張宇燕,富景筠：當(dāng)代美國(guó)的“隱性腐敗”

　　2006年1月3日，美國(guó)游說(shuō)業(yè)“教父”杰克·阿布拉莫夫承認(rèn)了通過(guò)賄賂和詐騙手段為其客戶(hù)謀取一己之利的犯罪事實(shí)，并答應(yīng)與司法部合作調(diào)查國(guó)會(huì)議員及工作人員的涉嫌貪污案，從而爆出美國(guó)政壇數(shù)十年來(lái)最大的一樁權(quán)錢(qián)交易丑聞。據(jù)報(bào)道，目前已有20位國(guó)會(huì)議員及其助手卷入此案，雖說(shuō)涉案者權(quán)勢(shì)重人數(shù)多，但美國(guó)輿論界普遍認(rèn)為，此等被揭露出來(lái)的腐敗大案，不過(guò)是“冰山的一角”。其實(shí)，腐敗作為一種社會(huì)痼疾，自美國(guó)建國(guó)伊始便與其社會(huì)政治制度并存，盡管和一個(gè)世紀(jì)前猖獗放肆的腐敗相比已有較對(duì)于一個(gè)擁有3億人口和2134萬(wàn)政府雇員的國(guó)家而言，美國(guó)近四分之一世紀(jì)的年腐敗發(fā)案率不算太高；
與此同時(shí)，至少按照透明國(guó)際的排序，從整體看美國(guó)屬于腐敗程度較輕的國(guó)家，和其他發(fā)達(dá)大國(guó)相比，美國(guó)的廉潔指數(shù)也處于中等水平。這些大概是根據(jù)美國(guó)輿論普遍認(rèn)為的那個(gè)“腐敗冰山之一角”而得出的直接結(jié)論。同時(shí)，那些“冰山一角”之下的、我們稱(chēng)之為“隱性的”腐敗也必須得到說(shuō)明。具體說(shuō)，美國(guó)腐敗之冰山為何露出的僅僅是一角；
為什么美國(guó)公眾明知在海平面之下隱藏著一座巨大的“腐敗冰山”卻能夠長(zhǎng)期容忍之。對(duì)以上問(wèn)題，我們?cè)诖俗鲆恍┓治�，從中不難看出“隱性腐敗”的危害。

　　其一，人們通常認(rèn)為，公職人員貪污受賄、非公職人員或私職人員行賄收買(mǎi)等行為必然違背法律，然而在許多場(chǎng)合，有些行為盡管從倫理學(xué)的角度看違背了道德原則，從效率和公正的角度看有損于大眾利益，然而它們卻不違法。換言之，對(duì)應(yīng)于“非法腐敗”，現(xiàn)實(shí)中還存在著一種“合法腐敗”或所謂“理直氣壯的徇私舞弊”。大量腐敗行為得以游離于法律管轄區(qū)域之外的基本原因之一，在于現(xiàn)實(shí)中難以制定針對(duì)這類(lèi)腐敗行為的具體法律或裁定標(biāo)準(zhǔn)。而這顯然和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“契約不完備”理論密切相關(guān)，亦即任何契約均會(huì)因?yàn)樾畔�、語(yǔ)言、時(shí)間、不確定性、簽約雙方動(dòng)機(jī)差、司法裁決與執(zhí)行等問(wèn)題而存在欠缺。面對(duì)此種情況，特別是當(dāng)?shù)赖碌募s束力在利益面前變得軟弱無(wú)力時(shí)，“合法腐敗”便會(huì)堂而皇之地大行于世。美國(guó)前總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)顧問(wèn)布熱津斯基深諳華盛頓政壇和商場(chǎng)內(nèi)幕，在接受采訪時(shí)直言不諱：“華盛頓已淪為世界上最腐敗的首都”。他進(jìn)一步補(bǔ)充說(shuō)，美國(guó)創(chuàng)造出了一種難以區(qū)分“非法”和“不道德”的文化；
“這種文化使得一條重要的界限變得模糊起來(lái)，并且為那些即便是不違法但我認(rèn)為是不道德的行為提供了巨大的彈性空間”；
正是在這種文化的長(zhǎng)期熏陶下，“利欲熏心的政府高官們無(wú)不爭(zhēng)先恐后地追逐萬(wàn)能的金錢(qián)”。

　　其二，美國(guó)腐敗的深廣度和它抑制或治理腐敗的指導(dǎo)思想，在相當(dāng)意義上決定了其反腐制度與措施的選擇。美國(guó)抑制或治理腐敗所走的基本路線，是降低衡量公職人員行為的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)使公職人員的行為向那些被降低了的標(biāo)準(zhǔn)看齊。這樣一來(lái)，許多曾經(jīng)被看作是腐敗的行為就逐漸演化成政治過(guò)程中的正常部分，變成“真誠(chéng)”的而非“欺詐”的行為。舉例說(shuō)，美國(guó)最終認(rèn)可了大使職位可以出賣(mài)而法官職位則不行。英國(guó)走的也是類(lèi)似的道路，即認(rèn)可了爵位可以出售而大使頭銜不行。在美國(guó) ?各色利益集團(tuán)宴請(qǐng)議員、為后者提供旅行交通工具、請(qǐng)他們到別墅度假等都是合法的。而以權(quán)錢(qián)置換為核心的許多幕后交易正是在這些場(chǎng)合進(jìn)行的。最為關(guān)鍵的是，在美國(guó)，人們組成利益集團(tuán)進(jìn)行游說(shuō)活動(dòng)是受憲法保護(hù)的公民權(quán)利。據(jù)憲法第一修正案，美國(guó)人民有和平集會(huì)和向政府訴冤請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利。時(shí)至今日，這種合法的利益集團(tuán)游說(shuō)活動(dòng)日益職業(yè)化和商業(yè)化。它們不但成為維持美國(guó)政治和商業(yè)體系運(yùn)轉(zhuǎn)所不可或缺的一部分，而且進(jìn)一步導(dǎo)致了“合法腐敗”和“理直氣壯的徇私舞弊”的制度化與普遍化。這種深藏于游說(shuō)背后的權(quán)錢(qián)交易或金錢(qián)政治，僅僅是商業(yè)利益集團(tuán)在立法和管制方面向政府施加影響的“合法”手段之一。這場(chǎng)管制者與被管制者之間的合作博弈，往往使商業(yè)集團(tuán)獵取內(nèi)部信息及公職人員兜售政治影響成為順理成章的事情�？傊�，正是這種通過(guò)立法降低衡量公職人員行為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)治理腐敗的做法，使許多曾經(jīng)是或可能是腐敗的行為合法化了，從而在“相當(dāng)程度上”使腐敗得到了比較有效的“抑制或治理”。

　　其三，美國(guó)的收買(mǎi)型腐敗其特點(diǎn)之一在于它通常以一種我們稱(chēng)之為“邊緣型腐敗”形式表現(xiàn)出來(lái)。“邊緣型腐敗”的基本特征有二。腐敗者的目標(biāo)和說(shuō)辭與公共目標(biāo)十分接近，甚至到了公私難辨的地步；
換句話說(shuō)，腐敗行為得逞的必要前提條件在于腐敗者必須在尋求一己之私時(shí)兼顧公眾利益、至少是要讓其說(shuō)辭聽(tīng)上去是如此。此其一。無(wú)論是官商角色互換的“旋轉(zhuǎn)門(mén)”機(jī)制，還是立法、行政和說(shuō)客之間的“鐵三角”關(guān)系，雖然就某項(xiàng)立法、政策或撥款而言，其各自的受益狀況往往有所差異，但整體而言這批人是現(xiàn)行政治過(guò)程的最大受益者。而正是在這種“共同利益”的驅(qū)使下，才出現(xiàn)了立法或分配公共資源過(guò)程中的所謂“互投贊成票”的共謀現(xiàn)象，亦即在多次博弈中，有權(quán)參與決策制定的人進(jìn)行投票交易，以求實(shí)現(xiàn)皆大歡喜的結(jié)果。此其二。直觀上看，“邊緣型腐敗”至少導(dǎo)致了兩個(gè)直接的結(jié)果：腐敗的公職人員往往打著公共福祉或國(guó)家利益的幌子來(lái)尋求一己私利，而且常常是把私利摻雜進(jìn)公共政策之中，從而模糊了違法腐敗的邊界；
同時(shí)，“互投贊成票”式的官官相護(hù)，也大大削弱了立法司法行政之間、黨派之間以及利益集團(tuán)之間的相互制衡與監(jiān)督的功能。所有這些均在一定程度上有助于把腐敗掩蓋在水面之下。布朗特腐敗案揭露出來(lái)但卻又遲遲難以判決，而且最后很可能不了了之，從某種意義上講，可以說(shuō)是對(duì)“邊緣型腐敗”的一個(gè)很好的注解。

　　其四，公共產(chǎn)品的供求數(shù)量和價(jià)格形成過(guò)程的模糊性，以及與之相關(guān)的信息不對(duì)稱(chēng)，是引發(fā)合法腐敗或“隱性腐敗”一個(gè)重要的“技術(shù)層面”的原因。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，政府存在的根本理由在于提供公共產(chǎn)品和克服市場(chǎng)失靈。對(duì)任何一個(gè)經(jīng)濟(jì)體而言，在一系列給定條件下，至少?gòu)睦碚撋现v存在著公共產(chǎn)品最佳供求量。鑒于政府在提供公共產(chǎn)品方面與生俱來(lái)的壟斷性或公共產(chǎn)品市場(chǎng)的非完全競(jìng)爭(zhēng)性，一個(gè)社會(huì)究竟需要什么樣的公共產(chǎn)品的供給水平以及該按何種價(jià)格提供公共產(chǎn)品，始終是一個(gè)“黑洞”。美國(guó)國(guó)防預(yù)算究竟有多少?lài)?guó)家才安全呢？政府科技投入規(guī)模多大才夠？美國(guó)空軍訂購(gòu)的一架 Ｆ－２２“猛禽”到底值多少美元？軍工綜合體自然會(huì)極力夸大外來(lái)威脅，并且總是通過(guò)正當(dāng)程序來(lái)使他們期待的預(yù)算案獲得通過(guò)。如果政府把自己提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格設(shè)定在均衡價(jià)格、即供求相等或市場(chǎng)出清時(shí)的價(jià)格之下，需求量便會(huì)大于政府愿意或能夠提供的數(shù)量；
如果政府以高于市場(chǎng)均衡價(jià)格購(gòu)買(mǎi)某種產(chǎn)品與服務(wù)并依此提供公共產(chǎn)品，則政府采購(gòu)品的生產(chǎn)商便會(huì)受到額外的尋租激勵(lì)。這種公共產(chǎn)品或服務(wù)的實(shí)際價(jià)格與均衡價(jià)格之間的偏離，特別是在現(xiàn)實(shí)中尋找和確定均衡價(jià)格的困難，使得政府在公共產(chǎn)品定價(jià)過(guò)程的自由裁量權(quán)加大，從而為“隱性腐敗”的滋生提供了沃土。此外，由于公職人員與私人部門(mén)之間達(dá)成的有關(guān)公共產(chǎn)品數(shù)量或價(jià)格協(xié)約均具有互利性質(zhì)，因此，與侵犯私人產(chǎn)權(quán)的腐敗行為形成鮮明對(duì)照的是，即使其中有違法行為，他們雙方都沒(méi)有向司法機(jī)關(guān)報(bào)告對(duì)方違法行為的動(dòng)機(jī)。

　　其五， 腐敗的多寡和程度的高低是與公眾的認(rèn)知和主觀判斷密切相關(guān)的，而美國(guó)政治制度恰恰又在一定程度上弱化了公眾對(duì)腐敗的感受程度，或者說(shuō)加強(qiáng)了公眾對(duì)腐敗的容忍力。換言之，美國(guó)腐敗之濃度被其政治制度所稀釋。在現(xiàn)行的美國(guó)選舉制度下，即使公職人員的腐敗行為被揭露出來(lái)，但由于競(jìng)選活動(dòng)是如此地富有爭(zhēng)議和具有高頻率的周期性，以至于選民大多不屑理睬非中立媒體對(duì)候選人腐敗行為的報(bào)道。他們往往認(rèn)為這些腐敗指控不過(guò)是黨派競(jìng)爭(zhēng)的普通把戲而已。這樣一來(lái)，即使指控是真實(shí)的，選民對(duì)腐敗信息的信服程度通常也是很低的。不僅如此，政治家以拉選票為目的的物質(zhì)引誘策略也常會(huì)消磨公眾對(duì)其腐敗行徑的敏感性。這臺(tái)以選票換恩惠的政治機(jī)器的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，使得選民與公職人員之間那種監(jiān)督與被監(jiān)督、代表與被代表的關(guān)系，轉(zhuǎn)變成了一種各選民團(tuán)體與候選人之間的共謀或“雙贏”交易。此外，在公眾對(duì)公職人員的評(píng)估體系中，政治偏好的權(quán)重往往大于腐敗，亦即公眾通常偏好那些持相近政治見(jiàn)解的腐敗候選人，而不是持不同見(jiàn)解的廉潔候選人。此時(shí)，候選人與選民之間關(guān)于腐敗投票的隱性交易可以說(shuō)是心照不宣的。

　　其六，從美國(guó)司法部公布的近２０年的統(tǒng)計(jì)數(shù)字上看， 聯(lián)邦政府的腐敗案發(fā)率最高，地方政府次之，州政府最少，然而，這并不表明州政府比前兩者清廉。恰恰相反，州政府有可能比聯(lián)邦和地方政府更腐敗，區(qū)別僅在于州腐敗案大都深藏于“冰山一角”之下了。究其原因大致有三方面。首先，許多州的首府坐落在遠(yuǎn)離該州繁華都市的偏僻小城，這種地理分布往往使得那些慣于揭露和監(jiān)督腐敗行為的新聞媒體、監(jiān)察部門(mén)和其他一些非政府組織感到鞭長(zhǎng)莫及。由此，發(fā)生在州政府內(nèi)相當(dāng)數(shù)量的腐敗事件得以瞞天過(guò)海，違法腐敗的公職人員也就僥幸地成為漏網(wǎng)之魚(yú)。相比之下， 聯(lián)邦政府的公職人員則時(shí)刻面對(duì)著國(guó)會(huì)參眾兩院的政府道德委員會(huì)、聯(lián)邦政府的各類(lèi)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、高度職業(yè)化的全國(guó)性新聞機(jī)構(gòu)、眾多非政府組織的監(jiān)督和審查。正是這些相對(duì)嚴(yán)厲和細(xì)密的監(jiān)督和審查，使得聯(lián)邦政治家、官僚和私人利益集團(tuán)間貪贓枉法行賄受賄案件，較之州政府被揭露出來(lái)的要多些。同理，相對(duì)于州政府， 地方政府的管轄范圍往往較小，地方官員的一舉一動(dòng)、尤其涉及到稅收和福利分配的決策，都將直接影響到該地區(qū)選民的切身利益，因而地方政府公職人員也就更直接地受到地方媒體和選民的嚴(yán)密監(jiān)視。其次，就行政管理水平和政治素養(yǎng)而言，州政府的公職人員較聯(lián)邦政府要遜色得多。最優(yōu)秀、最富才智的行政及立法人才通常會(huì)被招納到具有強(qiáng)烈連任心態(tài)的聯(lián)邦政治家麾下。隨腐敗行為被披露而來(lái)的是聲譽(yù)掃地，而這往往會(huì)斷送其政治生涯，故聯(lián)邦政府內(nèi)部已形成一種帶有自發(fā)性的自我監(jiān)督機(jī)制。而在州政府，公職人員的自律以及行政官員對(duì)其下屬行為的監(jiān)督和審查力度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于聯(lián)邦政府，從而為“安全”的腐敗打開(kāi)了大門(mén)。最后，與地方政府相比，州政府掌控著更大的財(cái)政權(quán)力。數(shù)量可觀的財(cái)政收入取徑各州首府后流向聯(lián)邦政府，然后再由聯(lián)邦政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付或合同之形式返還給各州。這極大地刺激了州政府官員的腐敗動(dòng)機(jī)。再考慮到聯(lián)邦政府慷慨的轉(zhuǎn)移支付許多是由本州以外的納稅人繳納的，故從心理上講，州政府公職人員抵制中飽私囊之誘惑的自制力會(huì)減弱。“當(dāng)存在大筆錢(qián)財(cái)同時(shí)又疏于看管時(shí)，腐敗之手就會(huì)伸向它們。”

　　其七，容忍或把某些腐敗合法化，按照主流經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)是符合效率原則的。為糾正市場(chǎng)失靈，人類(lèi)需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)。政府的運(yùn)轉(zhuǎn)是由人來(lái)推動(dòng)的，它需要通過(guò)選舉挑選政治家官員并雇用官僚，以從事信息收集、政策制定、保護(hù)契約、提供服務(wù)等工作。與此同時(shí)，公職人員也都是追求自身利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，這意味著他們可能主動(dòng)腐敗或被人收買(mǎi)，因?yàn)樗麄冇袡C(jī)會(huì)以某一合適價(jià)格“出售”內(nèi)部信息、以濫用資源配置權(quán)或管制權(quán)等方式換取好處。由此造成的社會(huì)成本或效率損失，被稱(chēng)之為“政府失靈”。正如克服市場(chǎng)失靈需要付出代價(jià)一樣，克服政府失靈也是要花費(fèi)成本的。要想杜絕公職人員以權(quán)謀私的現(xiàn)象，信息、立法與執(zhí)法的成本將十分高昂，而理想的狀態(tài)恰是為消除腐敗而付出的成本與腐敗受到遏制時(shí)帶來(lái)的收益在邊際上相等的狀態(tài)。這無(wú)異于說(shuō)，允許或保持一部分腐敗，抑或把一部分腐敗行為合法化或者“隱性化”，用成本——收益的尺度去衡量是最佳選擇。至此，對(duì)腐敗的容忍或接受程度問(wèn)題，便直接或間接地轉(zhuǎn)換成了市場(chǎng)失靈與政府失靈之間的選擇或替代問(wèn)題。

　　美國(guó)的腐敗層出不窮、歷久彌堅(jiān)，其緣由根植于美國(guó)政治制度所依原則之間的矛盾。以美國(guó)民主政治為分析對(duì)象的美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布坎南認(rèn)為，政治可以被劃分為兩類(lèi)，其一為“原則政治”，其二為“利益政治”。在他看來(lái)，政治應(yīng)該遵循的恰當(dāng)原則是“原則政治”，亦即遵從“一般性原則”或“一視同仁原則”的政治。只有當(dāng)政治原則不帶歧視性地適用于所有人或團(tuán)體時(shí)，只有當(dāng)政治原則不受具有某種支配地位之個(gè)人和團(tuán)體的影響時(shí)，只有當(dāng)政治原則杜絕那些厚此薄彼的選擇性行為時(shí)，“原則政治”才得以實(shí)現(xiàn)。然而，現(xiàn)代美國(guó)政治并非“原則政治”，而是“利益政治”，亦即公民被劃分為應(yīng)該受到獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的群體，并依此受到明顯的歧視性對(duì)待。換言之，政治行為之效果的判定來(lái)自個(gè)人或利益集團(tuán)的認(rèn)同。恰是這種“利益政治”，為美國(guó)的“合法腐敗”提供了肥沃的土壤。

　　（作者單位：中國(guó)社科院亞太所）

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