù)話(huà)語(yǔ)。從理論上說(shuō)，市民社會(huì)是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的一種特定型式，關(guān)于它是否適用于分析中國(guó)社會(huì)存在一定的爭(zhēng)論。不僅如此，有的學(xué)者對(duì)國(guó)家與社會(huì)二分法是否適合于中國(guó)也提出相應(yīng)的疑問(wèn)。對(duì)此，學(xué)者們給出了不同的回答。盡管如此，隨著自由主義著作在國(guó)內(nèi)的大量引介和影響日隆，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的分析范疇越來(lái)越為人們普遍接受。楊念群：《近代中國(guó)研究中的“市民社會(huì)”--方法及限度》，二十一世紀(jì)，（香港）1995年第12期。黃宗智的“國(guó)家與社會(huì)之間的第三領(lǐng)域”，載于甘陽(yáng)主編、哈貝瑪斯等著《社會(huì)主義：后冷戰(zhàn)時(shí)代的思索》。牛津大學(xué)出版社1995年版；
梁治平：《清代習(xí)慣法：社會(huì)與國(guó)家》（導(dǎo)論部分），中國(guó)政法大學(xué)出版社1996年版；
黃宗智主編：《中國(guó)研究的范式問(wèn)題討論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版。）。在鄉(xiāng)村政治（尤其是村民自治）的研究中，無(wú)論是理論文章，還是經(jīng)驗(yàn)研究，它幾乎成為一個(gè)主導(dǎo)性的研究范式。

　　運(yùn)用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式分析鄉(xiāng)村政治時(shí)，所謂“國(guó)家”更多地是指作為國(guó)家代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在普通農(nóng)民眼中，國(guó)家是與“官”聯(lián)系在一起的，而他們?cè)谌粘Ｉ�活中大量接觸到的“官”便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。而“社會(huì)”則指村莊和村民，在概念上與國(guó)家相對(duì)分。是故，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系被視為國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，“鄉(xiāng)政村治”這一術(shù)語(yǔ)典型地代表了這一分析思路（注：“鄉(xiāng)政村治”這一術(shù)語(yǔ)是張厚安教授對(duì)實(shí)行村民自治后鄉(xiāng)村關(guān)系的一種概括。所謂“鄉(xiāng)政”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)為一級(jí)政府組織，屬于國(guó)家的范疇；
而“村治”指村莊實(shí)行村民自治，是群眾自治性組織，屬于社會(huì)的范疇�？梢�(jiàn)，“鄉(xiāng)政村治”是從組織性質(zhì)和法律關(guān)系的角度來(lái)觀(guān)察鄉(xiāng)村關(guān)系的。鄉(xiāng)村之間的實(shí)際關(guān)系遠(yuǎn)比這一術(shù)語(yǔ)豐富和復(fù)雜得多。）。在此，國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分是根據(jù)政府（行政）組織的邊界來(lái)確定的。這一做法自然有一定的理?yè)?jù)，尤其是對(duì)于一個(gè)曾經(jīng)歷了高度政治化的社會(huì)來(lái)說(shuō)，“鄉(xiāng)政村治”格局的確立具有非常重要的意義。但另一方面，這一區(qū)分只反映了復(fù)雜事像的一個(gè)方面，如果忽視其他面向，顯然有過(guò)分簡(jiǎn)單化之嫌。筆者以為，至少有兩點(diǎn)值得注意：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扮演上級(jí)政府的代理人角色之外，還具有自身的特定利益。當(dāng)這種特定利益沒(méi)有得到很好的滿(mǎn)足或有效約束之時(shí)，就有可能出現(xiàn)各種搭便車(chē)和越軌行為。各種形式的土政策雖然以政府的名義出臺(tái)，但其實(shí)可能是完全違背中央政府的法律和政策。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊發(fā)生的矛盾若要運(yùn)用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的范疇來(lái)分析，一定要非常謹(jǐn)慎。因?yàn)榇藭r(shí)代表國(guó)家利益的中央政府往往與農(nóng)民站在一起，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題上，我們就經(jīng)常能遇到類(lèi)似的事例�？梢�(jiàn)，政府并不總是以整體方式來(lái)行動(dòng)的，相反它很可能解裂為許多的行動(dòng)者，因此在運(yùn)用“國(guó)家”的帽子時(shí)，應(yīng)當(dāng)有所謹(jǐn)慎[1]。其二，雖然在組織性質(zhì)上，村莊不屬于政府系列，但由于村莊的特殊性質(zhì)，它具有一定的行政管理功能。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》對(duì)此亦作了明文的規(guī)定。村干部在履行行政管理職能時(shí)，同樣扮演了國(guó)家代理人的角色，即使他們的身份并非國(guó)家干部。這樣村干部與村民之間的矛盾有時(shí)也可以用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的范疇來(lái)分析。這意味著從方法論角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊之間的組織邊界并非國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的天然邊界[2](p213)。誠(chéng)如徐勇所說(shuō)，“由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于國(guó)家在農(nóng)村的基層政權(quán)，其管理的事務(wù)體現(xiàn)著各級(jí)政府的意志，通常被稱(chēng)為政務(wù)，即政府下派的任務(wù)。在村一級(jí)實(shí)行村民自治，自治的范圍主要是涉及本村村民利益的事務(wù)，通常稱(chēng)之為村務(wù)，即社區(qū)自身的事務(wù)。由于村隸屬于鄉(xiāng)，由鄉(xiāng)所管理的政務(wù)必然會(huì)延伸到村。這樣，在村的范圍同時(shí)存在著政務(wù)和村務(wù)”[3](p212)。因此，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系分析范式不能僅僅停留在組織結(jié)構(gòu)的層面，我們還必須從利益代表和功能履行這兩個(gè)角度來(lái)把握這一范疇的含義。

　　如果我們的認(rèn)識(shí)僅停留在此，顯然是不夠的。當(dāng)我們運(yùn)用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式來(lái)分析當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的鄉(xiāng)村關(guān)系時(shí)，還必須解決的一個(gè)問(wèn)題是如何看待作為“國(guó)家代理人”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府？在黨政不分的體制中，討論國(guó)家與社會(huì)關(guān)系而忽視政黨組織的角色與作用是缺乏現(xiàn)實(shí)性的。問(wèn)題是如何從學(xué)理層面來(lái)解析黨、國(guó)家、社會(huì)三者之間的復(fù)雜關(guān)系？說(shuō)得更具體一些，我們是否應(yīng)該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包括進(jìn)廣義的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府范圍之內(nèi)（在宏觀(guān)層面，這一問(wèn)題的表述是：是否可以將執(zhí)政黨作為國(guó)家的有機(jī)組成部分）？（注：政黨與國(guó)家的關(guān)系具有不同的類(lèi)型，對(duì)此，有學(xué)者區(qū)分道：“一般而言，在歷史上執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)曾經(jīng)有過(guò)三種方式：一是執(zhí)政黨位居政府之上，由執(zhí)政黨作出決策，而政府成了直接執(zhí)行黨的決策的工具；
二是執(zhí)政黨根本不通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，而直接行使管理國(guó)家及一切社會(huì)事務(wù)的職能，即所謂"黨國(guó)"政治；
三是執(zhí)政黨通過(guò)國(guó)家政權(quán)行使對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，即通過(guò)國(guó)家代議機(jī)關(guān)制憲、修憲及其他立法活動(dòng)，以及通過(guò)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)法令的貫徹實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)�！睆堉久鳎骸稄拿裰餍侣返揭婪ㄖ螄�(guó)》，江西高校出版社2000年版。）

　　在這一問(wèn)題上，我們需要一種辨證的研究視角。一方面，必須認(rèn)識(shí)到中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治體制中的特殊地位以及相應(yīng)的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)。一如胡偉所說(shuō)，“中國(guó)共產(chǎn)黨……是當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程的中樞。中共組織實(shí)際上已把國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力統(tǒng)一于自身，而且掌握著軍事力量，決定著利益表達(dá)、綜合、決策和執(zhí)行的全過(guò)程。無(wú)論從其結(jié)構(gòu)上看還是功能上看，它已經(jīng)不同于世界政治現(xiàn)象中的一般政黨的意義，事實(shí)上構(gòu)成了一種社會(huì)公共權(quán)力，相當(dāng)于國(guó)家組織而又超越了國(guó)家組織。只是，中共并未完全取代國(guó)家組織，而是使國(guó)家組織的存在更加有助于自身功能的發(fā)揮。這既有社會(huì)主義國(guó)家的一般特征，也有中國(guó)自己的特點(diǎn)。”[4](p98)

　　另一方面，盡管中共組織與國(guó)家機(jī)器之間存在著緊密的聯(lián)系，但兩者不是一回事。在最近發(fā)表的一篇論文中，林尚立從功能角度將國(guó)家等值于廣義的政府概念（包括立法、行政和司法三部分），認(rèn)為“在中國(guó)，把黨這樣一個(gè)特殊的政治力量納入國(guó)家這個(gè)范疇是不合適的。政黨是現(xiàn)代政治的主角，但是政黨并不因此成為政治制度的組成部分。政黨只有作為政治制度的實(shí)際操作者--執(zhí)政黨，才擁有實(shí)際的政治力量，而這種政治力量也只能借助于政治制度即國(guó)家才能實(shí)現(xiàn)。在這樣的情形下，政黨（執(zhí)政黨）自然可以歸入國(guó)家這個(gè)范疇。中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，既是執(zhí)政的力量，也是領(lǐng)導(dǎo)的力量，作為執(zhí)政的力量，是政治制度的實(shí)際操作者，作為領(lǐng)導(dǎo)的力量，可以不依賴(lài)政治制度，即國(guó)家制度，而擁有實(shí)際的政治力量。所以在中國(guó)，黨的權(quán)力與國(guó)家權(quán)力之間雖有部分重疊，但兩者之間還是相對(duì)獨(dú)立的�！盵5](p153-154)

　　由此，我們得到了一個(gè)硬幣的兩個(gè)圖面：一方面，作為執(zhí)政黨，中共占據(jù)著國(guó)家機(jī)構(gòu)的核心地位，而且政黨的高層組織事實(shí)上是作為廣義國(guó)家機(jī)器的組成部分而運(yùn)作（因此黨中央國(guó)務(wù)院經(jīng)常聯(lián)合發(fā)文）�！坝捎凇�…黨和政府在人員組織上是一體的，所以，體制內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和體制外領(lǐng)導(dǎo)在許多方面是互通的。在這種領(lǐng)導(dǎo)方式下，黨和政府關(guān)系具有很強(qiáng)的內(nèi)在統(tǒng)一性，黨是決策核心，政府是政策執(zhí)行主體。黨對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)所形成的黨和國(guó)家的這種關(guān)系，決定了國(guó)家全面主導(dǎo)社會(huì)是在黨對(duì)國(guó)家全面領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，黨對(duì)國(guó)家的全面領(lǐng)導(dǎo)為國(guó)家主導(dǎo)社會(huì)提供了豐富的組織資源和體制資源，因?yàn)�，在黨全面領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的條件下，政府內(nèi)的許多關(guān)系，如中央與地方關(guān)系、政府與社會(huì)團(tuán)體關(guān)系，都同時(shí)具有黨內(nèi)組織關(guān)系的性質(zhì)，而黨內(nèi)的組織關(guān)系是強(qiáng)調(diào)組織間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系的�！盵5](p167)另一方面，中共黨組織又具有自身的相對(duì)獨(dú)立性，在政府系統(tǒng)之外存在著廣大的黨員以及滲透于整個(gè)社會(huì)的黨的基層組織。中共組織的這一特性，很大程度上決定了國(guó)家與社會(huì)范式的局限性。對(duì)此，林尚立指出，“……在國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中，作為中國(guó)社會(huì)領(lǐng)導(dǎo)核心的中國(guó)共產(chǎn)黨具有決定性的作用。我們可以把黨作為政治力量歸結(jié)到國(guó)家的范疇，并由此來(lái)分析國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，但是問(wèn)題在于黨作為一種組織力量，與社會(huì)有著密切的關(guān)系。這就意味著中國(guó)社會(huì)的權(quán)力關(guān)系與一般國(guó)家（包括西方國(guó)家）有很大差別。這種差別決定了我們不能像研究其他國(guó)家那樣，直接用國(guó)家與社會(huì)的二分法來(lái)研究中國(guó)問(wèn)題，要充分考慮到黨作為一種特殊的政治力量在國(guó)家生活、社會(huì)生活以及國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中的重要作用�！盵3](p152-153)

　　這一觀(guān)點(diǎn)對(duì)于中國(guó)政治的研究具有重大的方法論意義。它提醒我們，不能孤立地運(yùn)用國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇來(lái)分析當(dāng)下的中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)，而必須考慮政黨的因素（注：筆者寫(xiě)下這句話(huà)也是對(duì)自身研究反思的一個(gè)小結(jié)。在“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下的村民自治”一文中，我曾使用“單結(jié)構(gòu)雙功能”這樣的術(shù)語(yǔ)來(lái)描述村委會(huì)的組織性質(zhì)與承擔(dān)功能之間的關(guān)系。所謂“單結(jié)構(gòu)”是指村委會(huì)的性質(zhì)是群眾性自治組織，所謂“雙功能”是指作為一種自治組織，它既要承擔(dān)自治功能又要承擔(dān)行政功能。這樣的敘述在方法論上顯然無(wú)視村黨支部這一最為重要的組織之存在，故注定是片面的、不切合現(xiàn)實(shí)的。今天看來(lái)，除了其他因素外，導(dǎo)致這種認(rèn)識(shí)偏差的方法論原因是沒(méi)有處理好黨與國(guó)家的聯(lián)系，沒(méi)有關(guān)注這一問(wèn)題的復(fù)雜性。景躍進(jìn)：《國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下的村民自治--讀徐勇教授的〈中國(guó)農(nóng)村村民自治〉》，（香港）中國(guó)書(shū)評(píng)1998年5月12日。）。由此，國(guó)家與社會(huì)二分法被政黨、國(guó)家和社會(huì)三角關(guān)系所豐富。

　　二、黨政關(guān)系與國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的交織：兩委關(guān)系的實(shí)踐

　　不過(guò)，筆者在這篇文章中試圖要說(shuō)明的是另一意義上的黨、國(guó)家和社會(huì)關(guān)系--即使在考察國(guó)家體制內(nèi)的政黨活動(dòng)時(shí)，也有必要將黨組織的角色加以特別的處理。我們以村民自治中兩委“一肩挑”為例來(lái)說(shuō)明這一點(diǎn)。

　　從邏輯上說(shuō)，兩委關(guān)系體現(xiàn)的是一種特殊類(lèi)型的黨政關(guān)系（注：楊光斌指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)地位，具體表現(xiàn)為它對(duì)國(guó)家各個(gè)方面的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。在領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)形式上，黨的組織存在于廣泛的政治生活中，不論是構(gòu)成政治權(quán)力中樞的中央政治機(jī)關(guān)，還是基層的鄉(xiāng)村管理機(jī)構(gòu)、街道辦事處和企事業(yè)單位及群眾團(tuán)體，都有黨的組織。在這一背景下，形成了當(dāng)代中國(guó)政治關(guān)系中最根本的"黨政關(guān)系"，也就是我們習(xí)慣上所說(shuō)的"黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制"中的"國(guó)家"……。因此，在中國(guó)，很多政治關(guān)系和重要政治現(xiàn)象，都在一定程度上包含著"黨政關(guān)系"的內(nèi)容。即使那些不直接關(guān)系到"黨"或"政"的政治活動(dòng)，最后也會(huì)或多或少地反映出"黨政關(guān)系"的內(nèi)容來(lái)�！睏罟獗螅骸吨袊�(guó)政府與政治導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版。），鄉(xiāng)村關(guān)系體現(xiàn)的是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，兩者屬于不同的分析范疇。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，這兩個(gè)范疇以及它們所描述的經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象之間存在著內(nèi)在的聯(lián)系。在黨政合一體制（西方稱(chēng)之為PARTY-STATE）下，政黨組織被高度科層制化了(bureaucratization)。在政府的每一層次都有居于權(quán)力核心地位的黨的機(jī)構(gòu)。由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)構(gòu)性后果是，黨政關(guān)系與國(guó)家社會(huì)關(guān)系以一種特殊的方式連接在一起，亦即國(guó)家與社會(huì)關(guān)系中滲透著黨與國(guó)家（政府）的關(guān)系以及黨與社會(huì)的關(guān)系（注：嚴(yán)格地說(shuō)，“黨國(guó)關(guān)系”與“黨政關(guān)系”不是同一個(gè)概念，但在本文論述的脈絡(luò)內(nèi)，“忽視”這一區(qū)分不會(huì)導(dǎo)致大的問(wèn)題。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　對(duì)此筆者將有專(zhuān)文進(jìn)行討論。）。在基層政治中，這種聯(lián)系表現(xiàn)為：黨組織的角色既存在于縱向的鄉(xiāng)村關(guān)系之中--鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村莊黨支部之間的上下級(jí)關(guān)系，也存在于橫向的兩委關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的黨委與政府的關(guān)系。黨組織作為一個(gè)中介將村莊的兩委關(guān)系與鄉(xiāng)村的國(guó)家-社會(huì)關(guān)系聯(lián)結(jié)了起來(lái)。

　　在全能主義政治時(shí)期，黨政不分與國(guó)家-社會(huì)不分是同一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面。實(shí)行村民自治顯然是對(duì)公社體制的一種解構(gòu)，國(guó)家與社會(huì)的邊界由模糊開(kāi)始變得清晰起來(lái)，但這一過(guò)程主要是通過(guò)社會(huì)要素的成長(zhǎng)實(shí)現(xiàn)的，而在黨政合一體制方面并沒(méi)有大的根本性變化。因此，黨政關(guān)系與國(guó)家與社會(huì)關(guān)系之間的聯(lián)系依然是制度性的，而且存在著相當(dāng)程度的重疊／交織。在村莊政治層面，“村支部不僅僅是對(duì)村莊公共生活進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，更重要的是扮演了國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的角色，行使的是國(guó)家行政權(quán)力。因?yàn)閹缀跛�有上�?jí)下達(dá)的任務(wù)，即"政務(wù)"，如計(jì)劃生育、征兵、征購(gòu)糧入庫(kù)、收繳稅費(fèi)等都是由村支部組織實(shí)施的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村里每年簽定目標(biāo)責(zé)任書(shū)的第一責(zé)任人往往都是村支書(shū)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)布置或檢查工作也是直接與村黨支部書(shū)記打交道�！薄皬哪撤N意義上講，"兩委"關(guān)系的實(shí)質(zhì)是國(guó)家行政權(quán)力與村民自治權(quán)力的關(guān)系，是政務(wù)與村務(wù)的關(guān)系，是國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系。"兩委"沖突的實(shí)質(zhì)就是行政權(quán)與自治權(quán)的沖突，政務(wù)與村務(wù)的沖突和國(guó)家與農(nóng)民緊張關(guān)系的外顯�！盵6]

　　事實(shí)上，在面臨村民自治的沖擊時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正是利用這一關(guān)聯(lián)機(jī)制，通過(guò)（甚至強(qiáng)化）對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，來(lái)彌補(bǔ)由于實(shí)行村民自治而出現(xiàn)的失控可能�！耙患缣簟鼻『贸蔀檫@樣一種制度安排的中介。它成為不同制度安排的連接點(diǎn)和交匯區(qū)，因此，也注定要成為一個(gè)矛盾沖突的場(chǎng)域。

　　我們可以通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的行為描述來(lái)把握／理解這一點(diǎn)。在某種意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是從自身的利益角度來(lái)看待村民自治的，其利益關(guān)注集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，來(lái)自人事安排方面的挑戰(zhàn)。村干部的傳統(tǒng)產(chǎn)生方式主要體現(xiàn)了鄉(xiāng)干部的意愿，因此任何新的人事制度變動(dòng)，都意味著是對(duì)既成安排方式的一個(gè)挑戰(zhàn)。在干群關(guān)系緊張的村莊里，村民自治很可能意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)喜歡的村干部下臺(tái)，而村民喜歡的“刺頭”上臺(tái)。第二，與人事問(wèn)題緊密相關(guān)的是行政管理任務(wù)的落實(shí)問(wèn)題。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最迫切需要的是聽(tīng)話(huà)和負(fù)責(zé)的村干部。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和管理幅度的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無(wú)法親自對(duì)村莊進(jìn)行日常管理，以及親自完成國(guó)家的行政任務(wù)，村干部對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部來(lái)說(shuō)是自己的一條腿。而且實(shí)行家庭承包制后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政成本日漸增長(zhǎng)，遇到的問(wèn)題和困難越來(lái)越大，在這種情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更加需要村干部的支持與配合。但村民選舉上來(lái)的村干部會(huì)如何看待鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的行政任務(wù)？是否聽(tīng)話(huà)？很大程度上是未知數(shù)，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作帶來(lái)了一種不確定性。第三，鄉(xiāng)村于部在公務(wù)與私交中結(jié)成的利益連帶關(guān)系，這種利害關(guān)系雖然不能拿到桌面上來(lái)，卻是實(shí)實(shí)在在起作用的政治變量（注：在村委會(huì)直選之初，新當(dāng)選的村主任挾民意而查帳，往往引發(fā)激烈的沖突。在大多數(shù)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以不同的方式和程度卷入這一沖突，從而凸顯了鄉(xiāng)村干部之間的這種利害關(guān)系。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的換屆和村莊班子的變化，這種利害鈕結(jié)漸趨淡化。由此導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果是，鄉(xiāng)村干部之間的討價(jià)還價(jià)或博弈越來(lái)越具有功利色彩。）。

　　因此無(wú)論從哪個(gè)角度考慮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般都不會(huì)由衷地支持村民自治。相反在更多的情況下，村民自治被看作一個(gè)外來(lái)的危險(xiǎn)變量，是對(duì)“鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)合體”的一種顛覆和挑戰(zhàn)（注：所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不喜歡村民自治這當(dāng)然是一個(gè)非常武斷的說(shuō)法，筆者在最初的幾年中幾乎沒(méi)有遇見(jiàn)內(nèi)心支持村民自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，但在2003年秋夏之交的兩次走訪(fǎng)中，遇見(jiàn)了幾位開(kāi)明之士。何包鋼與郎友興在浙江的研究也發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)于村委會(huì)選舉的態(tài)度發(fā)生了微妙的變化。盡管如此，作為制度層面的分析，只要基本結(jié)構(gòu)與宏觀(guān)環(huán)境不發(fā)生大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本行為模式也不會(huì)發(fā)生根本性的變化。何包鋼、郎友興：《尋找民主與權(quán)威的平衡》，華中師范大學(xué)出版社2002年版。）。它可能導(dǎo)致既有權(quán)威結(jié)構(gòu)和利益格局的雙重解體。前者意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部人事權(quán)的失控，以及由于這種失控而導(dǎo)致的行政管理的瘸腿；
后者意味著非正式關(guān)系網(wǎng)以及在這一網(wǎng)絡(luò)上發(fā)展出來(lái)的利益格局有可能受到?jīng)_擊。

　　基于上述理由，在兩委關(guān)系的矛盾與沖突中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不是一個(gè)獨(dú)立的仲裁者，相反是這場(chǎng)游戲中傾向于與村支書(shū)結(jié)盟的一個(gè)玩家。由此可以理解為什么在各地兩委矛盾的報(bào)道中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般都站在村黨支部書(shū)記的一邊。對(duì)此，何增科分析道：“實(shí)行村委會(huì)直選后，村委會(huì)干部特別是村委會(huì)主任的村莊當(dāng)家人角色意識(shí)和維護(hù)村民利益的保護(hù)人角色意識(shí)明顯增強(qiáng)，而國(guó)家代理人角色意識(shí)和贏利型經(jīng)紀(jì)人角色意識(shí)顯著淡化。而支委會(huì)特別是支部書(shū)記則更多地扮演著上級(jí)政府"代理人"和"盈利型經(jīng)紀(jì)人角色"，村干部雙重角色的矛盾和沖突外化為村兩委特別是書(shū)記和主任的矛盾和沖突。此外，在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府打交道的過(guò)程中，村委會(huì)在完成上級(jí)任務(wù)和維護(hù)村民利益有矛盾時(shí)，往往站在維護(hù)村民利益一邊，對(duì)上級(jí)布置的工作任務(wù)合意的就執(zhí)行，不合意的就推掉，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)甚感頭痛。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)在這種情況下，更多地依靠村黨支部來(lái)完成各種工作任務(wù)，同時(shí)在兩委爭(zhēng)執(zhí)時(shí)有意無(wú)意地站在黨支部一邊。”[7](p76)

　　從黨政關(guān)系與國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的交織視角來(lái)分析兩委矛盾，包含著雙重意義：一方面，在兩委沖突的背景下，村黨支部是如何訴諸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部支持的，以此來(lái)維護(hù)自身的權(quán)威；
另一方面，在村民自治的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了完成行政任務(wù)以及滿(mǎn)足政績(jī)沖動(dòng)，是如何依賴(lài)于村黨支部的。在這一雙重動(dòng)力機(jī)制的作用下，一肩挑的做法受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的普遍歡迎--它有利于降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政成本。一肩挑不但從結(jié)構(gòu)上解決了兩委沖突的組織基礎(chǔ)，而且通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可以有效地消解來(lái)自村民自治的挑戰(zhàn)和潛在威脅。

　　圖1和圖2表示實(shí)行“一肩挑”前后，鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)合體的變化。

　　圖1　“一肩挑”之前的鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)

　　圖2　“一肩挑”之后的鄉(xiāng)村組織結(jié)構(gòu)

　　圖1和圖2的對(duì)比顯示，在實(shí)行“一肩挑”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的關(guān)系被簡(jiǎn)化了，法律文本規(guī)定的鄉(xiāng)政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)關(guān)系以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系在理論上還可以區(qū)分，但在實(shí)踐中卻難以辨識(shí)（注：項(xiàng)繼權(quán)在村莊調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村關(guān)系的實(shí)際情形遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系的范疇。他指出，“"鄉(xiāng)政"對(duì)"村治"的影響既有制度化的組織渠道，也有非制度化的人情往來(lái)；
既有政治上、政策上的支持，也有行政上的參與和協(xié)助。這顯然并不能簡(jiǎn)單地歸為一種"指導(dǎo)關(guān)系"或"領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系"”。項(xiàng)繼權(quán)：《集體經(jīng)濟(jì)背景下的鄉(xiāng)村治理》，華中師范大學(xué)出版社2002年版。）。國(guó)家法律與中央文件對(duì)兩委職能的模糊界定恰好為這種關(guān)系替代提供了最好的屏障。

　　在這一“鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)復(fù)合體”中，村黨支部成為一管非常重要的黏合劑，其功能狀況直接影響到鄉(xiāng)村復(fù)合體的有效運(yùn)作。事實(shí)上，為了便于控制，在實(shí)行“一肩挑”的地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)會(huì)常常以各村黨支部書(shū)記會(huì)議的名義來(lái)召集，從技術(shù)操作的角度來(lái)淡化村民自治的影響，強(qiáng)化（黨組織內(nèi)部）下級(jí)服從上級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，并利用這一點(diǎn)來(lái)貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志（注：在沒(méi)有實(shí)現(xiàn)一肩挑的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也有自己的控制辦法。例如，由包村干部決定村莊事務(wù)、對(duì)村主任實(shí)施架空法（鄉(xiāng)鎮(zhèn)開(kāi)會(huì)不通知他）、任命村莊助理，執(zhí)掌實(shí)際權(quán)力、村財(cái)鄉(xiāng)管等等，類(lèi)似的土辦法可謂五花八門(mén)。）。

　　而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，前提時(shí)必須保證村黨支部書(shū)記順利地當(dāng)選為村主任。在不少地方，“一肩挑”再次刺激了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管選”的動(dòng)機(jī)。例如，對(duì)候選人資格的限定越來(lái)越嚴(yán)格，將實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的比例作為一種行政任務(wù)來(lái)下達(dá)（注：許多地方在村委會(huì)選舉時(shí)，將實(shí)行“一肩挑”作為硬性指標(biāo)來(lái)加以落實(shí)。有的地方要求70%，有的地方甚至要求高達(dá)90%！在南方某省，以政府文件的方式要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制候選人的提名權(quán)。），在選舉過(guò)程中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等等，從而將海選或直選產(chǎn)生的民主政治的活力和生氣再次堵塞在瓶子里面，可以觀(guān)賞，但不能實(shí)用。

　　三、小結(jié)

　　從制度設(shè)計(jì)來(lái)看，“一肩挑”結(jié)合了雙重關(guān)系：它既包含了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊的“行政”關(guān)系，又反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部的黨組織關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍歡迎“一肩挑”制度安排的奧秘在于：在黨政不分的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊黨組織之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，來(lái)淡化甚或取代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。這一事實(shí)表明，在既有政治體制的背景下，黨、國(guó)家與社會(huì)三者之間的關(guān)系必須加以通盤(pán)的考慮，而黨政關(guān)系和國(guó)家-社會(huì)關(guān)系的聯(lián)結(jié)是考察這一問(wèn)題的一個(gè)具體進(jìn)路。

　　來(lái)源：華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)

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