張新光：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是推進我國決策科學化民主化的重要突破口
發(fā)布時間:2020-06-06 來源: 短文摘抄 點擊： 
摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國是一個相對獨立的政治單元、經(jīng)濟單元、社會單元和文化單元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中一個重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系9億多農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶，肩負著建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史重任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策機制是指決策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和運行的原理，具體包括決策主體及其權(quán)力配置、決策的制定機制、決策的實施機制和決策監(jiān)控機制等。它的基本特征是：決策主體具有多元性和主導性，決策內(nèi)容具有綜合性和無序性，決策制定和實施具有不確定性和政治風險性，決策監(jiān)督機制具有封閉性和滯后性。在中央、地方、基層這三個不同的決策層次上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村改革的最前哨，具有“春江水暖鴨先知”的信息優(yōu)勢；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，是黨和國家在農(nóng)村各項工作的落腳點，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的具體組織者、實施者和主力軍；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策直接面向廣大農(nóng)民群眾，可以把決策的制定者、決策方案的選擇者、決策實施效果的評價者、決策的最終受益者高度的統(tǒng)一起來，是推進我國決策科學化民主化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)和重要突破口。
關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；
決策機制；
科學化；
民主化；
實證研究
一、問題的提出
1987年10月，在黨的十三大報告中首次提出了，“要實現(xiàn)決策的民主化、科學化和制度化”。2002年10月，在黨的十六大報告中明確地提出了，“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制”。2004年9月，在黨的十六屆四中全會《關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中還提出了，“要建立決策責任追究制度，健全糾錯改正機制”。2007年10月，在黨的十七大報告中進一步提出了，“必須堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)；
要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。迄今為止，我國在推進決策科學化民主化的道路上已經(jīng)走過了20年的改革與探索路程。總的看，無論是在黨和國家的宏觀決策層面，還是在地方各級政府的中觀決策和綜觀決策層面，科學決策和民主決策的水平和質(zhì)量都有了明顯的改善與提高。根據(jù)國務院法制辦最新調(diào)查的結(jié)果顯示，目前，全國大約有80%的市縣建立了政府決策合法性審查制度，大約有超過70%的市縣建立了政府決策公開聽取群眾意見制度和政府決策責任追究制度，大約有超過50%的市縣建立了政府決策跟蹤反饋和績效評估制度[1]。這表明了，我國縣一級政權(quán)中已經(jīng)初步形成了公眾參與、專家論證和政府依法決策相結(jié)合的三位一體決策模式，并且逐步向規(guī)范化、制度化、法律化的軌道發(fā)展。
然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為我國國家權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中的一個重要組成部分，是黨和政府聯(lián)系億萬農(nóng)民群眾的重要橋梁和紐帶，肩負著組織和帶領(lǐng)9億多農(nóng)民建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史使命。長期以來，人們總是習慣把它看作是上級政府的“傳聲筒”、“收發(fā)站”、“減壓器”，而忽視其在農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化和各項社會事業(yè)發(fā)展中應該具有也必須擁有自主決策和大膽決斷的權(quán)力地位和重要作用。尤其是目前我國有不少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導干部認為：“制定重大決策是上邊的事情，下面的主要任務是貫徹執(zhí)行”。于是，“他們一般喜歡‘硬的’，看得見、摸得著的東西，認為這才是實在的東西；
而輕視‘軟的’，看不見、摸不著的東西，認為那是虛無縹緲、可有可無的東西”[2](p523)。久而久之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府逐漸退化成了一種忙于基層繁雜事務的“應酬政治”。從2006年1月1日起，全國統(tǒng)一取消農(nóng)業(yè)稅以后，各地掀起了大規(guī)模的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和以精簡機構(gòu)、分流人員、鄉(xiāng)財縣管為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革運動，這樣既造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府基本處于一種“有政無財”的尷尬處境，又帶來了一個新的問題即“我國下一步的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將會走向何方”。因此，近年來學術(shù)界相繼提出了“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，實行“縣政、鄉(xiāng)派、村治”，或者直接推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”等等不同的改革主張，這不僅表明了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的地位、功能與作用認識不清，而且顯示出了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府到底是“弱化”還是“強化”、“行政化”還是“自治化”的基本判斷上存在著嚴重分歧[3]。為此，本課題組通過對河南省新縣沙窩鎮(zhèn)自1992年至2002年的10年決策過程的長時段觀察和系統(tǒng)分析，試圖對目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的決策現(xiàn)狀、問題、經(jīng)驗及其決策機制的基本特征等問題有一個清晰的認識。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機制的基本特征
我國現(xiàn)代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)是一個完整而嚴密的地方行政管理組織系統(tǒng)，它不僅包括作為國家權(quán)力機關(guān)重要組成部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和由它選舉產(chǎn)生的權(quán)力執(zhí)行機關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，而且包括中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織和共青團、婦女、民兵等群眾性團體組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府除了具備縣市以上的政府組織所具有的共性特征如政治性、權(quán)威性、社會性、服務性、法制性等之外，還具有其自身的個性特點如群眾性、綜合性、直接性、執(zhí)行性、集散性、務實性和終端性等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本功能主要包括三種：即資源聚集和整合功能、資源加工和轉(zhuǎn)換功能和綜合性能量的釋放功能。大量的事實經(jīng)驗表明，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展正向作用的發(fā)揮，依賴于它擁有一種能有效地制定和實施政策，權(quán)威地治理鄉(xiāng)村社會的行政機制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為能夠統(tǒng)一組織和管理本行政區(qū)域內(nèi)各項事務、職能健全的一級政權(quán)組織”[4]。而目前我國“是一個由中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府構(gòu)成的行政體系，越是到了最低一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府時，其工作任務和考核目標會呈幾何級數(shù)增加。如我們調(diào)查的一個鄉(xiāng)，僅僅是簽訂目標責任書的上級任務就多達200多項。這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府變成了一個主要面對上級、且以完成上級任務為主的附屬性機構(gòu)”[5]�？偟目�，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府基本處于一種責任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的被動施政狀態(tài)，它大體上可以概括為“五多”：即中心工作多，專項任務多，考核指標多，檢查評比多，“面子工程”花樣多。事實上，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政決策主要是針對農(nóng)村社會生活中出現(xiàn)的現(xiàn)象所做出的政策選擇，其政策作用的范圍具有區(qū)域性，其政策作用的對象具有特定性，其政策作用的時間具有限時性”[6]，因此“如何用人，如何理財，如何做事”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科學決策、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的三個必不可少的基本環(huán)節(jié)。特別是全國各地農(nóng)村的地理環(huán)境、自然條件、民族特色、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等千差萬別，復雜多樣，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在制定具體的農(nóng)村公共政策時應當保持一定的靈活性和變通性，而決不能套用固定的單一的決策模式。但由于上級組織對下級組織“包辦代替決策”的現(xiàn)象十分普遍，尤其是縣市兩級政府長年牽著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鼻子轉(zhuǎn)，這樣就嚴重地影響和制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府科學決策水平和質(zhì)量的提高�？梢哉f，目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的決策水平總體上處于一種不斷下降的趨勢。下面，以河南省新縣沙窩鎮(zhèn)為例進行分析。
�。ㄒ唬┥掣C鎮(zhèn)的基本情況
河南省新縣沙窩鎮(zhèn)位于豫鄂兩省4個縣市（湖北麻城市和河南商城縣、光山縣、新縣）的結(jié)合部，地處大別山區(qū)的腹心地帶，是一個“八山一水一分田”的深山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)總面積130平方公里，下轄14個行政村，281個村民組，388個自然村，7356戶，29879人。1995年，該鎮(zhèn)被原中共信陽地委、行署確定為“省際沿邊開放開發(fā)綜合改革試驗區(qū)”；
1998年，該鎮(zhèn)又被河南省人民政府確定為“全省115個重點建設(shè)鎮(zhèn)”之一；
2000年，該鎮(zhèn)還被中共河南省委、河南省人民政府授予“全省7個文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)”之一。截止2006年底，沙窩鎮(zhèn)GDP總值達到2.6億元，地方財政收入510萬元，農(nóng)民人均純收入3826元。沙窩鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展水平，在全國34675個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中居于中等，具有一定的代表性。
沙窩鎮(zhèn)最大的特點是地理位置獨特，區(qū)位優(yōu)勢明顯，山區(qū)資源豐富，交通設(shè)施先進，具有建設(shè)中心小城鎮(zhèn)，發(fā)展商品大流通的基本條件。沙窩鎮(zhèn)自古為兵家必爭之地，境內(nèi)的白云山脈東西橫亙，東岳山脈南北綿延，虎頭關(guān)、木嶺關(guān)、陰山關(guān)、土門關(guān)猶如四道天然屏障，扼住鄂豫皖三省通道的咽喉地帶，具有“一夫當關(guān)，萬夫莫開”的險峻地勢。據(jù)史料記載，隋唐時期中央政府曾在這里設(shè)置“巡檢司”，明清時期又設(shè)置“太平驛”，由此使沙窩成為公差過往、鄉(xiāng)紳迎送的古棧道之一。到了清朝中葉，沙窩集市貿(mào)易已頗具規(guī)模，方圓數(shù)百里一直流傳著“沙窩三大樁，土布、鐵砂和神香”的美譽，素有“小漢口”之稱，是鄂豫皖三省邊區(qū)商賈云集的重要商埠之一。建國初期，沙窩集市貿(mào)易仍然十分活躍，一直是豫南大別山區(qū)最大的農(nóng)副產(chǎn)品交易中心。之后，經(jīng)過了農(nóng)業(yè)合作化、人民公社化和“十年文革”等一系列政治運動的沖擊和破壞，沙窩鎮(zhèn)昔日人海如潮、車水馬龍、生意興隆的繁華景象突然不見了。直到改革開放初期，精明能干的沙窩人終于迎來了發(fā)展山區(qū)商品經(jīng)濟的大好機遇，他們以個體商業(yè)、運輸專業(yè)戶為主體，逐漸培育起了兩個較大的農(nóng)副產(chǎn)品購銷網(wǎng)絡：一個是中原地區(qū)最大的“兔毛交易市場”，一個是鄂豫皖三省邊區(qū)最大的“淮米交易市場”，其輻射范圍可以涵蓋中部地區(qū)和東南沿海地區(qū)的10多個省市。為了把沙窩鎮(zhèn)這個“活水碼頭”一直保持和發(fā)展下去，1984年3月，原中共信陽地委、行署最先把該鎮(zhèn)確定為信陽地區(qū)小城鎮(zhèn)建設(shè)綜合改革的試點單位。但由于“沙窩大市場”一直處在“條條”與“塊塊”分割體制下的夾縫中生存，這里幾乎變成了當?shù)乇姸嘈姓䦂?zhí)法部門“利益博弈”的競技場。1987年3月，新華社記者曾經(jīng)專程到沙窩鎮(zhèn)進行過一次的暗訪，調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：在106國道沙窩集鎮(zhèn)段100米的位置上，竟然設(shè)置了7個行政執(zhí)法檢查收費站。正是由于當時沙窩鎮(zhèn)發(fā)展商品經(jīng)濟的外部環(huán)境不夠?qū)捤桑虼擞蓚�體工商戶苦心經(jīng)營和培育起來的“兔毛交易市場”和“淮米交易市場”紅火一陣子又銷聲匿跡了。從1985年到1992年的8年間，雖然上級組織給沙窩鎮(zhèn)派下來4位黨委書記和5位鎮(zhèn)長（其中任職時間最長的不到3年，最短的只有8個月），但是這種“走馬燈”式頻繁調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子的做法并未湊效。直到上世紀90年代初期，沙窩鎮(zhèn)仍然處在一種“公路沒有油，集鎮(zhèn)沒有樓，電視沒有彩，電話沒有聲，店鋪一開張，收費人員來了一大幫”（當?shù)乩习傩站幵斓拿裰{）的停滯狀態(tài)。而恰在此時，與沙窩鎮(zhèn)相距60公里的安徽省葉集鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)搞得如火如荼，尤其是與沙窩鎮(zhèn)一嶺之隔的湖北省麻城市福田河鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展勢頭強勁，基本上形成了一種“南北夾擊”之勢。因此在1992年春鄧小平同志發(fā)表了“南巡談話”之后，人民日報記者李長虹專程到鄂豫皖三省邊界地區(qū)進行了實地調(diào)查，在《河南日報》上發(fā)表了《一橋之隔，兩個天地》、《人往何處走》、《欲說發(fā)展幾多愁》等一系列文章，這對河南政界引起了不小的震動。于是在1992年6月，中共新縣縣委經(jīng)過反復研究，并上報原中共信陽地委同意，決定任命年僅28歲、時任縣委政策研究室主任的張新光同志，擔任沙窩鎮(zhèn)黨委書記兼人大主席。從此開始直到2001年12月，該同志在沙窩鎮(zhèn)連續(xù)擔任了4屆黨委書記（每屆任期3年，其中第4屆任期沒有干滿）。這樣就為我們對中部地區(qū)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)10年的決策過程進行系統(tǒng)觀察和研究提供了范例。
�。ǘ┼l(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機制的基本特征
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策機制是指，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和運行的原理，它具體包括決策主體及其權(quán)力配置、決策的制定機制、決策的實施機制和決策監(jiān)控機制等”[7]。那么，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府決策機制的基本特征主要表現(xiàn)在哪些方面呢？
1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策主體具有多元性和主導性
1983年至1985年，我國實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府后的農(nóng)村基層權(quán)力架構(gòu)，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、經(jīng)濟聯(lián)合社共同組成的“三駕馬車”。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，建立村民委員會和村民組，實行“村民自治”，由此形成了“鄉(xiāng)政”與“村治”二元分治的新體制。但由于我國在人民公社時期長期形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉，“國家行政權(quán)”與“群眾自治權(quán)”互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導互相分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財權(quán)”互相脫節(jié)等等一系列的歷史遺留問題并沒有得到根本解決，因而在“社改鄉(xiāng)”工作結(jié)束以后“有些地方黨政不分、政企不分的現(xiàn)象依然存在，少數(shù)地方鄉(xiāng)政府還沒有完全起到一級政權(quán)的作用”[8]（p83）。(點擊此處閱讀下一頁)
1986年9月26日，中共中央、國務院在《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知（草案）》中提出：“要真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建設(shè)成為密切聯(lián)系群眾、全心全意為人民服務，能夠有效地領(lǐng)導和管理本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化和各項社會事務的有活力、有權(quán)威、高效能的一級政府，縣級許多部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機構(gòu)要簡政放權(quán)，健全和完善鄉(xiāng)政府的職能”[8]（p84）。然而，“深化農(nóng)村政治體制改革，需要自上而下的總體規(guī)劃，也需要自下而上的創(chuàng)造。但解決農(nóng)村中存在的問題，涉及一些部門和個人的既得利益，沒有權(quán)威的決定，不抓緊檢查，就難以奏效”[2]（p636）。因此自上世紀80年代中后期開始，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)和人員迅速膨脹，一下子超編了214萬人[9]（p5）。如在1987年至1997年的10年間，沙窩鎮(zhèn)政府機關(guān)工作人員由原來的25人增加到87人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、經(jīng)三套班子逐步演化成了黨委、人大、政府、紀律檢查委員會、人民武裝部、經(jīng)濟聯(lián)合社（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦公室）等六套班子。此外，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)共青團、婦女聯(lián)合會、“七所八站”和村民自治組織等。這樣就形成了眾多的群體性利益組織和多元性的決策主體。當然，這些決策主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際決策過程中的權(quán)力地位和作用大小各不相同，而在以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的黨政一體化運作的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記自然就成了主導性的力量。從表面上看，凡是涉及廣大農(nóng)民群眾根本利益的重大決策事項，將通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會討論、決定，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責具體落實；
凡是涉及農(nóng)村青年和農(nóng)村婦女等群體性利益的重大決策事項，將通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦女代表大會討論、決定，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)共青團委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦女聯(lián)合會負責具體落實；
凡是涉及村莊內(nèi)部的重大決策事項，必須通過全體村民會議討論、決定，然后由村民委員會負責具體落實；
凡是涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門利益的重大決策事項，則由上級主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同協(xié)商討論、決定，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個部門分頭抓落實。但在事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的重大決策事項都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子聯(lián)席會議討論和決定的，這種“一攬子決策”往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記只憑個人的主觀意志和工作熱情盲目拍板，一味地蠻干、亂干、冒干、盲干。它大體可以概括為：“決策一言堂，用人一句話，花錢一支筆”和“拍腦袋決策，拍胸脯保證，拍屁股走人”。正如鄧小平同志指出的，“權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強黨的一元化領(lǐng)導的口號下，不適當?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導，往往因此而變成了個人領(lǐng)導。全國各級都不同程度地存在這個問題”[10]（p328）。為此，他早在1980年就明確提出了，“對于重大問題的決策，一定要由集體討論和決定。決定時，要嚴格實行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說了算”[10]（p341）；
同時，“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分”[10]（p332）。但時至今日，這種帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的領(lǐng)導制度和組織制度并沒有建立起來，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策主體的“多元性”和“主導性”長期處于一種矛盾對立狀態(tài)。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策內(nèi)容具有綜合性和無序性
目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的具體內(nèi)容涉及農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會各個領(lǐng)域，既有黨務工作、人大工作、政府工作、共青團工作、婦女工作、民兵工作等基層行政事務，又有農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、交通運輸、服務業(yè)等農(nóng)村經(jīng)濟管理事務，還有科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會治安、計劃生育、土地管理、村鎮(zhèn)建設(shè)等基層社會事務，以及農(nóng)村精神文明建設(shè)和基層民主與法制建設(shè)等等諸多方面。從橫向的方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般擁有六大組織系統(tǒng)：即中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所黨支部和村黨支部）、國家政權(quán)在農(nóng)村的基層組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會及其常務主席團和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）、紀檢監(jiān)察組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀律檢查委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所、行政村政務財務監(jiān)督小組）、人民武裝組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)武裝部和村民兵連）、群眾團體組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)青年代表大會及其共青團委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所團支部和村團支部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)婦女代表大會及其婦女聯(lián)合會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所婦女會和村婦女會）、經(jīng)濟實體組織系統(tǒng)（即鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體商會、農(nóng)村集體經(jīng)濟合作社、農(nóng)民專業(yè)技術(shù)協(xié)會等）、村民自治組織系統(tǒng)（即全體村民代表大會及其村民委員會、村民組、村民議事會、紅白喜事理事會、民事糾紛調(diào)解委員會、鄉(xiāng)村治安聯(lián)防隊等）。從縱向的方面看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般擁有二三十個職能站所，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務機構(gòu)有農(nóng)機站、農(nóng)技站、水利站、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、電管所、種子站、農(nóng)資供應站、經(jīng)營管理站；
流通服務機構(gòu)有供銷社、糧管所、食品站、藥品站、外貿(mào)站；
經(jīng)濟管理機構(gòu)有財政所、國稅所、地稅所、工商所、營業(yè)所、信用社、保險所；
社會事務服務機構(gòu)有公安派出所、法庭、司法所、民政所、文化站、廣播電視站、衛(wèi)生院、運管所等。這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策內(nèi)容具有綜合性、多中心性、繁雜性、隨機性和無序性等等特征。特別是每當上級政府的“中心任務”突然發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重心和決策重點也會跟著發(fā)生變化。比如在1993年的河南省計劃生育工作專項檢查評比中，新縣的考核成績位居全省145個縣級政府單位的后3名，被省里“一票否決”。
按照規(guī)定，如果第二年仍甩不掉“黃牌”，縣委書記、縣長和分管此項工作的縣委副書記、副縣長將被免職。為此，新縣縣委、縣政府決定把1994年確定為“打好計劃生育翻身仗年”。在這一整年的時間里，全縣共從97個縣直機關(guān)中抽調(diào)了3000余名干部，組成計劃生育工作突擊隊，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)由1名縣級領(lǐng)導帶隊，分別派往17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)“督戰(zhàn)”。當年坐鎮(zhèn)沙窩鎮(zhèn)指揮的縣級領(lǐng)導是一位縣委副書記，工作隊隊長由縣公安局局長擔任，副隊長由城建局、物價局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的3名局長擔任，并從這3個局級機關(guān)抽調(diào)干部196名，分別派駐到14行政村“安營扎寨”。這樣做的結(jié)果是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的正常秩序全部打亂了。此外，從1992年到2002年的10年間，新縣縣委、縣政府還提出了集中開展“消滅白茬公路”（即把縣境內(nèi)的國道、省道、縣道沙土公路全部變成柏油路）的群眾性運動，全縣每年統(tǒng)一抽調(diào)17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的十幾萬名農(nóng)村勞動力，采取“義務投工”或“以資代勞”的方式，搞所謂的“大兵團作戰(zhàn)”。與此同時，新縣每年還統(tǒng)一組織17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村勞動力，搞所謂的“萬千百十工程”（即縣里每年抓1個萬畝工程造林基地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓抓1個千畝工程造林基地，村里抓抓1個百畝工程造林基地，組里抓抓1個十畝工程造林點）。這種接連不斷的“中心任務”和“富民工程”，不僅消耗掉了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導的主要精力和有效工作時間，而且耗盡了新縣28萬農(nóng)民家庭所有的人力和財力[11]。在這樣一種工作環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府根本做不到科學決策和民主決策。
3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策制定和實施具有不確定性和政治風險性
從道理上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的主要服務對象是本轄區(qū)的農(nóng)民群眾。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的全部內(nèi)涵就在于組織和帶領(lǐng)當?shù)剞r(nóng)民群眾辦好自己的事情。這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導必須牢固樹立群眾觀念，一切相信群眾，一切依靠群眾，一切為了群眾，“必須在經(jīng)濟上充分關(guān)心農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上切實保障農(nóng)民的民主權(quán)利”[12]（p831），實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民群眾的根本利益。但在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導要想真正做到“為官一任、造福一方”，并不是一件容易的事情。一方面，目前我國是一種自上而下的高度集權(quán)式的“壓力型”體制，上級對下級的政績評價機制仍帶有極強的主觀隨意性和人為性，這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導在處理“對上負責”與“對下負責”的關(guān)系問題上，往往會迎合上級某些領(lǐng)導的個人偏好，而不顧及當?shù)剞r(nóng)民群眾的利益得失；
另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的“事權(quán)”與“財權(quán)”極為不相匹配，缺乏為當?shù)剞r(nóng)民群眾提供公共產(chǎn)品服務的經(jīng)濟實力。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策制定和具體實施具有不確定性和政治風險性。比如在1992年至2002年的10年間，沙窩鎮(zhèn)立足自身的區(qū)位優(yōu)勢，組織和實施“移民下山，興商建鎮(zhèn)”工程，共籌集到小城鎮(zhèn)建設(shè)資金1.2億元（其中包括：國家投資2800萬元，國外內(nèi)企業(yè)投資1200萬元，小城鎮(zhèn)土地開發(fā)資金1000萬元，當?shù)鼐用駛�人投資7000萬元），建成了“豫鄂皖商貿(mào)大世界”。這樣不僅使小城鎮(zhèn)建設(shè)面積擴大了一倍多，而且使城鎮(zhèn)居民人口由原來的3000余人增加到10853人，同時還實現(xiàn)了村村通油路、通程控電話、通有線電視、通電、通自來水等。但在沙窩鎮(zhèn)10年改革和發(fā)展的過程中，仍然受到了來自上上下下、左左右右、方方面面的強大阻力。首先，沙窩鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導班子內(nèi)部不少同志最初對組織農(nóng)民群眾“移民下山”持有疑義。他們認為，當時的鎮(zhèn)級財政收入只有50多萬元，滿打滿算僅夠“吃飯”，根本無力抽出多余的資金搞小城鎮(zhèn)建設(shè)。更何況，山區(qū)農(nóng)民素來就有“足不出戶”的傳統(tǒng)思想觀念，讓他們從深山溝里遷移出來到小城鎮(zhèn)定居，恐怕一時半會也轉(zhuǎn)不過彎子。沙窩鎮(zhèn)黨委針對這種帶有“活思想”的疑慮，一方面組織全鎮(zhèn)黨員和干部開展“牽住視線，轉(zhuǎn)變觀念，解放思想”的大討論活動，一方面分期分批組織他們到安徽葉集鎮(zhèn)和東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實地考察學習，開闊視野。為了充分調(diào)動農(nóng)村基層黨員和干部的積極性和創(chuàng)造性，沙窩鎮(zhèn)黨委在核定機構(gòu)和人員編制的基礎(chǔ)上率先對鎮(zhèn)黨政機關(guān)干部實行全員聘任制，并對在職村干部實行結(jié)構(gòu)效益工資制，對離退職村干部實行按不同比例享受生活補貼制度，對無職農(nóng)民黨員實行編組管理，制訂村民議事會章程，完善村民自治制度等等。同時，沙窩鎮(zhèn)對集體林權(quán)制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行股份制改造，對小城鎮(zhèn)建設(shè)土地實行“有償使用”，逐步建立起了多元化的融資機制。通過上述改革措施，不僅保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)性工作的順利開展，而且創(chuàng)造出了“政府一毛不拔，事業(yè)興旺發(fā)達”的奇跡[13]（p285）。其次，每當涉及到上級政府“部門利益”的棘手問題往往得不到解決。比如在1996年和1999年，新縣縣委、縣政府為解決小城鎮(zhèn)建設(shè)中的實際問題，組織20多個縣直部門到沙窩鎮(zhèn)召開過兩次現(xiàn)場辦公會，并且形成了《會議紀要》，責成縣委辦和縣政府辦負責督察落實，但由于“部門利益”的頑固性和對抗性，幾乎沒有一個縣直單位“兌現(xiàn)承諾”。最后，縣里三四十位領(lǐng)導分管的單項工作都是“中心任務”，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府難以應付。比如在1995年的上半年，沙窩鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)處于一種“進退兩難”的狀態(tài)，鎮(zhèn)黨委書記張新光同志為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和解決其中的難題，一直堅持吃住在建設(shè)工地上。每當上級領(lǐng)導到沙窩鎮(zhèn)檢查指導工作時，總是見不到“一把手”出面接待和匯報，這樣該同志就成了全縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記中“最不聽話、且在政治上不夠成熟的人物”，而他早在1993年就被上級組織確定為“縣級后備干部”的資格也被無故取消。直到2001年12月，張新光同志終于得以“提拔重用”（先是被任命為信陽市廣播電視大學黨委委員、副校長，隨即又被交流到信陽師范學院擔任學報編輯部副主任），由此徹底改變了他1986年大學畢業(yè)后主動辭掉河南省計委的工作，自愿選擇到大別山革命老蘇區(qū)新縣扶貧的初衷[14]。
4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策監(jiān)督機制具有封閉性和滯后性
目前我國農(nóng)村政治結(jié)構(gòu)是“鄉(xiāng)政”與“村治”二元分治體制，村莊內(nèi)部發(fā)生的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以不管，鄉(xiāng)里發(fā)生的事情，村級組織也無權(quán)過問，二者之間好像隔著一道“防火墻”，各自搞好自己的事情。而上級組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督，一般情況下也不會過多干預，這樣就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本處于一種“懸空”的狀態(tài)。但在事實上，時至今日鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府并未徹底擺脫過去人民公社體制的影響，“它具體表現(xiàn)在處理鄉(xiāng)村的關(guān)系問題上，仍習慣于采取行政措施直接指揮和控制，而不善于運用各種杠桿和利益導向?qū)嵭虚g接的彈性控制”[15]（p637）。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的決策過程具有封閉性，而對其決策實施效果的監(jiān)督則具有滯后性。比如在全國取消農(nóng)業(yè)稅以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一項重要決策內(nèi)容是把上級下達的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅和“三提五統(tǒng)”指標分解到村一級，然后再由村級組織分解到各個農(nóng)戶。黨中央和國務院雖然三令五申要求對農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅“據(jù)實征收”，(點擊此處閱讀下一頁)
并要求把“三提五統(tǒng)”控制農(nóng)民上年人均純收入5%以內(nèi)。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府通常的做法是根據(jù)以往的“指標基數(shù)”，加上當年按比例分攤的“追加任務”分解，這樣就造成了村與村之間、農(nóng)戶與農(nóng)戶之間承擔稅費標準的“哭樂不均”，甚至是“一錯再錯”。特別是到了上世紀90年代以后，全國上上下下、四面八方總有無數(shù)雙“看得見的手”（政府）、“看不見的手”（市場）、“第三支手”（鄉(xiāng)村干部）齊刷刷地伸向農(nóng)民，致使“有些地區(qū)的農(nóng)村人口境況，就像一個人長久地站在齊脖深的河水中，只要涌來一陣細浪，就會陷入滅頂之災”[16]（p1）。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于計劃生育罰款、財政預算收支管理和上級支農(nóng)專項資金使用等等問題，決策隨意性更是五花八門。可以說，我國農(nóng)民負擔問題越來越嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債數(shù)額越來越大，涉農(nóng)收費的惡性案件越來越多，中央財政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付資金“跑、冒、滴、漏”的現(xiàn)象越來越普遍，都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的封閉運行和監(jiān)督滯后有著直接的關(guān)聯(lián)。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是推進我國決策科學化民主化的重要突破口
改革和完善政府科學決策機制，需要解決的最核心、最根本的問題是實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”：即從過去的“經(jīng)驗決策”轉(zhuǎn)變到“科學決策”的軌道上來，從過去的“少數(shù)人替大多數(shù)人決策”轉(zhuǎn)變到“大多數(shù)人直接參與決策”的軌道上來，切實做到科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。這既是我們黨提出加快推進政府決策科學化民主化最深刻的政治背景與現(xiàn)實根源，也是推進中國特色社會主義民主政治建設(shè)一項長期而重大的歷史任務。近年來，雖然理論界對于如何擴大所謂的“大民主”（即人民民主和黨內(nèi)民主）和所謂的“小民主”（即村民自治和城市社區(qū)自治）的問題探討較多，但是對于如何從實際操作層面去推進我國政府決策科學化、民主化、程序化、規(guī)范化、制度化、法律化的問題似乎研究的還不夠深入。究其根源在于，人們只是偏重于對黨和國家宏觀決策體制機制的總體性設(shè)計，但對于地方和基層政府決策運行機制的基本特征和一般規(guī)律認識比較模糊，尤其是對中央、地方（省、市、縣）、基層（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）這三個不同層次的政府職能劃分和科學界定還沒有完全搞清楚，這樣就形成了政府不知道自己“應該做什么，不應該做什么”。特別是改革開放以來，中國政府的縱向權(quán)力調(diào)整從一開始就蘊涵著“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟性分權(quán)”的矛盾和對立，結(jié)果造成了中央與地方以及地方各級政府之間的“事權(quán)”和“財權(quán)”劃分不合理、不對稱。因此，黨的十三大報告提出：“中央、地方、基層的情況不同，對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題決策，應分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。黨中央應就內(nèi)政、外交、經(jīng)濟、國防等各個方面的重大問題提出決策；
省、市、縣地方黨委應在執(zhí)行中央路線和保證全國政令統(tǒng)一的前提下，對地方性的重大問題提出決策；
凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執(zhí)行，這是一個總的原則”。但是，“我們至今仍然沒有建立起一整套嚴格的決策制度和決策程序，沒有完善的決策支持系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)、評價系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和反饋系統(tǒng)。直到今天，一些領(lǐng)導人憑經(jīng)驗拍板決策的做法仍然司空見慣，習以為常。決策的科學性無從檢驗，決策的失誤難以受到及時有效的制止，決策出了問題難以及時糾正，只有等到出現(xiàn)了大問題，才著手堵塞漏洞，或者撥亂反正，而這時已經(jīng)悔之晚矣。這種盲目拍板、輕率決策的情況，現(xiàn)在到了非改不可的時候了。這個問題不解決，我們的社會主義制度就是不完善的，不健全的，我們的經(jīng)濟也難以得到持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。我們進行政治體制改革，一個極為重要的方面，就是要解決這個問題”[2]（p520-521）。
那么，我國下一步推進政府決策科學化民主化的突破口究竟在哪里呢？我們認為，在改革開放以前，我國出現(xiàn)的重大決策失誤主要表現(xiàn)在黨和國家宏觀決策層面，比如：“‘大躍進’決策的失誤造成數(shù)以億計的重大損失，這還只是物質(zhì)財富方面可以計算出來的損失，還有許多無形的損失，特別是在人們的精神狀態(tài)方面造成的損失，比這影響更為嚴重。‘文化大革命’十年的決策失誤，更是誤國殃民，禍及子孫，使我們至今仍不得不努力消除這些重大決策錯誤所造成的深遠后果”[2]（p523-524），但這種情況在黨的十一屆三中全會以后已經(jīng)得到了根本性的扭轉(zhuǎn)和改善；
而自改革開放以來尤其是當前我國面臨的最大問題是一些地方和部門搞“上有政策，下有對策”，這種為了單純追求局部利益而嚴重損害全局利益和長遠利益的現(xiàn)象越來越普遍、越來越嚴重，它不僅給國家和人民造成了巨大的經(jīng)濟損失和難以彌補的“自生態(tài)災難”，而且使黨和國家制定的路線、方針、政策在一些地方和部門得不到貫徹和落實。尤其是“我們的個別地區(qū)、個別部門的組織已經(jīng)變質(zhì)了，中央的什么口號來了，他們應付一下，平平淡淡，也不反黨，可是幾個書記勾結(jié)起來，停滯、腐化、墮落。這不是變質(zhì)? ”[17] (P726) 這種局部性的地方政治退化現(xiàn)象，被有的學者稱為中國式的“地方政權(quán)蘇丹化”，即“權(quán)力范圍的私產(chǎn)化，權(quán)力運作的無規(guī)則化，統(tǒng)治方式的非意識形態(tài)化，以庇蔭網(wǎng)絡為基礎(chǔ)的朋黨組織結(jié)構(gòu)”[18]。它實質(zhì)是一種整體性和結(jié)構(gòu)性的地方官場內(nèi)生拓展型權(quán)力腐敗，并且逐步向群體化、集團化、規(guī)�；牍_化大面積擴散的趨勢發(fā)展，最終將形成一個能左右當?shù)毓賵稣紊鷳B(tài)、與中央政府相抗衡的“地方性權(quán)力實體”，其結(jié)果有可能釀成 “全方位的政治生態(tài)災難”和“局部性的和平演變”[19]。正像鄧小平同志告誡全黨說：“這股風來得很猛。如果我們黨不嚴重注意，不堅決剎住這股風，那么，我們的黨和國家確實要發(fā)生會不會‘改變面貌’的問題。這不是危言聳聽”[10]（p403）， “中國要出問題，還是出在共產(chǎn)黨內(nèi)部”[20] (P380) 。因此，胡錦濤同志強調(diào)指出：“堅持立黨為公、執(zhí)政為民，決不能停留在口號和一般要求上，必須圍繞人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益來落實，努力把經(jīng)濟社會發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標和提高人民生活水平的階段性任務統(tǒng)一起來，把實現(xiàn)人民的長遠利益和當前利益結(jié)合起來。群眾利益無小事。凡是涉及群眾的切身利益和實際困難的事情，再小也要竭盡全力去辦。各級黨委和政府要堅持從群眾中來、到群眾中去的工作路線，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，推進決策科學化民主化”[21]。根據(jù)這一基本指導思想，我國現(xiàn)階段推進社會主義民主政治建設(shè)和決策科學化民主化，必須著眼于實效，必須著眼于調(diào)動廣大基層干部和人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，要從辦得到的事情做起，逐步建立和完善各級政府決策機關(guān)在重大問題決策上的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，實行決策的論證制和責任制，以防止決策的隨意性和盲目性。有鑒于此，我們認為，在中央、地方、基層這三個不同的決策層次上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是推進我國政府決策科學化民主化的一個重要突破口。
�。ㄒ唬� 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村改革的最前哨，具有“春江水暖鴨先知”的信息優(yōu)勢
眾所周知，中國實行改革開放政策最先是從農(nóng)村改革取得突破口的。試想，在上個世紀70年代末80年代初那樣一個繼續(xù)堅持“兩個凡是”極“左”路線的特殊政治背景下，如果沒有安徽小崗村18戶農(nóng)民手摁血書私底下搞土地大包干試驗，如果沒有廣西宜山、羅城一帶的農(nóng)民自發(fā)搞“村民自治”實踐，如果沒有四川省廣漢縣向陽鄉(xiāng)最先把“人民公社”的牌子摘下來的大膽舉動，如果沒有浙江溫州農(nóng)民“靠著一把剪刀闖天下”和建立“龍港農(nóng)民城”的偉大創(chuàng)舉，如果沒有河南林縣農(nóng)民“十萬建筑大軍出太行”促動數(shù)以億計“民工潮”的一股子闖勁……那么，我們就很難想像過去“以階級斗爭為綱”的思想堅冰會一下子解凍，全黨和全國的工作重點也不會及時轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心的發(fā)展軌道上來[22]。正如鄧小平同志后來總結(jié)說：“我們改革開放的成功，不是靠本本，而是靠實踐，靠實事求是。農(nóng)村搞聯(lián)產(chǎn)承包，這個發(fā)明權(quán)是農(nóng)民的。農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來的，我們把它拿來加工提高作為全國的指導”[20]（p382）；
“農(nóng)村改革中，我們完全沒有預料到的最大收獲，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，突然冒出搞多種行業(yè)，搞商品經(jīng)濟，搞各種小型企業(yè)，異軍突起。這不是我們中央的功績�！@是我個人沒有預料到的，許多同志也沒有預料到，是突然冒出這樣一個效果”[20]（p238）。當然，這種偶然現(xiàn)象的背后也帶有必然性，這就是“我們黨長期倡導的‘從群眾中來，到群眾中去’的群眾路線的方法，‘集中起來，堅持下去’的領(lǐng)導方法，抓典型、搞試驗、調(diào)查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的決策方法，至今仍然是我們應該繼承的寶貴財富”[2]（p515）。特別是我國新時期的農(nóng)村發(fā)展形勢日新月異、千變?nèi)f化，新情況、新問題、新矛盾、新趨勢層出不窮，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府恰好處在農(nóng)村改革的最前哨，是黨和國家在農(nóng)村各項工作的“前沿指揮部”，它不僅可以根據(jù)農(nóng)村政策具體實施的特定情形，準確把握和及時調(diào)整政策的實施時間、實施對象、實施范圍、實施效果，而且能夠及時把廣大基層干部和農(nóng)民群眾在農(nóng)村工作實踐中創(chuàng)造出來的新經(jīng)驗進行整理和總結(jié)，反饋到上級以便于不斷地改進和豐富、完善黨和國家在農(nóng)村的路線、方針、政策，共同引領(lǐng)億萬農(nóng)民群眾又好又快地建設(shè)社會主義新農(nóng)村�？梢哉f，“在中國這樣一個擁有9億多農(nóng)民人口的農(nóng)業(yè)大國，研究和解決“三農(nóng)”問題的智慧資源是極其廣泛而豐厚的。且不說我們從億萬農(nóng)民群眾那里汲取營養(yǎng)了，就單憑全國2000多萬農(nóng)村基層干部的集體智慧也能找到一條治本之策。其主要依據(jù)是什么呢？因為，我國現(xiàn)在的農(nóng)村基層干部已經(jīng)不同于過去的‘三八式’農(nóng)民干部，他們都是在20世紀80年代以后回鄉(xiāng)工作的清一色大中專畢業(yè)生，既擁有豐富的農(nóng)村基層工作經(jīng)驗，又擁有扎實的理論功底和專業(yè)技能。問題的關(guān)鍵是，在現(xiàn)行的干部管理體制和政績評價機制下，他們長期習慣于聽從上邊發(fā)出的‘同一個聲音’，按部就班地‘一切行動聽指揮’，久而久之自然會養(yǎng)成一種僵化、呆板、馴服的‘傳令工具’，而失去了他們應有的工作主動性和創(chuàng)造活力。所以，如果說眼下的‘三農(nóng)’問題最復雜、最棘手也最難解決的話，那么我們不妨主動走到鄉(xiāng)下去找100名縣委書記或縣（市）長、1000名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記或鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、10000名村黨支部書記或村民委員會主任、100000名農(nóng)村黨員或農(nóng)民群眾代表尋策問計，這樣做肯定會茅塞頓開而受益匪淺”[23]（p180）�？傊�，決策科學化和民主化并不是一個深奧的學術(shù)概念和理論命題，它主要是也永遠是存在于具體實踐和基層群眾之中的一個重大現(xiàn)實政治課題。
�。ǘ� 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處在農(nóng)村工作的第一線，是推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主力軍
鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府是黨和國家在農(nóng)村各項工作的落腳點，也是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的具體組織者、實施者和主力軍。目前我國13多億人中仍然有63%的農(nóng)業(yè)人口、60%的勞動年齡人口、66%的老年人口和70%的少兒人口分散居住在廣大農(nóng)村地區(qū)。而全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量卻比農(nóng)村改革初期減少了接近三分之二，也比人民公社時期減少了接近三分之一，據(jù)民政部專家預計到2010年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)將控制在3萬個左右 [24]。因此，在我國現(xiàn)實的政治生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個十分重要的相對獨立的基層政治單元、經(jīng)濟單元、社會單元和文化單元。也就是說，無論是按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的總體要求建設(shè)社會主義新農(nóng)村，還是按照構(gòu)建社會主義和諧社會的長遠目標協(xié)調(diào)推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府始終具有不可替代的重要地位和獨特作用。事實上，我國著名社會活動家費孝通先生早在1940年代就提出了，“鄉(xiāng)土中國要重建，必須有一個前提，那就是必須要有一個為人民服務的地方基層政府”[25]（p168）。而一些西方發(fā)達國家的經(jīng)驗事實也已證明，地方基層政府的“善治”是實現(xiàn)現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會有效治理和滿足農(nóng)民對公共品需求的一項重要制度基礎(chǔ)，所以“一國政府在政策的決定和實施上，如果不事先聽取地方基層政府以及非政府組織和非營利組織的意見的話，將很難使政策奏效，因而建立在協(xié)商基礎(chǔ)之上的共同決策機制終將成為事實”[26]�？梢姡氨M管鄉(xiāng)級政權(quán)建立的得失至今仍然是一個頗有爭議的論題，但它畢竟在鄉(xiāng)村政治生活中扮演著特殊的角色”[27]（p220）�？傊包h管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng)，(點擊此處閱讀下一頁)
也是一個重大原則。黨的農(nóng)村基層組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，是農(nóng)村各種組織和各項工作的領(lǐng)導核心。建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村，關(guān)鍵在于加強和改進黨的領(lǐng)導，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委和村黨支部的領(lǐng)導核心作用，建設(shè)一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊伍。擴大農(nóng)村基層民主，也要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下有步驟、有秩序地進行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部的領(lǐng)導核心作用”[28]（p23）。
具體地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)中應當發(fā)揮怎樣的作用呢？溫家寶總理日前發(fā)表署名文章指出：“考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能問題，要從農(nóng)村工作的現(xiàn)實狀況出發(fā)，從農(nóng)民群眾的愿望出發(fā)，從社會主義市場經(jīng)濟條件下建立公共行政管理體制的要求出發(fā)。重點強化三個方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，包括穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，維護農(nóng)民的市場主體地位和權(quán)益，加強對農(nóng)村市場的監(jiān)管，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系。二是為農(nóng)民提供更多的公共服務，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護等社會事業(yè)發(fā)展。三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件，加強社會管理中的薄弱環(huán)節(jié)，開展農(nóng)村扶貧和社會救助，化解農(nóng)村社會矛盾，保持農(nóng)村社會穩(wěn)定。推動農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治，提高基層自治能力。在履行好政府職能的同時，要把不應該由政府承擔的經(jīng)濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織”[29]。就當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的現(xiàn)狀而言，當務之急是要抓好三件大事：（1）必須在廣大農(nóng)民群眾中重新塑造黨和政府的良好形象，再造基層民主權(quán)威。我國農(nóng)村改革近30年來，由于體制上的原因和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部在領(lǐng)導方式方法上存在的諸多問題，尤其是在農(nóng)村稅費征收、計劃生育罰款和農(nóng)村集體土地管理等具體問題上，不僅嚴重損害了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在廣大農(nóng)民群眾心目中的形象，而且造成了黨群干群關(guān)系的緊張和矛盾對立，致使部分農(nóng)民農(nóng)村出現(xiàn)了對堅持黨和政府領(lǐng)導的觀念淡化，甚至在某種程度上偏離了社會主義的方向，農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)已經(jīng)大大削弱，一些地方的農(nóng)村基層黨組織長期處于一種癱瘓、半癱瘓的狀態(tài)，社會不良風氣如封建迷信、賭博、鋪張浪費、非法宗教和宗族勢力活動滋長蔓延，社會治安惡性刑事案件如搶劫、殺人、放火、偷盜等逐年增多，甚至早已絕跡的社會丑惡現(xiàn)象如嫖猖賣淫、拐賣兒童、吸食鴉片等也死灰復燃。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府下一步應當從廣大農(nóng)民群眾最關(guān)心的、要求最強烈的熱點難點問題入手，重點抓好農(nóng)村社會治安秩序的整頓和治理，切實做好鄉(xiāng)村債務的“舊帳清理”并遏制新的不良債務發(fā)生，按照“兩公開一監(jiān)督”的要求把中央和地方各級政府財政支農(nóng)專項資金管理好、使用好，要通過實際行動重新?lián)Q回基層農(nóng)民群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任和權(quán)威。（2）必須創(chuàng)造性地開展各項農(nóng)村工作，找準農(nóng)村改革和發(fā)展的突破點，再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀主體。我們必須清醒地認識到，目前制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾尚未消除，促進農(nóng)民持續(xù)穩(wěn)定增收的長效機制尚未形成，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展滯后的局面還沒有得到根本改變，黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”的體制機制還沒有完全建立起來。因此，扎實穩(wěn)步地推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，必須通過進一步深化改革提供體制保障和動力機制。比如，“農(nóng)村改革一開始，一個優(yōu)先的目標就是解決農(nóng)村微觀經(jīng)營機制的問題，即將人民公社體制改變?yōu)榧彝コ邪啤？墒莾H僅這一步，并沒有解決經(jīng)濟發(fā)展的宏觀機制即市場經(jīng)濟機制的問題。忽視這一條，農(nóng)民家庭承包土地經(jīng)營就被限制在自給經(jīng)濟水平，必將影響國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和農(nóng)民生活的改善”[30]（p146）。再如，“農(nóng)村集體耕地之外，還有廣闊的國土資源（包括60億畝草原，42.7億畝林地，42億畝大陸架漁場等）在相當程度上仍處于一種權(quán)責不清、主體不明、利用不夠、經(jīng)營粗放的狀態(tài)。這已嚴重制約著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)業(yè)效益的提高和農(nóng)民增收的步伐”[31]。此外，像改革和完善農(nóng)村金融體制民間融資機制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制、農(nóng)村市場流通體制等都需要破題。也就是說，“盡管農(nóng)村改革取得了令人矚目的成就，可是不論哪一項改革只是開了個頭，都是未完成的工程，尚留有一大堆問題亟待解決”[30](p150)�？偟目�，“目前我國尚未建立起民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度；
開放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場經(jīng)濟制度；
科學、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度；
賦予農(nóng)民各種權(quán)利的現(xiàn)代農(nóng)村社會保障制度”[32]（p8）。因此，中國下一步進行農(nóng)村綜合改革的“兩大主題”：就是通過繼續(xù)深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，再造市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，使億萬農(nóng)戶成為獨立的市場主體；
通過繼續(xù)深化農(nóng)村政治體制改革，再造基層社會的民主權(quán)威，使億萬農(nóng)民群眾當家作主[33]。（3）必須按照“科學、民主、實用、可行”的基本原則，切實做好各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的新農(nóng)村建設(shè)長遠發(fā)展規(guī)劃和年度實施計劃。扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是我國現(xiàn)代化進程中一項長期而繁重的歷史任務，由于各地農(nóng)村的自然地理環(huán)境、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、民族和歷史文化傳統(tǒng)等都不盡相同，所以在有的地方可能需要經(jīng)過幾十年、甚至上百年的艱苦努力才能實現(xiàn)這一宏偉目標。這就要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府必須根據(jù)廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望和要求，必須從維護他們的根本利益和長遠利益出發(fā)，應當緊密結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，因地制宜，與上級政府、專家、農(nóng)民群眾一起共同研究制訂新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和具體實施措施，不圖形式，不圖虛名，不搞“形象工程”和“花架子”，一件一件的抓好落實。
�。ㄈ� 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大農(nóng)民群眾，是推進我國決策科學化民主化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策對象直接面向廣大農(nóng)民群眾，決策內(nèi)容和復雜程度相對簡單一些，決策作用范圍相對小一些，決策監(jiān)督相對直接一些，決策實施效果相對容易檢驗一些，決策成本和風險性相對低一些等等。它不僅可以做到直接與廣大農(nóng)民群眾面對面溝通和協(xié)商對話，而且能夠在最大程度上彌補決策者的信息不足、知識不足和能力不足等等缺陷，從而使決策的制定者、決策方案的選擇者、決策實施效果的評價者、決策的最終受益者在這里達到高度的統(tǒng)一。因此，在中央、地方、基層這三個不同的決策層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府可以更加直接地把決策的民主性和科學性有機地統(tǒng)一起來。此外，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府入手，推進我國決策的科學化、民主化，更加體現(xiàn)了黨的十六大提出“完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制”的要求和“主權(quán)在民”的社會主義民主政治建設(shè)原則。更何況，我國經(jīng)過最近20多年的基層民主建設(shè)實踐和探索，9億多農(nóng)民依法直接行使民主權(quán)利，實行自我管理、自我教育、自我服務和實行村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督已成為了一項基本的社會政治制度，這為進一步改革和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的科學決策機制打下了堅實的群眾基礎(chǔ)。所以，目前我們應當緊緊抓住這個最基礎(chǔ)性、也是最薄弱的決策環(huán)節(jié)，積極推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村義務教育體制改革、縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革，一方面要加快建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政管理體制和運行機制，另一方面要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府過去的“對上負責”的執(zhí)行式?jīng)Q策模式轉(zhuǎn)換成主要“對下負責”的自主決策模式�？傊�，“所謂決策科學化，首先就要民主化。沒有民主化，不能廣開思路，廣開言路，就談不上尊重知識，尊重人才，尊重人民的創(chuàng)造智慧，尊重實踐經(jīng)驗，就沒有科學化。反過來說，所謂決策的民主化，必須有科學的含義，有科學的程序和方法。否則只是形式的民主，而不是真正的民主。所有這些不僅是一個理論問題，而且首先是一個緊迫的實踐問題”[2]（p521）。
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附件1. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的典型案例選編之一
沙窩鎮(zhèn)村民議事會章程及實施細則
�。ㄉ掣C鎮(zhèn)人大主席團會議一九九二年九月一日討論通過）
第一章 總則
【第一條】為了指導村民議事會工作的順利開展，加快推進農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，組織廣大村民參政議事，保障村民委員會正確履行其自治職能，保障村民依法行使其自治權(quán)利，促進農(nóng)村社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的健康發(fā)展。根據(jù)中華人民共和國《村民委員會組織法（草案）》的相關(guān)規(guī)定，特制定本章程。
【第二條】村民議事會是代表全體村民支持和監(jiān)督村委會工作，議定村內(nèi)大事，實現(xiàn)村民自我教育、自我管理、自我監(jiān)督、自我服務的群眾性自治組織。(點擊此處閱讀下一頁)
它的主要職責是：協(xié)助村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)；
反映村民的意見、要求和建議；
制定村規(guī)民約；
參與調(diào)解民事糾紛，解決民間的熱點、難點問題；
推動農(nóng)村基層各項工作的開展。
【第三條】本章程實施細則在村支部、村民委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導和指導下，由村民議事會具體負責組織實施，村民議事會下設(shè)參政組和議政組，負責監(jiān)督執(zhí)行情況。
第二章 社會治安
第一節(jié) 治安防范
【第四條】村黨支部和村委會必須重視和加強全村治安防范體系建設(shè)，加強統(tǒng)一領(lǐng)導，制訂出各項具體措施，由村民議事會監(jiān)督落實。
【第五條】村民議事會建立健全治保、民調(diào)等組織機構(gòu)，充分發(fā)揮其職能作用。
【第六條】村民議事會建立治安巡邏隊，加強全村的治安和防范體系。
【第七條】治安巡邏隊主要負責搞好“一管五護”（管社會治安、護青、護林、護路、護坡、保護水利設(shè)施）。同時，要積極配合公安機關(guān)集中打擊和抓捕流竄犯，及時提供破案線索，嚴厲打擊各種違法犯罪活動。
【第八條】民調(diào)會在鎮(zhèn)司法所和人民法庭的具體指導下，積極開展民事調(diào)解工作，防止民間矛盾的激化，力爭把問題消滅在基層和萌芽狀態(tài)。
【第九條】村民要勇于同一切違法犯罪活動和壞人壞事作斗爭，對見義勇為的模范人物，提請村委會和鎮(zhèn)人民政府給予表彰和獎勵。
【第十條】村民議事會協(xié)助村小學加強對學生的教育和管理，認真落實好村委會、學校、學生家庭的“三長聯(lián)教責任制”。
【第十一條】村民議事會協(xié)助村委會做好“兩勞”回歸人員的幫教和失足青少年的挽救工作，協(xié)助司法部門做好對假釋人員的監(jiān)督工作。
【第十二條】村民在治安防范中表現(xiàn)突出的，村委會要給予表彰獎勵，并授予榮譽稱號；
對因防范措施不落實而造成不良后果的，應由當事人承擔具體責任。
第二節(jié) 治安管理
【第十三條】村民之間要團結(jié)友愛，和睦相處，嚴禁發(fā)生打架斗毆、酗酒滋事、撥弄是非，侮辱誹謗他人的事件。
【第十四條】村民要自覺維護公共安全和社會秩序穩(wěn)定，不能阻礙國家工作人員依法執(zhí)行和辦理基層公務。
【第十五條】嚴禁村民偷盜、哄搶、敲詐國家、集體或個人的財物，嚴禁賭博，嚴禁窩藏罪犯，嚴禁村民替罪犯隱藏贓物或購買保管來路不明的物品。
【第十六條】嚴禁村民非法生產(chǎn)、運輸、儲存和買賣爆炸物品。村民生產(chǎn)和銷售煙花炮竹及爆炸物品，須經(jīng)公安機關(guān)事先批準。村民私藏槍支、彈藥、爆炸等危險品和反動宣傳品的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)須及時上報公安機關(guān)，依法嚴肅處理。
【第十七條】村民要愛護公共財物，不得損壞水利、交通、通訊、電力等公共服務設(shè)施。
【第十八條】村民不得在公路上打場曬糧、擺攤設(shè)點、挖溝、堆積糞土、柴草和設(shè)置路障，不得以任何理由阻礙交通運輸?shù)恼Ｖ刃颉?/p>
【第十九條】村民不允許制作、出售、傳播、觀看淫穢物品；
不得調(diào)戲婦女，要自覺遵守社會公德和村民公約。
【第二十條】嚴禁村民非法限制他人的人身自由，嚴禁村民非法侵入他人住宅，不準隱匿、毀棄、私拆他人的郵件。
【第二十一條】嚴禁村民私自砍伐國家、集體或個人的樹木，確需采伐樹木的，應由個人寫出書面申請，報請村民議事會核實，并報村委會和鎮(zhèn)政府審批后，方可采伐。村民不準在田邊和路旁挖坑取土，嚴禁損壞經(jīng)濟林、莊稼、瓜果、魚塘、牲畜吃青和糟蹋莊稼的現(xiàn)象發(fā)生。
【第二十二條】村民嚴格執(zhí)行統(tǒng)一供水、供電等各項管理制度，不準私自堵水和安裝用電設(shè)施，嚴禁村民偷水、偷電等不良行為，自覺維護公共水電設(shè)施，提倡節(jié)約用水和用電。
【第二十三條】村民要認真遵守國家居民戶口管理的相關(guān)規(guī)定，及時申報出生人口，注銷死亡人口，對外來人員到本村居住和短期停留的，戶主應及時向村治保會報告、備案。
【第二十四條】村民違反本節(jié)規(guī)定的，應按以下辦法處理：（一）觸犯國家法律、法規(guī)的，報公安和司法機關(guān)處理；
（二）情節(jié)嚴重的，除批評教育外，應處罰5～30元；
（三）情節(jié)較輕的，給予批評、教育、檢討、賠償或沒收其非法所得等。
第三節(jié) 普法教育
【第二十五條】村黨支部、村委會要把群眾普法教育列入重要的議事日程，并建立相應的組織機構(gòu)，在全村范圍內(nèi)廣泛開展普法教育，村民議事會負責具體落實和監(jiān)督。
【第二十六條】村民議事會要充分利用村頭板報、夜校、報刊亭和給村民上法制課等多種形式，分層次、有針對性的進行群眾法制教育和宣傳工作。
【第二十七條】每個村民都要學法、懂法、守法，自覺維護國家法律尊嚴，不斷提高法律意識，做遵紀守法的模范。
【第二十八條】村民議事會要在企業(yè)、學校和群眾中廣泛開展“三戶一村”活動，弘揚正氣，加強社會主義法制教育和農(nóng)村精神文明建設(shè)。
第三章 村風民俗
第一節(jié) 倡導社會新風尚
【第二十九條】村民議事會要積極開展移風易俗，反對封建迷信和其他不良行為的活動，大力提倡和樹立社會主義精神文明的新風尚。
【第三十條】提倡村民喜事新辦，喪事從簡，不鋪張浪費，不搞陳規(guī)舊俗，涉及婚喪嫁娶的具體事宜，應由紅白理事會出面主持操辦。
【第三十一條】村民不準請神弄鬼，算卦相面，反對家族主義，堅決抵制非法宗教活動。
【第三十二條】村民要搞好公共衛(wèi)生，不準亂倒垃圾穢物，各戶廁所、家禽、圈舍、柴草、糞土等要合理存放和處理，注意保持村容村貌的整潔和美觀。
【第三十三條】村民不準擴占、搶占宅基地，要自覺服從村鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃，新建房屋不能超高，拆舊翻新應，由村委會批準并統(tǒng)一安排，不準擅自開工建設(shè)。
第二節(jié) 相鄰關(guān)系
【第三十四條】鄰里之間要互相尊重，互相理解，和睦相處，共同建立美好的家庭關(guān)系。
【第三十五條】村民在生產(chǎn)、經(jīng)營、生活、借貸等社會交往過程中，應遵循平等、自愿、互利的原則；
在日常生活中，要自覺服從村、組安排，不爭水，不爭電，不爭家具，嚴禁村民私自更換或移動地界標志。
【第三十六條】村民要合理使用宅基地，不得妨礙四鄰的利益，應本著有利于生產(chǎn)、生活的原則，處理好與鄰里之間的出路、排水、采光等具體問題。
【第三十七條】村民因飼養(yǎng)家禽、牲畜而管理不善，給他人造成損害的，應由戶主負責賠償；
對沒有行為自理能力的人，給他人造成損害的，應由其監(jiān)護人負責賠償經(jīng)濟損失。
【第三十八條】鄰里之間發(fā)生矛盾和糾紛，應及時提請村民議事會調(diào)解，而不能仗勢欺人，更不能把矛盾和事態(tài)擴大。
第三節(jié) 婚姻與家庭
【第三十九條】全體村民要尊重婚姻自由，男女平等，實行一夫一妻制，提倡尊老愛幼，建立團結(jié)和睦的家庭關(guān)系。
【第四十條】提倡婚姻自由，反對包辦婚姻，嚴禁以暴力和脅迫手段干涉他人的婚姻自由，不準借婚姻關(guān)系而索取對方的財物，嚴禁非法同居，提倡男到女家落戶。
【第四十一條】子女應對父母負有贍養(yǎng)義務，不得以任何借口拒絕贍養(yǎng)老人，他們所需的吃、住、燒、穿、用等生活必須品應得到充足的保障，老人生病就醫(yī)的一切費用須由子女承擔。
【第四十二條】父母、繼父母必須承擔未成年子女或無生活能力子女的撫養(yǎng)和教育責任，嚴禁虐待病殘兒童、繼子女和收養(yǎng)子女的身心健康。
【第四十三條】父母遺產(chǎn)的繼承權(quán)，男女平等。
第四章 計劃生育
【第四十四條】全體村民要自覺落實計劃生育的基本國策，認真執(zhí)行《河南省計劃生育條例》和有關(guān)政策，自覺做好計劃生育的各項工作，提倡晚婚晚育和少生優(yōu)育。
【第四十五條】村民符合婚姻法、計劃生育條例的規(guī)定，持有生育證的夫妻，允許生育子女，生育一胎后，須采取節(jié)育措施，符合深山區(qū)特殊政策生育二胎的，須及時接受絕育手術(shù)，禁止計劃外生育。
【第四十六條】嚴禁村民棄嬰、溺嬰，違反者應及時上報政府依法嚴肅處理。
【第四十七條】村民不得藏匿外來的躲避計劃生育的人，不得刁難、圍攻、打罵國家計劃生育工作人員；
村組干部不準在計劃生育工作中徇私舞弊，弄虛作假，欺騙政府。
【第四十八條】村民違反本章程的規(guī)定，情節(jié)嚴重的，依照國家法律和河南省計劃生育條例嚴肅處理。情節(jié)較輕的，按以下辦法處理：（一）賠禮道歉；
（二）重新更換生育證；
（三）賠償經(jīng)濟損失；
（四）視其情節(jié)輕重處罰5～30元。
第五章 經(jīng)濟管理
第一節(jié) 生產(chǎn)經(jīng)營管理
【第四十九條】全村所有的自然資源，包括耕地、河灘、宅基地、公路等，以及由國家投資或使用集體資金購置的生產(chǎn)資料，如農(nóng)業(yè)機械、機井、橋涵、運輸工具等設(shè)施，均歸國家和集體所有，任何單位或個人不得非法占為己有。
【第五十條】農(nóng)戶承包集體資產(chǎn)，須用書面合同加以公證，依法明確雙方的權(quán)利和義務，違約者應承擔相應的法律責任。
【第五十一條】農(nóng)戶承包集體土地，負有保護土地資源的責任，不得擅自改變用途，禁止掠奪性經(jīng)營，禁止棄耕和撂荒，違反者應征收土地荒蕪費，征收標準由村委會根據(jù)有關(guān)法規(guī)和政策確定。
【第五十二條】村民在承包集體土地期間，除政府統(tǒng)一安排調(diào)整外，一般不能退包或隨意更換，情況特殊的，須經(jīng)村委會同意，村民之間可以互相轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)。
【第五十三條】村民對承包集體林果園、養(yǎng)殖水面、農(nóng)業(yè)機械、村辦企業(yè)的，須兼顧集體、承包者和農(nóng)戶三者的利益，通過公開招標的形式，確定承包人。
【第五十四條】承包者可按合同規(guī)定的內(nèi)容行使其自主權(quán)，但同時必須履行合同規(guī)定的義務，自覺遵守國家法律法規(guī)和有關(guān)政策（如上交農(nóng)業(yè)稅、提留款等）；
否則，集體有權(quán)解除承包關(guān)系，情況特殊的，須經(jīng)村委會集體研究后，方可享受優(yōu)惠和照顧。
【第五十五條】經(jīng)村民議政會或村民會議討論通過的各項公共福利事業(yè)，如修路、建校等所需人、財、物，每個村民都應積極承擔。
【第五十六條】本村戶口男18—60歲，女18—55歲的村民，除義務兵、在校學生和喪失勞動能力的人員外，都應負擔義務工和勞動積累工，對不出工者，按村委會確定的日平均工值，采取“推平找補”的辦法解決。
【第五十七條】村委會要從本村實際出發(fā)，加強統(tǒng)籌功能，完善雙層經(jīng)營，從種植計劃、良種供應、病蟲害防治、農(nóng)田水利排灌、科技指導、信息反饋等方面入手，本著先易后難的原則，逐步建立和完善農(nóng)業(yè)綜合服務體系，為村民提供低價、優(yōu)質(zhì)、高效的服務，嚴禁以服務為名亂攤派、亂罰款、亂收費。
第二節(jié) 財務管理
【第五十八條】健全村級集體財務管理制度，配備財務會計、現(xiàn)金出納、實物保管，村辦企業(yè)配齊財務管理人員。企業(yè)財會人員既要接受企業(yè)負責人的直接領(lǐng)導，又要接受村委會會計的業(yè)務指導，企業(yè)財會人員的招聘或更換須經(jīng)村支部、村委會批準，交接手續(xù)要齊備和完善。
【第五十九條】村集體按責、帳、錢、物分開管理的原則，由財務人員各負其責，相互監(jiān)督。
【第六十條】村集體財務人員嚴格執(zhí)行《會計法》中有關(guān)記帳、開支、審批的規(guī)定辦事，嚴肅財經(jīng)紀律，加強財務管理制度建設(shè)。
【第六十一條】堅持民主理財制度，增強財務管理的透明度，民主理財小組協(xié)助村會計嚴格執(zhí)行財務制度，每季度向全體村民公布一次財務收支情況，主動接受群眾監(jiān)督。
【第六十二條】村集體財務人員堅持原則，實事求是，廉潔奉公，保護財會人員的合法權(quán)益，無正當理由不能隨意撤換、解聘財會人員。
第六章 政務管理
第一節(jié) 民主選舉
【第六十三條】村民委員會由全體村民直接選舉產(chǎn)生，并向村民會議報告工作。
【第六十四條】村民委員會由主任、副主任和若干委員組成，候選人由群眾醞釀，民主推薦，差額選舉產(chǎn)生。村民委員會成員任期為三年，可以連選連任。
【第六十五條】本村年滿十八周歲的村民，不分民族、文化、家庭出身等，都享有選舉和被選舉的權(quán)利，依法剝奪政治權(quán)利的人除外。
第二節(jié) 民主管理
【第六十六條】村民委員會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性組織，村民委員會在堅持四項基本原則的前提下，依法開展各項具體工作。
【第六十七條】村民委員會的主要職責是：（一）宣傳貫徹憲法、法律和國家政策，動員和組織村民自覺遵守，推動村民依法履行應盡的各項義務；
（二）定期向村民會議報告工作，主持日常的村政事務，執(zhí)行村民會議的決議、決定，執(zhí)行村民自治章程；
（三）制定實施本村經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，搞好本村的生產(chǎn)服務和協(xié)調(diào)工作，不斷壯大集體經(jīng)濟，走共同富裕的社會主義道路；
（四）尊重和保護集體經(jīng)濟組織和村民獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護集體經(jīng)濟組織和村民承包經(jīng)營戶的財產(chǎn)權(quán)及其合法權(quán)益；
（五）依法管理村集體土地及其他財產(chǎn)，教育和引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境；
（六）辦理本村的公共事務，(點擊此處閱讀下一頁)
發(fā)展公益事業(yè)；
（七）積極開展群眾性的社會主義精神文明建設(shè)活動，參與維護社會治安，搞好本村社會治安的綜合治理，及時調(diào)解民事糾紛，促進村民和睦相處；
（八）認真貫徹和執(zhí)行國家計劃生育政策，倡導晚婚晚育，普及義務教育和科學文化知識，倡導移風易俗、勤儉節(jié)約；
（九）依照法律對被剝奪政治權(quán)利的人進行教育和監(jiān)管；
（十）及時向鎮(zhèn)人民政府反映村民的意見、要求和建議，認真做好鎮(zhèn)人民政府交辦的工作事務。
【第六十八條】村民委員會要健全社會治安綜合治理委員會、治保會、民調(diào)會，實行崗位目標責任制管理和考核，充分發(fā)揮其職能作用。
【第六十九條】治安保衛(wèi)委員會在村支部、村委會和上級公安機關(guān)的領(lǐng)導下開展工作，定期向報告工作，征求群眾的意見和建議，接受群眾的批評和監(jiān)督。治保會成員要嚴格執(zhí)法、依法辦事，聯(lián)系群眾，嚴守秘密。
【第七十條】人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，是維護基層社會治安的第一道防線，要在村支部、村委會和上級司法部門領(lǐng)導下開展工作。人民調(diào)解委員會成員要忠于法律、忠于事實，秉公辦事，不徇私情，勤勤懇懇，任勞任怨，消除隱患，化解矛盾，全心全意地為群眾服務。
【第七十一條】村民會議每半年召開一次，聽取村民委員會的工作報告。村民會議可以由村委會提出召開，也可以由五分之一以上的村民提議召開。
【第七十二條】村民會議行使下列職權(quán)：（一）審查和批準本村的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和年度計劃；
（二）選舉村民委員會主任、副主任和委員；
（三）撤換和補選村民委員會的成員；
（四）聽取和審查村民委員會的工作報告和財務收支情況；
（五）改變或者撤消村民代表會議或村民委員會不適當?shù)臎Q定；
（六）監(jiān)督村民委員會及其成員的工作；
（七）討論、決定涉及全體村民利益的問題。
第三節(jié) 民主決策和民主監(jiān)督
【第七十三條】重大財務問題，須由村民會議民主決定，一般村務問題由村委會決定。
【第七十四條】村民會議決策的范圍包括：全年工作、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計劃及主要措施的制定；
全年收支預算和年度收支決算；
新上、擴建、改建工副業(yè)生產(chǎn)項目和農(nóng)田水利基本建設(shè)項目；
興辦各種公共福利事業(yè)；
人口計劃的落實；
村建規(guī)劃和村民宅基地的安排；
救濟款、物的發(fā)放辦法；
有關(guān)村民利益的其他事項。
【第七十五條】村委會是村民會議決策的執(zhí)行機關(guān)，決議一經(jīng)形成，非經(jīng)村民會議的討論，任何人無權(quán)隨意改變原來的決定。
【第七十六條】實行民主議事制度，建立“兩會兩組”民主議事組織，在村建立黨員議事會、村民議政會和民主理財組，在村民組建立村民議事小組，“兩會、兩組”的成員依據(jù)議事組織的性質(zhì)、義務，分別由黨員、村民民主選舉產(chǎn)生。
【第七十七條】黨員議事會是在黨支部領(lǐng)導下的黨內(nèi)民主議事組織，是村支部的參謀和助手，幫助黨支部收集廣大黨員和群眾的意見，協(xié)助村支部決策村內(nèi)大事，必要時可列席支部會議。
【第七十八條】村民議政會是村委會領(lǐng)導下的民主議事組織，幫助村委會收集和反映群眾的意見、建議，協(xié)助村委會參與政務、財務、社會治安等村內(nèi)大事的決策，議政會成員的任期與村委會成員同期。
【第七十九條】民主理財組是監(jiān)督村委會財務管理的組織，協(xié)助村會計做好民主理財，通過集體評審財務單據(jù)，定期向全體村民公布帳目，使全村的財務工作做到收支合理，帳目公開。
【第八十條】村民議事組有權(quán)建議村委會罷免不稱職的村民組干部，協(xié)助村民小組長討論和決策村民小組內(nèi)部的政務、財務、治安等方面工作。
【第八十一條】“兩會兩組”的活動分為定期和不定期兩種形式，定期活動每季度或每月舉行一次，不定期活動可根據(jù)情況隨時舉行，每次活動須有半數(shù)以上的成員參加。
【第八十二條】“兩會兩組”活動分別由黨支部書記、村委會主任、民主理財組長和村民議事組長主持召開，有三分之一成員提議也可隨時召開，事前應將議事內(nèi)容通知與會成員，事后負責向村民公布議事的結(jié)果，對有爭議的問題，可延期再商議，或交村民會議討論決定。
【第八十三條】“兩會兩組”活動應遵循的基本原則是：（一）堅持民主監(jiān)督的原則，對議事項目要做好事前、事中、事后的監(jiān)督；
（二）堅持民主集中制的原則，對有爭議的問題，要做到少數(shù)服從多數(shù)；
（三）堅持在國家法律和政策范圍內(nèi)開展活動的原則，不得超越其職責范圍開展活動，議事的結(jié)果不得違背國家法律和政策規(guī)定；
（四）堅持服從基層黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導的原則，須在黨支部、村委會領(lǐng)導下開展參政議政活動；
（五）堅持尊重群眾民主權(quán)利的原則，傾聽群眾的呼聲，采納群眾的意見，實行科學決策，不斷改進工作，提高效率，村委會與村民議事會的意見不一致時，應召開全體村民會議討論和決定。
【第八十四條】村委會要加強自身建設(shè)，建立健全村委會工作制度和民主評議干部制度，做到勤政廉政，保證黨和國家的各項農(nóng)村政策的落實，帶領(lǐng)群眾致富奔小康。
【第八十五條】建立村務公開制度，凡需群眾知道的村務都要向村民公開，主要內(nèi)容包括：上級黨委、政府的會議精神；
本村重要的公共事務；
村干部分工及工資報酬；
村集體財務收支；
農(nóng)民勞動義務工、積累工使用；
農(nóng)用物資分配；
水電費收交和管理；
宅基地審批；
準生證發(fā)放和計劃生育措施落實；
救災款、救濟款發(fā)放；
優(yōu)待撫恤金發(fā)放等。
【第八十六條】設(shè)立參政議政信箱，建立村務公開欄，及時公開村務、財務情況，并接受群眾的舉報和監(jiān)督。
【第八十七條】對村民提出的合理化建議和批評意見，要熱情歡迎，虛心采納，同時對產(chǎn)生取得明顯的社會經(jīng)濟效益的建議，給予表揚和獎勵。
【第八十八條】對村民提出的正當要求，必須認真加以解決，一時解決不了的，要說明情況，做好群眾的思想政治工作，禁止工作簡單和方法粗暴。
【第八十九條】嚴禁對申訴人、控告人、舉報人，進行威脅、恐嚇、壓制、迫害等手段，對于利用職權(quán)打擊報復的行為，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，必須嚴肅處理。
【第九十條】個別群眾有意見和問題，須向上級政府反映的，應如實反映情況；
涉及多人利益的，應選派2—3名代表，逐級向上級反映；
禁止村民利用上訪名義，捏造事實，歪曲真相，蓄意誹謗、誣告、陷害他人；
不得無理取鬧，蠻橫要挾，不得妨礙國家工作人員執(zhí)行公務；
不得煽動群眾鬧事，甚至集體抗拒和破壞國家法律、法規(guī)、政策的實施；
不得沖擊上級政府機關(guān)；
不得擾亂社會秩序，不得堵塞交通，破壞公共財物；
嚴禁“打、砸、搶”或故意傷害他人的事件發(fā)生。
【第九十一條】村民違犯第四章、第五章的規(guī)定，按以下辦法處理：（一）村民違章者，視其情節(jié)輕重，給予批評教育、公開檢討、或處以5—30元的罰款；
（二）黨員、干部違反章程的規(guī)定，或不履行自己職責的，除按第一項規(guī)定處罰的，視其情節(jié)輕重，報請上級政府機關(guān)給予黨紀、政紀處分，或交司法機關(guān)依法處理，并及時召開村民會議予以罷免。
第六章 附則
【第九十二條】本章程與國家和地方新出臺的法律法規(guī)相抵觸，應及時修改和完善。
【第九十三條】本章程由鎮(zhèn)人大主席團負責解釋。
【第九十四條】本章程自一九九二年九月一日試行。
附件2. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策的典型案例選編之二
關(guān)于離退職村干部享受經(jīng)濟補貼的若干規(guī)定
�。ㄖ泄残驴h沙窩鎮(zhèn)委員會文件）
【第一條】本規(guī)定中享受離退職經(jīng)濟補貼的對象，是指經(jīng)過鎮(zhèn)黨委批準離休或提前退職且任職時間累計達到6年以上的村級干部；
【第二條】離退職村干部享受經(jīng)濟補貼的標準，比照現(xiàn)職村干部當年的經(jīng)濟補貼基數(shù)，扣除其效益工資部分乘以個人應得補助的比例計算；
【第三條】村黨支部書記、村委會主任離退職后享受正職的經(jīng)濟補貼待遇，離退職時為副職而以往又擔任過正職且累計達到10年以上的也享受正職的經(jīng)濟補貼待遇，其余人員只享受副職的經(jīng)濟補貼待遇；
【第四條】離退職村干部任職時間的計算辦法，以鎮(zhèn)黨委（過去叫人民公社革命委員會）下發(fā)的任職通知為準，任職有間斷的應扣除其離職時間；
【第五條】任職時間為6～15年的只享受一次性經(jīng)濟補助，正職按補助基數(shù)的5%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數(shù)的4%乘以實際工作年限計算；
【第六條】任職時間為16～20年的享受定期性經(jīng)濟補助，正職按補助基數(shù)的25%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數(shù)的20%乘以實際工作年限計算；
【第七條】任職時間為21～25年的享受定期性經(jīng)濟補助，正職按補助基數(shù)的35%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數(shù)的30%乘以實際工作年限計算；
【第八條】任職時間為26～30年的享受定期性經(jīng)濟補助，正職按補助基數(shù)的45%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數(shù)的40%乘以實際工作年限計算；
【第九條】任職時間為31～35年的享受定期性經(jīng)濟補助，正職按補助基數(shù)的50%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數(shù)的45%乘以實際工作年限計算；
【第十條】任職時間為36～40年的享受定期性經(jīng)濟補助，正職按補助基數(shù)的55%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數(shù)的50%乘以實際工作年限計算；
【第十一條】任職時間為41年以上的享受定期性經(jīng)濟補助，正職按補助基數(shù)的60%乘以實際工作年限計算，副職按補助基數(shù)的55%乘以實際工作年限計算；
【第十二條】獎勵補助標準的計算辦法，是指個人任職期間曾獲得過省部級獎勵1次以上的人員，按照其補助基數(shù)再增加10%；
曾獲得過地廳級獎勵1次以上的人員，按照其補助基數(shù)再增加5%；
曾獲得過縣級獎勵5次以上的人員，按照其補助基數(shù)再增加3%；
曾獲得過鄉(xiāng)級獎勵10次以上的人員，按照其補助基數(shù)再增加2%；
【第十三條】懲罰措施：任職期間因違反紀律而受到行政處分且任職15年以下的人員不享受離退職干部的經(jīng)濟補助，連續(xù)任職16年以上的只享受同級離退職干部應得補助標準的50%；
因違法而受到刑事拘留處分以上的人員，一律不享受離退職干部的經(jīng)濟補助；
【第十四條】離退職村干部補助經(jīng)費的來源，一般應由所在行政村集體經(jīng)濟收入中解決，不足部分從全體村民中統(tǒng)籌解決，但分攤的比例和總金額需征得全體村民大會一致同意，不得向村民強行搞攤派；
【第十五條】此規(guī)定自一九九三年一月一日起試行。
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基金項目：國家行政學院委托課題《改革和完善政府科學決策機制研究》成果之一（編號：2007DFWT007）
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