楊支柱：政府不是“真理府”

　　最近“謠言”似乎特別多，各地警方對“謠言”的懲治也似乎越來越頻繁，自今年六月以來媒體報道的就有：
5月31日，“站在墻頭等紅杏”在溫州某網(wǎng)上論壇轉(zhuǎn)貼“搶劫不如去炒股——市公安局宣”的橫幅圖片，并自稱是自己開車經(jīng)過瑞安塘下羅鳳花園時所見，被溫州警方治安拘留（溫州網(wǎng)2007年6月2日）；
太湖藍藻污染期間，無錫市民丁某自5月31日起向130余人散發(fā)“太湖水致癌物超標(biāo)200倍”的手機短信，受到無錫警方治安拘留（新華網(wǎng)南京6月6日消息）；
黃、蕭、蔡三人將今年３月１９日至５月３１日廣東信宜市共發(fā)生的６宗歹徒強拉婦女上車搶劫強奸的案件“制作”成“奸殺女生、盜賣器官、凌遲同胞”等謠言在網(wǎng)上傳播，受到治安處罰（新快報７月７日）；
四川廣安3名男子7月5日在汽車站附近閑談，捏造“公交車翻到渠江大橋河里”的事實并被他人廣為傳播，導(dǎo)致市民爭先恐后到渠江大橋觀看，被廣安警方處以治安拘留（華西都市報2007年7月18日）；
7月18日濟南暴雨之后，網(wǎng)名為“紅鉆帝國”的某婚紗影樓員工李某在某網(wǎng)絡(luò)論壇大量跟貼稱濟南銀座購物廣場淹死了人，被濟南警方治安拘留（齊魯晚報2007年7月24日）……

　　對“紅鉆帝國”的拘留侵犯了她的言論自由，對無錫丁某的拘留侵犯了他的通信秘密和通信自由，這樣的批評是無力的。事實上受到拘留行政行為更直接侵犯的是他們的人身自由，雖然法學(xué)有理由批評不經(jīng)司法程序剝奪人身自由的立法，犯罪嫌疑人卻不能以刑罰或刑事訴訟強制措施侵犯他的人身自由作為自己的辯護理由。自由有它的界限，言論自由并不例外。一種言論如果足以侵害他人的權(quán)利或公共秩序，它在法律上就不再屬于表達思想的言論，而轉(zhuǎn)變成了足以造成他人或社會損害的“行為”。誹謗、侮辱、煽動暴亂、教唆殺人都是以“言論”形式從事的違法行為甚至嚴(yán)重犯罪行為�！耙蜓垣@罪”之言有它特定的含義，就是表達思想的言論。在現(xiàn)在這個自動化時代，利用職權(quán)動動鍵盤就可能貪污成百上千萬元，總不能因為這種貪污行為是用敲鍵盤的形式完成的，就把它等同于我現(xiàn)在同樣以敲鍵盤形式進行的言說吧？所以得先證明警方對“紅鉆帝國”和無錫丁某的拘留是錯誤的或違法的，然后說有充分的理由說警方侵犯了他們在自然法或?qū)嵲诜ㄉ系难哉撟杂�、通信自由。言論自由的原則代替不了對具體情景的分析，正如“人身自由”的盾牌不足以對抗殺人、放火的指控。

　　本文不打算探討言論自由與個人權(quán)利的沖突及其所產(chǎn)生的賠償問題，只探討公共秩序?qū)ρ哉撟杂傻南拗�，并對上列謠言治安案件逐一做出自己的分析。

　　言論自由與信息真?zhèn)螣o關(guān)

　　關(guān)于應(yīng)受處罰的謠言，我國法律有兩處規(guī)定：一是“治安管理處罰法”第二十五條第一項“散布謠言，謊報險情、疫情、警情或者以其他方法故意擾亂公共秩序的”，一是“刑法”第二百九十一條第一款“投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)，或者編造爆炸威脅、生化威脅、放射威脅等恐怖信息，或者明知是編造的恐怖信息而故意傳播，嚴(yán)重擾亂社會秩序的”。

　　由此可見：“故意擾亂公共秩序”或“嚴(yán)重擾亂社會秩序”就要受處罰，不一定以散布謠言為手段；
而謠言如果不足以“故意擾亂公共秩序”或“嚴(yán)重擾亂社會秩序”，則不應(yīng)該受到治安或刑事處罰。是否已經(jīng)或足以擾亂公共秩序或嚴(yán)重擾亂社會秩序，而不是所散布的信息的真?zhèn)危�才是處理謠言案件的出發(fā)點�，F(xiàn)場煽動暴亂的罪行遠比散布謠言嚴(yán)重，總不能說因為煽動是假的所以才應(yīng)該受到懲罰吧？煽動一般使用的是祈使句，何來真假之分？散布他人隱私承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任，則恰恰因為所散布的信息是真的。所以言論自由的界限，只能是他人的權(quán)利或公共秩序，與言論所承載的信息的真假無關(guān)。

　　那么為什么“治安管理處罰法”要規(guī)定“散布謠言”擾亂公共秩序才受處罰，而不規(guī)定“散布言論”擾亂公共秩序應(yīng)當(dāng)受處罰呢？因為揭示真相而能夠擾亂公共秩序，必定是有重大的災(zāi)害或危險即將或已經(jīng)來臨，需要警告人們躲避或迎戰(zhàn)。例如電影院里失火，有人大喊“失火了”，結(jié)果觀眾逃離過程中發(fā)生擁擠踩踏事件導(dǎo)致數(shù)人受傷、一人死亡，這危害還不大嗎？但是這總比沒人警告導(dǎo)致更多的人燒死在電影院里好得多。政府不是上帝，它關(guān)心的不應(yīng)當(dāng)是真理而應(yīng)當(dāng)是公共利益。不實言論雖然帶來了或可能帶來混亂，但是如果因為它而避免了或可能避免另一種更嚴(yán)重的損失，依照同樣的邏輯也不應(yīng)受到懲罰。當(dāng)言論帶來比較復(fù)雜的后果時，是否擾亂了公共秩序應(yīng)該計算受它影響而產(chǎn)生的正、負公共利益的總和。

　　強調(diào)謠言所帶來或可能帶來的后果，是為了免于不必要的甚至危險的真假判斷，并不是要求言論者對于謠言所帶來的一切后果負責(zé)。違法行為發(fā)生后如果受害人能夠采取措施避免的損失的發(fā)生或擴大而未采取，則相應(yīng)的損失不應(yīng)由侵權(quán)人承擔(dān)。造謠者散布謠言后政府能夠采取措施而未采取措施導(dǎo)致的損害，是不應(yīng)該由謠言發(fā)布者承擔(dān)的。

　　基于保護言論自由的需要，判斷一種言論是否擾亂公共秩序，應(yīng)該采用“明顯而緊迫的危險”標(biāo)準(zhǔn)；
因為允許政府因不明顯的危險阻止或懲罰言論將使言論者發(fā)表任何言論都膽戰(zhàn)心驚，而非緊迫的危險是政府有時間采取措施避免的。

　　一個謠言是否有“明顯而緊迫的危險”，跟國民的敏感神經(jīng)有關(guān)。譬如在那些雙方斗爭激烈的村委會選舉或業(yè)主委員會選舉中，如果誰在一方群眾經(jīng)常光顧的論壇或博客上散布對方打死、打傷自己人的謠言，的確是有可能引起械斗的。凡文明國家懲治擾亂公共秩序的謠言時都必須堅持“明顯而緊迫的危險”標(biāo)準(zhǔn)以保護言論自由，但是這并不意味著各國處理同樣的案件都會得到同樣的結(jié)果，因為同樣的言論在不同的國家危險程度是不同的。

　　有證據(jù)未必是真相

　　凡是突發(fā)自然災(zāi)害或意外事故發(fā)生后能逃離的人已經(jīng)逃離，則無論怎么夸大損失都不可能造成更大的損失。即使人們正在逃離，只要不在災(zāi)難或事故現(xiàn)場煽動，僅僅用鍵盤或手機短信也不足以擾亂公共秩序，很難想象急于逃命的人還有閑心看“掌中寶”或手機短信�！凹t鉆帝國”在人們早已逃離災(zāi)難現(xiàn)場后通過互連網(wǎng)發(fā)表言論，就算是故意造謠說銀座購物廣場淹死了幾千人，都不會增加一個任何人命和財產(chǎn)的損失，更不可能讓老天爺再在濟南下一場災(zāi)難性的暴雨。因此“紅鉆帝國”不僅事實上沒有擾亂公共秩序，而且也不可能擾亂公共秩序。

　　夸大災(zāi)情當(dāng)然會在短時間內(nèi)造成更多的人更大的心靈痛苦，但是擾亂公共秩序顯然不包括增加人們的心靈痛苦在內(nèi)；
否則播放一部感人的愛情電影，都可能被警方以擾亂公共秩序的名義拘留。

　　警察屬于公安局，不屬于“真理局”，災(zāi)難或事故面前警察首先應(yīng)當(dāng)關(guān)心的是一種行為是否足以危害公共秩序尤其是公眾安全，而不是一種言論中是否含有虛假的成分。

　　警察不屬于“真理局”，政府也沒有能力扮演“真理府”。據(jù)新華網(wǎng)濟南7月21日電，“7月18日，濟南市遭遇罕見大暴雨，造成嚴(yán)重的人員傷亡和財產(chǎn)損失。19日凌晨的災(zāi)情統(tǒng)計顯示，共有22人遇難，6人失蹤，142人受傷；
19日上午，因災(zāi)死亡人數(shù)上升至25人，失蹤人數(shù)減少為4人，受傷者升至171人；
19日晚上的災(zāi)情統(tǒng)計顯示，濟南市因大暴雨死亡的人數(shù)達到26人，另有6人失蹤，171人受傷�！边@說明政府對災(zāi)情的認(rèn)識也是不斷變化的，時至今日，也不見濟南當(dāng)局告訴我們那失蹤的6人到底是死是活。這并非濟南市政府的能力問題，即使發(fā)達如美國，對“卡特里娜”颶風(fēng)死亡人數(shù)的統(tǒng)計也由最初的513人、657人不斷增加至1209人（由于本人搜集信息不全面，不能保證后來沒有再增加）。由于人類認(rèn)識固有的局限性，在大的自然災(zāi)害或意外事故發(fā)生后較短的時間內(nèi)，有證據(jù)的，未必就是事實真相；
無證據(jù)的，未必就不是事實真相。既然如此，判斷人們傳說的死亡人數(shù)是否謠言的標(biāo)準(zhǔn)是什么？如果連判斷標(biāo)準(zhǔn)都沒有，卻以散布“謠言”擾亂公共秩序的名義把人拘留，不但無助于人們掌握真相，相反只能讓人懷疑警察要以殺雞告猴手段阻止人們揭示真相，掩蓋災(zāi)難的嚴(yán)重程度或官員的失職。

　　在中國各地政府總是習(xí)慣性地低估災(zāi)情時，民眾“夸大災(zāi)情的謠言”傳播往往被隨后增加的災(zāi)情統(tǒng)計證實，引起媒體和中央政府的重視，最后導(dǎo)致中央政府直接救災(zāi)或督促地方政府加大救災(zāi)力度，多少起到了“亡羊補牢”的作用。而“謠言”稍有不實，其制造者或努力傳播者卻可能因此而失去自由。在中國，公共秩序常常被災(zāi)害或事故地的政府歪曲成地方形象和官員政績。

　　適當(dāng)?shù)乜浯罂梢砸�起政府對�?zāi)難的重視，有利于救災(zāi)、救濟工作的及時開展。個別人在災(zāi)難現(xiàn)場外捕風(fēng)捉影無限夸大災(zāi)害結(jié)果也不會形成實質(zhì)上的危害，因為足以影響政府行為和公眾心理的社會輿論并不是個別人的言論所能左右的。

　　公眾不是弱智或文盲

　　無錫警方對丁某的拘留與濟南警方對“紅鉆帝國”的拘留本質(zhì)上屬于同一性質(zhì)的事件，都是災(zāi)害或事故已經(jīng)發(fā)生后告知他人自己對災(zāi)情的估計。

　　稍有不同的是，濟南暴雨之后夸大災(zāi)難后果還可能增加人們的心理痛苦，而無錫丁某的短信甚至不會在收信者中造成更多的心理痛苦或恐慌。中國民眾早已習(xí)慣了政府官員“用證據(jù)說話”縮小災(zāi)情，面對自來水刺鼻的腥味，很少有人會真的相信政府發(fā)言人關(guān)于水質(zhì)沒有生化和毒理變化的宣言。同樣很少有人會真的相信一個并非專家的親友或來歷不明的陌生人對“太湖水致癌物超標(biāo)200倍”的斷言。絕大多數(shù)民眾并不是弱智，作為正常人他們會很自然地把“太湖水致癌物超標(biāo)200倍”理解成“太湖水污染嚴(yán)重，不能喝”。而太湖水那段時間確實污染嚴(yán)重，喝不得。如果是這樣，丁某所發(fā)短信不就成了有事實根據(jù)的善意警告嗎？判斷一個“謠言”是否已經(jīng)造成恐慌，最好的指標(biāo)當(dāng)然是看收聽者的行為有什么改變。而在一個“謠言”事實上沒有引起收聽者外在行為改變的情況下，要判斷它是否可能引起收聽者心理上的恐慌和行為上的改變，當(dāng)然應(yīng)該尊重收聽者對該“謠言”的通常理解。無錫警方并未通過調(diào)查得出收聽者對“太湖水致癌物超標(biāo)200倍”的通常理解，卻指控丁某的“謠言”造成了市民很大的恐慌，這是明顯的武斷。警方憑什么斷定民眾讀了“燕山雪花大如席”的詩句都會信以為真？

　　何況，正如民眾的心靈痛苦不屬于公共秩序一樣，民眾的心理恐慌同樣不屬于公共秩序。只有當(dāng)心理恐慌轉(zhuǎn)化為外在的行為如奔逃、哄搶或暴動時，引起恐慌的言論才擾亂了公共秩序。試問散布“太湖水致癌物超標(biāo)200倍”的“謠言”，有多大的可能引起人們奔逃、哄搶或暴動呢？

　　“犯罪黑數(shù)”與“瘟疫黑數(shù)”

　　信宜三網(wǎng)民因傳播“夸大”的犯罪信息導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝诵幕袒潭�受到治安處罰，是謠言案中的另一種典型，案子不少。散布類似這類謠言而沒有受到處罰的就更多，許多人都曾傳播類似的不知真假的小道消息，提醒親友注意安全。

　　關(guān)于犯罪嫌疑人尚未抓獲的犯罪行為及其后果的小道消息跟前幾類謠言不同的是，它不像前幾類謠言那樣是單純描述和評價已經(jīng)發(fā)生的事，它通向未來，能造成恐慌并改變?nèi)藗兊男袨椋?br>但是它不會增加犯罪的危險，只會增加對這種客觀存在的危險的防范。防范自己被犯罪行為侵犯當(dāng)然是需要付出成本的，但是這種防范增加了防范者自己和家人的安全，后者顯然具有更高的價值。

　　對有關(guān)犯罪信息添油加醋進行傳播最大的危害，也就是提高恐慌程度導(dǎo)致過度防范。但是否過度防范其實也是找不到標(biāo)準(zhǔn)的，因此很難說“謠言”導(dǎo)致過度防范造成了他人的損失。

已經(jīng)發(fā)現(xiàn)并查實的案件，并不等于全部實際發(fā)生的案件，甚至不等于被抓獲的罪犯實際所犯的案件。這些不能進入政府視野的犯罪被稱為“犯罪黑數(shù)”。李克杰認(rèn)為，對“犯罪黑數(shù)”的推測出自追求真相的愿望，不能說是傳播謠言（李克杰：《推測犯罪黑數(shù)≠傳播謠言》，檢察日報2007年7月11日）。我想補充的是，普通民眾不是法律人、新聞記者或語文老師，他們對犯罪黑數(shù)的推測往往使用肯定的語氣或編故事的形式，但這并不影響所謂“謠言”的推測本質(zhì)。小道消息不同于權(quán)威信息的地方就在于，我們只是在消息內(nèi)容與自身有利害關(guān)系時“寧信其有”，有備無患，好心地提醒親友，其實是并不確信的。認(rèn)定謠言擾亂社會秩序不能建立在把聽眾或讀者當(dāng)傻瓜的認(rèn)識基礎(chǔ)上。

　　由于“犯罪黑數(shù)”的存在，甚至憑空杜撰一個“已經(jīng)發(fā)生”的犯罪案件來提醒人們加強防范，也同樣起到“恐慌換安全”的作用；
只要不報假案，就不大可能擾亂公共秩序，于聽信謠言的人也未必不是利大于弊。

　　必須強調(diào)的是，虛構(gòu)一個或若干已經(jīng)結(jié)束的犯罪案件與在公共場所面對公眾謊稱附近某地正在發(fā)生暴力犯罪是完全不同的，后者造成的恐慌要大得多，而且會導(dǎo)致警察立即出警，(點擊此處閱讀下一頁)

　　足以擾亂公共秩序，甚至可能觸犯刑法第二百九十一條規(guī)定的“故意傳播編造的恐怖信息罪”。

　　薩斯、霍亂、鼠疫等瘟疫雖然從來源上講一般屬于自然災(zāi)害，但瘟疫肆虐期間對薩斯、霍亂、鼠疫等疫情的夸大性質(zhì)上卻跟夸大犯罪信息屬于同一類型。瘟疫就像沒有歸案的連環(huán)殺手一樣具有進攻性，這種進攻性會導(dǎo)致疫情不斷突破政府“有事實根據(jù)”的報告，對被遺棄或隔離的恐懼還導(dǎo)致患者的隱瞞，因此政府的疫情統(tǒng)計特別需要“謠言”來平衡輿論才能接近事實真相，提醒人們保持足夠的防范意識。我認(rèn)為“瘟疫黑數(shù)”是存在的，而且通常比“犯罪黑數(shù)”還要大。

　　不過“瘟疫黑數(shù)”雖然在瘟疫爆發(fā)時可能比“犯罪黑數(shù)”還大，卻不像“犯罪黑數(shù)”那樣存在于日常生活中。傳播杜撰的瘟疫謠言引起的恐慌是有害無益的，而且通常比發(fā)生一件罪案引起的恐慌大得多，幾乎必定引起聽信者行為的極大扭曲，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為擾亂公共秩序。

　　要當(dāng)心文藝創(chuàng)作被當(dāng)作“謠言”處罰

　　“搶劫不如去炒股——市公安局宣”最初出現(xiàn)在深圳某網(wǎng)絡(luò)論壇上，深圳警方雖然否認(rèn)了它的真實性，但是似乎并沒有想到要抓人�！罢驹趬︻^等紅杏”把它轉(zhuǎn)到溫州的論壇上并自稱是親眼所見，結(jié)果卻被溫州警方給抓起來了�？梢姴煌�地方的警方對這樣的“惡作劇”會不會擾亂公共秩序，是有不同看法的。

　　正常人大概沒有幾個相信“搶劫不如去炒股”是公安局張貼的宣傳橫幅。非要把“搶劫不如去炒股——市公安局宣”當(dāng)作謠言，它也是一種無害的謠言，類似于歌謠、民謠那樣的謠言。它是一種幽默，或者是一種諷刺。它使我們的生活豐富多彩。如果所有的人說話、行事都像寫學(xué)術(shù)論文那樣嚴(yán)肅，這個世界會多么乏味！一個誰都認(rèn)為是謠言的謠言，只能引起人們開心的一笑，是不可能改變?nèi)藗兊男袨閿_亂公共秩序的。即使某些欠缺幽默感的人把“搶劫不如去炒股——市公安局宣”當(dāng)了真，市公安局也不會受到什么實質(zhì)損害，公共秩序更不可能因此而被擾亂。民眾怎么可能會因為公安局玩了一把幽默而采取過激行動呢？如果所有這樣的小玩笑都要抓人，那么愚人節(jié)那天就算把所有的監(jiān)獄、看守所都騰空了專門關(guān)押“造謠”者，恐怕也關(guān)不下。

　　懲治真謠言也尷尬

　　這里所謂“真謠言”，指已經(jīng)擾亂公共秩序或足以擾亂公共秩序的謠言。它具有三個特征：純屬杜撰，并且能讓相當(dāng)數(shù)量理智正常的成年人相信，已經(jīng)擾亂或足以擾亂公共秩序。

　　7月5日四川廣安的“公交車墜江”謠言就是一個真的謠言，不過該案中三位摩托司機因“散布謠言”而被拘留卻是飛來橫禍。據(jù)新浪網(wǎng)轉(zhuǎn)載的華西都市報7月18日《3名男子捏造公交車墜江謠言被拘留》一文報道，他們造謠的經(jīng)過是這樣的：

　　消防車?yán)�響警報器，�?jīng)洪洲大道快速駛過廣安汽車站出站口時，在此候客的摩托車駕駛員劉某說：“哪里燒起來了？”摩托車駕駛員黎某接著說：“哪里是燒起來了，是大橋那里撞車了！”另一摩托車駕駛員彭某說：“是公共汽車被撞了，撞到大橋下的河里去了！”當(dāng)時出站的旅客很多，這一虛構(gòu)的事實很快傳遍了廣安市。

　　劉某見消防車經(jīng)過，問了一句“哪里燒起來了”，居然也被以散布謠言的名義抓起來，豈非比竇娥還冤？黎某、彭某看到消防車不回答哪里著火，卻瞎編一個撞車墜江事件，也讓人懷疑他們精神是否正常。如果他們精神正常，那么極可能的真相是：黎某和彭某先從別人那里聽到了渠江大橋撞車和墜江的消息，他們只是在三人閑談中重復(fù)了一遍自己所聽到的虛假信息而已。此二人既非謠言的制造者，也未面向公眾散步謠言，不過是私下談話傳遞了謠言信息，這樣的傳謠者在當(dāng)時當(dāng)?shù)爻汕�上萬，抓得過來嗎？只單單把他們抓起來，公平嗎？

　　報道中一句“廣安市委書記王平批示嚴(yán)肅查處謠言散布者”，讓我們對事件的真相能夠做出更合理的猜測。真正散布謠言的很可能另有其人，選擇汽車站除了因為那里人多外，還因為從那里可以坐汽車迅速逃離或者讓警察相信他已經(jīng)逃離。既然書記要求嚴(yán)查，汽車站這樣一個人員流動迅速的地方又難查，那么抓經(jīng)常在那里拉活的摩托司機做替罪羊就是再自然不過的了。在汽車站、火車站這種地方，一旦司機承認(rèn)了自己曾經(jīng)傳遞過謠言，再要想證明他自己也是因為聽信了旁邊的陌生人的話，那比登天還難。由于傳謠者眾，這幾位司機被抓，與其說是因為他們曾經(jīng)傳謠，毋寧說是他們比較誠實，老老實實地回答了警察的提問。

　　結(jié)束語

　　網(wǎng)絡(luò)和手機短信謠言因為遠離事件現(xiàn)場，即使具有明顯的危險也未必緊迫，一個高效而受公眾信賴的政府通常是有時間、有能力及時公布官方信息澄清事實真相的。而廣安“公交車墜江”謠又提醒我們：最具危險性的現(xiàn)場謠言，由于口頭言論不會留下物證，惡意造謠者往往又早已逃之夭夭（他們具有更強的自我保護意識），對傳謠的懲治很可能落在眾多傳謠者中那些誠實地回答了警察詢問的人身上。所以防止謠言擾亂公共秩序主要應(yīng)該依靠政府及時的信息公開，并提高自己的公信力。而濫用人身強制手段查禁“謠言”，卻往往進一步降低政府的公信力，人們會懷疑政府不讓人說話到底想掩蓋些什么。盡管如此，依法懲治具有明顯而緊迫的危險的謠言仍然是維護公共秩序所必要的，而且減少謠言也可以降低政府阻止謠言擾亂公共秩序的成本。

　�。�2007-8-23南方周末以《處理謠言案件需明確的法律問題》為題節(jié)發(fā)）

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