李煒光：不動(dòng)產(chǎn)稅正向我們走來(lái)

　　中共十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出，要在條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅。“物業(yè)稅”這個(gè)名稱來(lái)自于香港，但在香港，物業(yè)稅特指對(duì)房屋出租收入所得的課稅；
而我國(guó)欲開(kāi)征的這個(gè)稅，實(shí)際上是一種針對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征收的財(cái)產(chǎn)稅。為了以示區(qū)別和更為準(zhǔn)確，一些學(xué)者已經(jīng)建議將“物業(yè)稅”稱為“不動(dòng)產(chǎn)稅”。

　　據(jù)有關(guān)信息，我國(guó)將在“十一五”規(guī)劃的后三年開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅，具體說(shuō)，明年以后的兩三年，將首先對(duì)工商企業(yè)及城市高檔住宅開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅，2010年后逐漸將其它居民住房、政府及事業(yè)單位、中介機(jī)構(gòu)所屬的不動(dòng)產(chǎn)納入征稅范圍。不動(dòng)產(chǎn)稅，正在不可阻擋地向我們走來(lái)。

　　我國(guó)現(xiàn)行稅制的主體框架是1994年建立的，那次稅制改革沒(méi)有觸及與房地產(chǎn)相關(guān)的六種稅，即土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅和契稅，所以，目前實(shí)行的房地產(chǎn)稅制仍帶有相當(dāng)濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩——稅種不合理，城鄉(xiāng)雙軌，內(nèi)外雙軌，企業(yè)與個(gè)人雙軌等，在實(shí)踐中越來(lái)越暴露出制度上的缺陷。比如，針對(duì)城鎮(zhèn)土地保有環(huán)節(jié)征收的城鎮(zhèn)土地使用稅，其最高稅額僅為每平方米10元/年，針對(duì)住房保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅對(duì)所有非營(yíng)業(yè)用房一律免稅，而在流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收的土地增值稅的稅率卻高達(dá)30—60%，企業(yè)還同時(shí)必須交納營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，重復(fù)課稅不說(shuō)，平均稅負(fù)水平更達(dá)到40%以上，高于世界上幾乎所有國(guó)家的水平。一不小心，我們倒是在這方面弄了個(gè)“世界第一”。

　　其實(shí)，這還沒(méi)有把與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有關(guān)的收費(fèi)的因素考慮進(jìn)去，各地方收費(fèi)五花八門(mén)，說(shuō)得上名目的，如市政配套費(fèi)、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)費(fèi)、立項(xiàng)管理費(fèi)、規(guī)劃審核費(fèi)、規(guī)劃許可證工本費(fèi)、建筑許可證工本費(fèi)、征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)、舊城改造費(fèi)等等，少的幾十種，多的達(dá)數(shù)百種。真的需要收這么多費(fèi)嗎？根據(jù)建設(shè)部房地產(chǎn)業(yè)司的統(tǒng)計(jì)資料，在商品住宅成本中，稅收約占10%，各種收費(fèi)所占20%。

　　此外，內(nèi)外稅制不統(tǒng)一的問(wèn)題也很?chē)?yán)重，不得不改。比如，房產(chǎn)稅僅針對(duì)內(nèi)資企業(yè)而城市房地產(chǎn)稅又僅針對(duì)外資企業(yè)；
耕地占用稅僅針對(duì)內(nèi)資企業(yè)，外資企業(yè)不必交納；
內(nèi)資企業(yè)交納城鎮(zhèn)土地使用稅而外資企業(yè)繳納土地使用費(fèi)，等等，真夠亂乎。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)現(xiàn)行房地產(chǎn)稅執(zhí)進(jìn)行改革，絕對(duì)是必需的和明智的。但是在所有的問(wèn)題中，房地產(chǎn)的問(wèn)題最為復(fù)雜。對(duì)咱老百姓日常生活的重要性不必說(shuō)，衣食住行它排第三，衡量政府的政績(jī)，民眾們看得就是這個(gè)。說(shuō)改革千好萬(wàn)好，國(guó)民福利特別是中低收入階層居民的福利增加、改善得不夠，就算不上真好。這就對(duì)不動(dòng)產(chǎn)稅制的設(shè)計(jì)者提出了較高的要求。房地產(chǎn)業(yè)還被政府視為經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)點(diǎn)”，因?yàn)樗�的確對(duì)一些原材料工業(yè)，如水泥、鋼鐵、裝飾裝修行業(yè)具有很強(qiáng)的“拉動(dòng)”作用，對(duì)一些地方政府，特別是城市政府的財(cái)政收入、預(yù)算外收入的影響相當(dāng)大。同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)又是資金密集型行業(yè)，與金融業(yè)也有密切的聯(lián)系。所以，對(duì)房地產(chǎn)稅制進(jìn)行改革、推出新的不動(dòng)產(chǎn)稅，肯定是牽一發(fā)而動(dòng)全身，自然也就成為整個(gè)社會(huì)上上下下都極為關(guān)注的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題。

　　開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅，決策者會(huì)遇到、實(shí)際上已經(jīng)遇到了社會(huì)公眾的質(zhì)疑：征了這個(gè)稅，你給我們減什么稅？你不能無(wú)緣無(wú)故給我們?cè)黾右粔K稅收負(fù)擔(dān)；
開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅以后，人們的整體稅負(fù)水平會(huì)不會(huì)有所提高？提高多少？是實(shí)行比例稅率，還是累進(jìn)稅率？稅率是多少？免征額是多少？不同用途的房地產(chǎn)，是不是都征收這個(gè)稅？不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)評(píng)估？評(píng)估的結(jié)果我們不認(rèn)可怎么辦？找誰(shuí)投訴？投訴結(jié)果仍不滿意又怎么辦？現(xiàn)行的房地產(chǎn)稅費(fèi)哪些保留、哪些廢止？還有更大的問(wèn)題：應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)決定征收或不征收這個(gè)稅以及怎樣征、征多少？等等。對(duì)愈行愈近的不動(dòng)產(chǎn)稅，人們的腦子里有著太多的疑問(wèn)和疑慮，近兩年來(lái)，“有關(guān)部門(mén)”因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題沒(méi)少“挨罵”，卻一直沒(méi)給出個(gè)令社會(huì)各界滿意的答復(fù)來(lái)。

　　這也難怪，房地產(chǎn)稅費(fèi)改革在我國(guó)具有開(kāi)創(chuàng)性，加上各地具體情況千差萬(wàn)別，不確定因素頗多，規(guī)律一時(shí)難尋是可以理解的�？赡苷�是考慮這個(gè)因素，政府相關(guān)部門(mén)在這件事表現(xiàn)得“小心翼翼”，召開(kāi)多次專題研討會(huì)，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，不斷修改方案，應(yīng)該說(shuō)，這種審慎的態(tài)度值得贊許。

　　納稅人之所以需要交納不動(dòng)產(chǎn)稅，是因?yàn)槿藗兿硎芰苏�府所生產(chǎn)和提供的城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市服務(wù)設(shè)施，如道路、學(xué)校、消防、安全等，而這些設(shè)施和服務(wù)的質(zhì)量取決于政府的財(cái)政收入。房地產(chǎn)稅收一方面增加了納稅主體的負(fù)擔(dān)，另一方面又意味著政府財(cái)政開(kāi)支的增加，這就需要財(cái)政收入來(lái)源。這個(gè)來(lái)源應(yīng)該主要就是財(cái)產(chǎn)稅收。像不動(dòng)產(chǎn)這樣的財(cái)產(chǎn)稅，有利于增強(qiáng)地方政府財(cái)政決策的透明度，也有助于鼓勵(lì)社區(qū)居民參與地方公共事務(wù)。因?yàn)榫用裰鲃?dòng)參與公共事務(wù)的動(dòng)機(jī)來(lái)自于保護(hù)他們自己的最重要的財(cái)富——房地產(chǎn)，因而人們會(huì)有極大的興趣和利益沖動(dòng)通過(guò)公共參與（如投票等）來(lái)影響地方政府公共開(kāi)支的決策，如學(xué)校建設(shè)、污水處理、道路的維修新建等等，因?yàn)檫@些事情有利于房地產(chǎn)價(jià)值的提升；
反之，對(duì)那些不利于財(cái)產(chǎn)增值的公共決策，社區(qū)居民也可以通過(guò)投票或其他合法渠道來(lái)維護(hù)自己的利益。

　　應(yīng)當(dāng)明確 ，推行不動(dòng)產(chǎn)稅，不是簡(jiǎn)單地增加某個(gè)新稅種的問(wèn)題，而是要對(duì)于房地產(chǎn)相關(guān)的稅制作重新設(shè)計(jì)，應(yīng)貫徹“寬稅基、簡(jiǎn)稅制、低稅率”的原則，稅種有增、有減、有并，總體上不增加居民的稅收負(fù)擔(dān)，建立符合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的現(xiàn)代不動(dòng)產(chǎn)稅制�！皩挾惢�”，就是普遍納稅，盡可能地將不同性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)都納入征收范圍；
“簡(jiǎn)稅制”，顧名思義，就是稅制盡量做到簡(jiǎn)單易行，不同用途的房地產(chǎn)適用相同的稅率，便于居民了解掌握，也便于稅務(wù)機(jī)關(guān)征收管理，同時(shí)要大力清理政府部門(mén)的個(gè)中行政性收費(fèi)；
“低稅率”就是綜合考慮居民的承受能力和國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，采用固定稅率，從低設(shè)計(jì)稅率標(biāo)準(zhǔn)。此外，新的不動(dòng)產(chǎn)稅還應(yīng)當(dāng)具有提高土地資源利用效率、調(diào)節(jié)社會(huì)貧富差距的效用，也應(yīng)當(dāng)讓它成為較低級(jí)政府的較為穩(wěn)定的收入來(lái)源。

　　據(jù)有關(guān)研究，未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)稅將由保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅和流轉(zhuǎn)（交易）環(huán)節(jié)的契稅兩個(gè)稅種組成。國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)是，對(duì)保有稅采取較低的稅率，而對(duì)流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)采用較高的稅率。特別是對(duì)居民住宅的保有課稅，一般都實(shí)行低稅政策。新加坡財(cái)產(chǎn)稅的一半稅率是12%，但居民住宅的稅率只有4%。英國(guó)的居民住宅稅率劃分為8個(gè)檔次，最低檔次的稅率只有0．67%，最高檔次的稅率也只有2%。而不動(dòng)產(chǎn)交易轉(zhuǎn)讓的稅率就一般比較高，且大多采用超額累進(jìn)征收的方式，目的是實(shí)現(xiàn)財(cái)富的再分配和抑制投機(jī)。

　　房地產(chǎn)稅是對(duì)每個(gè)納稅主體是以其擁有的全部房地產(chǎn)價(jià)值為征稅對(duì)象，對(duì)“自用”還是“出租”不作區(qū)分，以解決出租收入難以掌握控制，易于偷漏稅的問(wèn)題；
稅率大致在0．3—0．8 %之間，體現(xiàn)的正是“從低”，將規(guī)定一定額度的免征額，以滿足居民的基本居住需求。要讓財(cái)富多的家庭多交稅，而貧弱者少交稅，符合“二八”原則，即80%的稅收來(lái)自于20%的高收入者，發(fā)揮稅收對(duì)居民個(gè)人收入“二次調(diào)節(jié)”的作用，才能有效地縮小社會(huì)貧富差距。農(nóng)村地區(qū)將暫不征收不動(dòng)產(chǎn)稅，至于以后征不征，將放在2020年以后再考慮。這應(yīng)該是一種比較周全穩(wěn)妥的選擇。

　　不動(dòng)產(chǎn)新稅制將以房地產(chǎn)的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)，這是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法。它的好處，一是具有隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而提升的彈性特征，即隨著土地房產(chǎn)價(jià)格的升值而相應(yīng)增加稅收，使稅制具有“自動(dòng)穩(wěn)定器”的功能，有利于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定；
二是能夠比較準(zhǔn)確地反映真實(shí)的稅基，因?yàn)樗�是以價(jià)值為核心的，因而能夠比較好地市實(shí)現(xiàn)稅收的公平合理。它的缺點(diǎn)也在這里，以定期評(píng)估的市場(chǎng)價(jià)值作為財(cái)產(chǎn)課稅的依據(jù)比較繁瑣麻煩，對(duì)評(píng)估者的要求也比較高，但這是隨著政府行政能力的加強(qiáng)和不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值評(píng)估體系的建立而必須面對(duì)和解決的問(wèn)題，大勢(shì)所趨，無(wú)法回避。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果不以房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值作為計(jì)稅依據(jù)，才是沒(méi)有出路的選擇。因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家一般是以土地面積或財(cái)產(chǎn)的賬面價(jià)值為財(cái)產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)，雖然有計(jì)算、管理簡(jiǎn)便的好處，稅收成本也低，但稅收缺乏彈性，無(wú)法反映不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，也不利于實(shí)現(xiàn)稅的公平征收。房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估，應(yīng)建立嚴(yán)格的不動(dòng)產(chǎn)稅的評(píng)估機(jī)構(gòu)，今后，只有政府所屬的專職評(píng)估機(jī)構(gòu)，才有權(quán)對(duì)每單元物業(yè)的市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行評(píng)估�，F(xiàn)在有的城市已經(jīng)建立了類似的機(jī)構(gòu)，需要對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的整頓規(guī)范。從各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估工作都不是由商業(yè)性的評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)的，我們也只能這樣做。另外，還應(yīng)當(dāng)建立對(duì)不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查機(jī)制、完善的業(yè)主申訴機(jī)制以及嚴(yán)格的公布與反饋機(jī)制。其中的道理很簡(jiǎn)單，因?yàn)樗�是征稅的前提條件，評(píng)估的結(jié)果必須得到業(yè)主的認(rèn)可，才能保證稅款的順利征收。

　　由于不動(dòng)產(chǎn)稅收入主要用于本地區(qū)的公共服務(wù)，好處是負(fù)擔(dān)與受益的對(duì)應(yīng)關(guān)系比較明確，比較易于為居民所理解和接受，同時(shí)也可在一定程度上解決地方政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”不匹配的老問(wèn)題。由于不動(dòng)產(chǎn)稅的課稅對(duì)象比較穩(wěn)定，各地方政府易于監(jiān)控，未來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)稅將作為級(jí)次較低（省以下）的政府稅收體系中的主體稅種。在國(guó)外，不動(dòng)產(chǎn)稅一般也是地方稅，而且大都規(guī)定有地方政府一定的自主裁量權(quán)，如美國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅就是由各地方政府自行規(guī)定的，稅率一般依據(jù)地方的財(cái)政支出規(guī)模、可征稅財(cái)產(chǎn)的估價(jià)而定，各州的稅率很不一致。英國(guó)住房財(cái)產(chǎn)稅的最高稅率是最低稅率的25倍。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)可供我們思考借鑒。

　　不動(dòng)產(chǎn)稅屬于直接稅，從法理意義上說(shuō)，是對(duì)公民一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)的“剝奪”，因此，一定要把民主機(jī)制引入該領(lǐng)域，稅權(quán)歸屬一定要明確，政府應(yīng)取得全國(guó)人民代表大會(huì)的明確授權(quán)，并給予地方政府以一定的開(kāi)征、免征的權(quán)力，中央政府與地方政府的稅收權(quán)限“邊界”應(yīng)當(dāng)清晰，并立法固定下來(lái)。立法程序一定要公開(kāi)、透明，保證社會(huì)公眾在相關(guān)法律的制定過(guò)程中擁有有效的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。這也許是不動(dòng)產(chǎn)稅制制定和推出過(guò)程中最需要關(guān)注也最重要的問(wèn)題。

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