朱亞鵬：公共政策研究的政策網(wǎng)絡(luò)分析視角

　　政策網(wǎng)絡(luò)是將網(wǎng)絡(luò)理論引入公共政策科學而形成的一種分析途徑。政策網(wǎng)絡(luò)的興起于上個世紀70年代。作為一種描述和解釋動態(tài)的、復雜的政策過程的分析手段，政策網(wǎng)絡(luò)濫觴于美國，經(jīng)過英國學者發(fā)展，現(xiàn)在正流行于整個歐美學界。政策網(wǎng)絡(luò)研究的興起被認為是對政治學與公共政策研究的一大貢獻，它是過去20、30年里學界尋求對政策決策現(xiàn)象進行重新概念化的重要成果 (Kenis & Schneider, 1991)。本文試圖簡單疏理政策網(wǎng)絡(luò)理論產(chǎn)生和發(fā)展的過程，評析其在政策研究中作用、意義和局限，并結(jié)合中國政策過程和政策研究的現(xiàn)狀探討政策網(wǎng)絡(luò)分析運用于國內(nèi)研究的適用性和必要性。

　　一、 政策網(wǎng)絡(luò)的概念

　　隨著全球化、信息化和知識化的發(fā)展，人類面臨的各種社會問題、公共問題越來越多，越來越復雜。這些問題可能涉及國家機構(gòu)和社會團體，跨越不同層級政府，涉及不同政府部門，甚至超越民族國家界限，成為國際化、全球化的問題。很顯然，要解決這些問題，相應政策的決策、執(zhí)行需要涉及許多國際組織、各國政府、不同層級的政府部門、公營機構(gòu)、社會團體和私有部門。當代各種公共問題和社會問題的空前復雜性使得傳統(tǒng)上依靠政府機構(gòu)制訂和推行政策的舊范式不合時宜，跨國界、跨組織的多層治理理念應運而生。在多主體、多組織直接或者間接參與或者影響公共政策的背景下，用各種“主義”已經(jīng)無法解釋復雜的政治過程與治理次系統(tǒng)（governance subsystem）(Falkner, 2000)，公共行政和政策研究需要新的理論框架和分析工具。政策網(wǎng)絡(luò)分析正是網(wǎng)絡(luò)理論被引入政治學與公共行政學，用來分析政府機構(gòu)和利益集團之間的復雜關(guān)系的新框架和視角。作為一種強大的分析概念(Blom-Hansen, 1997)，政策網(wǎng)絡(luò)成為理解和描述當前這種復雜的政策過程的一種較好的工具。

　　政策網(wǎng)絡(luò)理論認為公共行政或者政策過程發(fā)生于相互依賴的許多主體形成的各種網(wǎng)絡(luò)之中。早期的網(wǎng)絡(luò)分析主要試圖揭示政府機構(gòu)和利益集團之間的關(guān)系，后來學者又將政策網(wǎng)絡(luò)的概念上升到宏觀層面的治理范疇。盡管政策網(wǎng)絡(luò)分析正流行于歐美學界，學界對政策網(wǎng)絡(luò)的內(nèi)涵和本質(zhì)并未形成一致認識，定義也各不相同。比較有代表性的政策網(wǎng)絡(luò)定義是：“由于資源相互依賴而聯(lián)系在一起的一群組織或者若干群組織的聯(lián)合體”(Benson, 1982)，也有學者將政策網(wǎng)絡(luò)定義為“在特定政策部門擁有各自的利益或者‘股份’，有能力推動政策成功或者引致政策失敗的一群主體”(Peterson & Bomberg, 1999: 8)。

　　二、 政策網(wǎng)絡(luò)理論的發(fā)展脈絡(luò)

　　政策網(wǎng)絡(luò)是一種比喻的說法，一般被用來分析政治政策過程中各種主體之間形成的復雜關(guān)系。雖然這個概念（不是這個詞匯）最早出現(xiàn)于上個世紀50、60年代的美國(Jordan, 1990)，但其起源和發(fā)展學界并未形成完全一致的看法。一般認為政策網(wǎng)絡(luò)的概念產(chǎn)生于美國，發(fā)展于英國，現(xiàn)在流行于西方學界。政策網(wǎng)絡(luò)分析的理論來源源頭有二：其一是盛行于20世紀60、70年代的組織社會學，尤其是組織間關(guān)系的相關(guān)研究。其二是源于政治學領(lǐng)域關(guān)于次系統(tǒng)（subsystem）和政策社群（policy community）的研究，是上個世紀50、60年精英主義和多元主義關(guān)于權(quán)力討論的產(chǎn)物(Klijn, May 1996)。由于各國的政治制度和文化的差異以及各自學術(shù)傳統(tǒng)的不同，政策網(wǎng)絡(luò)的研究形成了不同理論和流派。根據(jù)羅茲的觀點，政策網(wǎng)絡(luò)相關(guān)研究可分為三類，即所謂美國傳統(tǒng)、英國傳統(tǒng)和德國、荷蘭傳統(tǒng) (Rhodes, 1997)。

　　美國傳統(tǒng)

　　美國對政策網(wǎng)絡(luò)的研究以政策子系統(tǒng)（policy system）的研究為起點，從微觀層面研究政策過程的主體之間的相互作用和相互影響，尤其是利益和政府在政策過程中的作用。上個世紀50-60年代，不少學者發(fā)展出次政府(sub-government)的概念，用來描述美國的政治過程中，利益集團、議會委員會和政府機構(gòu)在公共政策決策過程形成了一套建立聯(lián)盟、相互支持、壟斷決策的制度，這三方之間的密不可破的聯(lián)盟關(guān)系被認為像鋼鐵一般牢不可破，故喻之為“鐵三角” (Howlett & Ramesh, 1995: 148)。后來，不少研究揭示，次政府并不是全能的。事實上，它們對政策過程的影響隨政策議題和時間而異(Hayes, 1978; Ripley & Franklin, 1980)。1978年，赫爾柯（Helco）指出雖然鐵三角關(guān)系存在于某些政策領(lǐng)域，但其它許多政策領(lǐng)域的情況并非如此。松散、開放的議題網(wǎng)絡(luò)（issue network）已經(jīng)在很大程度上取代封閉的鐵三角關(guān)系或者次政府(Helco, 1978: 88)。議題網(wǎng)絡(luò)和鐵三角或次政府的主要區(qū)別在于鐵三角和次政府者成員穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)封閉、運作嚴密，其本質(zhì)上是利益同盟關(guān)系。而議題網(wǎng)絡(luò)則范圍廣泛，結(jié)構(gòu)松散，成員經(jīng)常更新，決策過程呈現(xiàn)制度化程度低、非正式化、分散的特征。議題網(wǎng)絡(luò)的形成和存在依賴于參與者之間相互依賴、相互承諾的共存關(guān)系(Helco, 1978: 88)。議題網(wǎng)絡(luò)的提出標志著政策網(wǎng)絡(luò)研究進入一個新階段。此后，美國一些學者進一步沿著政策子系統(tǒng)的傳統(tǒng)，推動和豐富政策網(wǎng)絡(luò)的研究 。

　　英國傳統(tǒng)

　　英國政策網(wǎng)絡(luò)研究主要強調(diào)利益集團和政府部門關(guān)系的連續(xù)性，或者所謂的“利益集團的協(xié)調(diào)”。在西方政治理論中關(guān)于利益集團的協(xié)調(diào)的理論主要包括多元主義（pluralism）與合作主義（corporatism）。政策網(wǎng)絡(luò)分析建立在對多元主義和合作主義的批評之上，是兩者的替代(Rhodes, 1997)。英國的政策網(wǎng)絡(luò)的研究形成有兩個流派。一種以喬丹(Jordan)等人為代表，強調(diào)美國政治（政策）科學的發(fā)展及其理論觀念對英國的影響，重視政策子系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡(luò)中人際關(guān)系而不是結(jié)構(gòu)關(guān)系對政策過程的影響（Richardson and Jordan; Wilks and Wright 1987)。另一種觀點以羅茨（Rhodes）為代表，認為政策網(wǎng)絡(luò)的研究起源于英國，從更廣的角度來理解和使用網(wǎng)絡(luò)概念，強調(diào)網(wǎng)絡(luò)概念在社會學、心理學、社會人類學及政治學的應用。這一派學者明顯受到歐洲的組織間關(guān)系理論的影響。羅茨（1981）認為政策網(wǎng)絡(luò)中最關(guān)鍵的構(gòu)成部分是政治制度間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，而不是那些制度內(nèi)個人之間的關(guān)系。他認為政策網(wǎng)絡(luò)是一個由5種不同類型網(wǎng)絡(luò)組成的連續(xù)體。按照參與主體資格和資源分配關(guān)系的標準，依照網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)從緊密到松散的順序，依次為政策社群（policy community），專業(yè)網(wǎng)絡(luò)（professional networks），政府間網(wǎng)絡(luò)(intergovernment networks)，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)（producer networks）和議題網(wǎng)絡(luò)(issue network)。此后，馬爾斯（Marsh）和羅茨又進一步從利益、參與主體資格、相互依賴的程度及資源4個維度，將政策社群、政策網(wǎng)絡(luò)及議題網(wǎng)絡(luò)視為利益集團和政府關(guān)系的3種類型。其中，政策網(wǎng)絡(luò)是一般性術(shù)語，是一個聯(lián)續(xù)體。按照網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的緊密程度，政策社群處于連續(xù)體內(nèi)部關(guān)系緊密的一端，而議題網(wǎng)絡(luò)則處于關(guān)系松散的另一端，各自具有不同特征。另外，羅茨還強調(diào)政策網(wǎng)絡(luò)存在于部門層面，而不是次部門層面。

　　德國、荷蘭傳統(tǒng)

　　德國和荷蘭學者在宏觀層面使用政策網(wǎng)絡(luò)概念，政策網(wǎng)絡(luò)被用來描述和分析國家和市民社會的關(guān)系。上個世紀70、80年代，歐洲社會發(fā)生深刻變化，私營部門迅速發(fā)展，政府角色逐漸減弱，公共部門與私營部門之間相互依賴，國家機構(gòu)和社會的不同部門共同參與公共治理過程。政策網(wǎng)絡(luò)被用來描述這種治理形式的變化巨大轉(zhuǎn)變，“政策網(wǎng)絡(luò)是反映業(yè)已變化的國家和社會關(guān)系的政治治理的新形式”，本質(zhì)上，“政策網(wǎng)絡(luò)是在政策決策、方案規(guī)劃和執(zhí)行能力分散于廣泛的私營與公共主體背景下的一種政策動員的機制”。（B . Marin and R. Mayntz (eds). Policy Networks: Empirical Evidence and Theoretical Considerations, Westview, Boulder, CO, 1991, p. 41.）

　　雖然，德國和荷蘭學者將政策網(wǎng)絡(luò)定位于較為宏觀的治理層面，但主要觀點仍稍稍不同。德國學者認為現(xiàn)代社會日益復雜、動態(tài)、多元，國家機構(gòu)無力單獨實施治理，必須依賴其層級控制以外的他社會主體的資源和協(xié)作，國家和社會的許多組織形成相互影響、相互依賴的政策網(wǎng)絡(luò)。政策網(wǎng)絡(luò)被看作是與市場、官僚等級制三足鼎立的第三種社會結(jié)構(gòu)形式(Powell, 1990)和新的國家治理模式(Börzel, Summer 1998; Kenis & Schneider, 1991)。政策網(wǎng)絡(luò)的參與主體基于經(jīng)常性的互動和對資源的互相依賴，培養(yǎng)出共同的價值觀與互信，形成一套解決問題的機制。因而，政策網(wǎng)絡(luò)是介于政府和市場之間的治理模式，可以彌補市場失靈和政府失敗。荷蘭學者則認為在各種國家與社會主體各自擁有資源、共同參與決策過程形成網(wǎng)絡(luò)的背景下，政府在治理中已不能扮演萬能的角色，政策主體之間的協(xié)商至關(guān)重要。因而，成功的治理的關(guān)鍵在于實現(xiàn)有效的網(wǎng)絡(luò)治理 (Kickert, Winter 1997)。

　　三、 政策網(wǎng)絡(luò)形成的原因、功能與特征

　　綜合學者的研究，政策網(wǎng)絡(luò)的形成建立在5種原因或者需要的基礎(chǔ)之上：（1）交流信息和意見的需要。利益相關(guān)者圍繞特定的實質(zhì)性政策議題或政治效能交流相關(guān)信息或者建議。這種情況往往發(fā)生在一些重要事件的過程之中。(2) 交換資源的需要。參與各方為了交換各種資源，包括資金、人員和服務(wù)。（3）結(jié)盟的需要。參與主體為了尋求擁有共同利益者并結(jié)成利益同盟。（4）追逐權(quán)力的需要。網(wǎng)絡(luò)主體尋求與有影響的主體建立關(guān)系，從而控制關(guān)鍵資源，建立權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，擴大自己影響。（5）協(xié)調(diào)的需要。相關(guān)主體試圖通過結(jié)成網(wǎng)絡(luò)來協(xié)調(diào)彼此間的觀念、利益等方面的分歧，在政策過程中采取一致行動 (Weible & Sabatier, 2005)。一般而言，政策網(wǎng)絡(luò)形成的基礎(chǔ)是利益紐帶。然而，網(wǎng)絡(luò)主體也可能出于共同的興趣與相互間的義務(wù)，或者共同的信念體系而參與政策網(wǎng)絡(luò)。

政策網(wǎng)絡(luò)的主要特征(Klijn, May 1996)包括：（1）主體之間相互依賴。政策網(wǎng)絡(luò)主體必須依賴其他主體獲得實現(xiàn)自己目標的手段。（2）政策網(wǎng)絡(luò)是一種過程。政策網(wǎng)絡(luò)由各種具有一定資源和不同的利益和目標的主體為實現(xiàn)自己的利益和目標，相互影響、相互作用的動態(tài)過程。（3）政策網(wǎng)絡(luò)的活動受到制度制約。政策網(wǎng)絡(luò)主體因為相互依賴、相互作用而形成各種不同類型的關(guān)系；
網(wǎng)絡(luò)主體在相互作用和互動過程中形成的行動準則反過來會制約和影響它們之間互動和相互作用。

　　關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的功能主要可分為盎格魯－撒克遜的利益協(xié)調(diào)學派（以英國和美國為主）的和歐洲大陸的德國、荷蘭為代表的治理學派。利益協(xié)調(diào)學派認為政策網(wǎng)絡(luò)是概括利益集團與國家之間各種關(guān)系形式的一般性術(shù)語，通指公共主體與私營主體之間所有關(guān)系。政策網(wǎng)絡(luò)是分析國家與市民社會組織之間制度化的交換關(guān)系的一種工具，可以反映特定利益在某一政策領(lǐng)域相對地位或者權(quán)力。政策網(wǎng)絡(luò)會對政策后果發(fā)揮重要影響(Börzel, Summer 1998)。治理學派則將政策網(wǎng)絡(luò)定義為治理的一種特定形式，即在政治資源分散于各種公共與私營主體的背景下動員政治力量的一種機制。按照治理學派，政策網(wǎng)絡(luò)在本質(zhì)上是建立于非等級的協(xié)調(diào)之上的、公共部門與私營部門之間相互作用而形成的一種特定治理形式或者治理結(jié)構(gòu)(Börzel, Summer 1998)。它區(qū)別于科層制和市場，是政府和市場之外的一種新的治理形式。利益協(xié)調(diào)和治理學派之間的區(qū)分是相對的、含糊的，并不絕對相互排斥(Börzel, Summer 1998)。

　　四、 政策網(wǎng)絡(luò)分析：貢獻與評價

　　政策網(wǎng)絡(luò)理論對公共政策、公共行政等相關(guān)學科的發(fā)展起到了推動作用。首先，政策網(wǎng)絡(luò)分析彌補了政策研究的重要不足。從上個世紀50年代初政策科學誕生成為一門獨立學科，長期以來，階段研究方法或者政策周期研究，即將統(tǒng)一、連續(xù)的政策過程劃分成若干階段的研究方法一直主導著公共政策的研究和教學，(點擊此處閱讀下一頁)

　　被稱為“教科書法”(Nakamura, 1987) 。階段研究方法為主導的研究的主要貢獻在于“它解構(gòu)了政策過程——一種為了分析而分成功能性的若干階段，并且確定了不同階段所承擔的角色” (Skok, 1995: 327)。將政策過程劃分成若干功能性的階段有助于簡化問題，便于理解和研究連續(xù)、統(tǒng)一的政策過程。然而，這種功能主義的研究方法缺乏對各種階段扮演的角色的提供普遍認同的定義，也無法弄清楚不同政策主體具體扮演何種角色。換言之，功能主義的階段研究法忽略了結(jié)構(gòu)對政策過程的影響。

　　政策網(wǎng)絡(luò)研究的重要貢獻在于它增加了政策研究的第二個維度，即政策過程研究中的結(jié)構(gòu)維度，從而彌補階段研究方法的主要不足。從結(jié)構(gòu)的角度來考察，政策過程可以被視為“參與各種專門政策領(lǐng)域活動場所的政策主體之間反復出現(xiàn)的相互作用與相互影響”(Skok, 1995: 327)。通過政策網(wǎng)絡(luò)分析，學者們可以探究不同政策領(lǐng)域的不同結(jié)構(gòu)類型，如次政府、鐵三角等、政策議題網(wǎng)絡(luò)、倡導聯(lián)盟等在政策過程中扮演的作用。政策網(wǎng)絡(luò)分析有利于解釋不同政策領(lǐng)域、不同政策部門內(nèi)形成的不同結(jié)構(gòu)特征對政策過程的影響(Skok, 1995)，從而豐富和推進了公共政策的研究。

　　其次，政策網(wǎng)絡(luò)提供了一個分析政策過程的新的單元。在網(wǎng)絡(luò)分析引入政策分析之前，學者們只能粗略地用方案（programme）、政策議題（policy issues）和政策（policy）來區(qū)分政策過程的不同分析層次(Freeman, 1986)。這種分類方法有明顯不足：概念不清，分類比較模糊，不利于研究的深化。而政策網(wǎng)絡(luò)概念的提出和發(fā)展則為政策研究提供了的更細致、精確的分析單位，即在政策部門(policy sector)或者政策次部門(policy sub-sector)層面上，不同政策主體相互作用形成的網(wǎng)絡(luò)。它可以是某些人、也可以是某個組織的部分成員，還可能是若干組織的集合。政策網(wǎng)絡(luò)概念打破了以國家中心的、科層制的傳統(tǒng)政策分析方式，將政策研究的對象擴大到跨越政府層級和政府部門的、涉及各種社會主體的跨組織的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

　　再次，政策網(wǎng)絡(luò)分析能夠較好地反映國家與社會的關(guān)系的變化以及這種新背景下政策過程（即治理過程）的特征。當代西方社會的治理過程或公共政策過程是包含政府、志愿部門、學者、私營部門等正式與非正式主體的政策網(wǎng)絡(luò)。網(wǎng)絡(luò)主體各自擁有不同資源，沒有一個主體能夠主導政策過程。政策過程本質(zhì)就是各種政策主體通過非正式互動，交換信息、資源、協(xié)調(diào)目標、策略和價值，以期解決公共問題的相互影響、相互作用的動態(tài)過程。政策網(wǎng)絡(luò)理論從自下而上的路徑出發(fā)，批評了傳統(tǒng)層級制的行政模式和自上而下的政策執(zhí)行模式，強調(diào)政策主體之間是通過交換而達到協(xié)調(diào)與合作，而不是通過傳統(tǒng)科層制下的命令與規(guī)制，從而更好地揭示出政策過程的本質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)治理。

　　從20世紀70年代起，政策網(wǎng)絡(luò)理論就被開始被運用到公共行政與公共政策研究之中，其應用可從縱向的政策范圍和橫向的政策階段來考察。從橫向來看，這一分析工具不僅被用于全國性政策的分析，還越來越多地用于考察區(qū)域政策和地方政策，因為各級政府之間的相互依賴成為歐洲各國治理過程的共同特征(Gales, 2001; McGuirk, 2000)。也有學者通過網(wǎng)絡(luò)角度研究政府間關(guān)系（如，Scharpf, F. W., Reissert, B. And Schabel, F. ，1978；

Rhoads, )。在縱向，政策網(wǎng)絡(luò)分析途徑被應用不同于政策過程的研究，例如，政策執(zhí)行 (Hjern & Porter, 1981)，政策決策（Scharpf, 1978）, 議程設(shè)定（Kingdon）及政策變化等階段（薩巴蒂爾）。盡管如此，作為一種新的理論框架，政策網(wǎng)絡(luò)也遭遇不少批評。政策網(wǎng)絡(luò)被認為概念模糊，長于描述而缺乏理論平臺，對政策過程的分析力和解釋力不足(Calsson, 2000; Dowding, 1995)，不少學者從不同角度提出改善的建議 。

　　五、 政策網(wǎng)絡(luò)理論：啟示與借鑒

　　雖然政策網(wǎng)絡(luò)理論發(fā)展于歐美國家，筆者認為它也同樣適用于分析和解釋中國的政策過程，值得學界介紹和借鑒，原因有三。（1）彌補研究方法不足的需要。公共政策研究在國內(nèi)起步較晚，當前的研究側(cè)重于引進和翻譯國外相關(guān)的教科書和專著。由于學科發(fā)展尚處于萌芽階段，從事研究的學者人數(shù)相對較少，加之，介紹和引入國外相關(guān)研究有一定的滯后性，目前國內(nèi)的公共政策研究完全以政策周期或者階段研究法為主導，研究方法和視角單一。因而，亟需引入新的研究方法和理論。重視結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)分析方法的引入無疑可以彌補功能主義階段研究方法的不足。(2)分析和解決現(xiàn)實問題的需要。改革開放以來，中國正經(jīng)歷著深刻的社會變革與經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌：市場逐漸取代計劃成為分配社會資源的主要機制，非國有經(jīng)濟迅速發(fā)展。伴隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國社會的分化日益加強，社會矛盾不斷激化，各種經(jīng)濟和公共問題不斷凸現(xiàn)，日趨復雜。要解決各種復雜的社會問題，通過發(fā)布行政命令、通過在封閉的政府系統(tǒng)內(nèi)部解決問題的傳統(tǒng)方式已經(jīng)行不通了，政府越來越仰賴公民個人、單位和其他社會主體的配合來實現(xiàn)政策目標（如解決居民住房問題）；
私營部門、普通公民、專家學者及其他社會主體也有較多的機會參與政策過程。政策主體的多元化、利益的復雜化說明傳統(tǒng)強調(diào)行政命令、以國家為中心的管制手段已經(jīng)不合時宜。政策研究必須引入網(wǎng)絡(luò)分析的概念，重視正式和非正式主體以及它們之間的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對政策過程的影響，強調(diào)通過網(wǎng)絡(luò)背景下的治理而不是科層制下的統(tǒng)治來解決公共問題。最后，由于政策網(wǎng)絡(luò)理論強調(diào)政策主體的多元性和獨立性，強調(diào)在治理和政策過程中各種主體之間在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上相互影響、互相妥協(xié)，形成解決問題的共識，進而實現(xiàn)政策目標，政策網(wǎng)絡(luò)理論在中國的介紹和傳播無疑有助于開闊政府眼界，建立開放的政策網(wǎng)絡(luò)，推動網(wǎng)絡(luò)主體之間的協(xié)調(diào)和學習，從而改善政策過程和社會治理績效。已有學者介紹和呼吁將政策網(wǎng)絡(luò)分析的方法引入中國的相關(guān)研究 �？傊�，作為政策研究的一種新的分析工具和概念框架，政策網(wǎng)絡(luò)對我國的政策研究和政治實踐具有一定的借鑒價值和現(xiàn)實啟示。

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　　[作者簡介]：朱亞鵬（1973-），中山大學政務(wù)學院（行政管理研究中心）講師，2005年獲得香港城市大學社會與公共行政學系公共政策博士。

　　原載于：《中山大學學報》2006年第3期

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