張新光：中國(guó)地方政治生態(tài)環(huán)境惡化探源——以安徽省的皖北地區(qū)為例
發(fā)布時(shí)間:2020-06-06 來(lái)源: 短文摘抄 點(diǎn)擊： 
摘要：中國(guó)地方政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態(tài)，社會(huì)能見(jiàn)度低，因而人們難以觀測(cè)和判斷。以安徽省阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)曾經(jīng)是中國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地大包干的發(fā)源地和排頭兵，而到上世紀(jì)90年代以后卻逐漸蛻化成了“官場(chǎng)內(nèi)生腐敗”的重災(zāi)區(qū)，以至發(fā)生了一場(chǎng)“全方位的政治生態(tài)災(zāi)難”。這種局部性的“和平演變”固然與以王懷忠為禍?zhǔn)椎囊淮笈澒贆?quán)力腐敗有著直接的關(guān)聯(lián)，但其深層根源在于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革互相脫節(jié)，地方行政體制改革與財(cái)政體制改革互相脫節(jié)，實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大“基層民主”互相脫節(jié)。下一步，必須加快推進(jìn)我國(guó)政治體制改革和農(nóng)村綜合改革，建立和完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，治理和遏制地方政權(quán)退化、異化的現(xiàn)象。
關(guān)鍵詞：地方政治生態(tài)；
官場(chǎng)內(nèi)生腐敗；
行政性分權(quán)；
經(jīng)濟(jì)性分權(quán)；
黨內(nèi)民主；
基層民主
一、中國(guó)地方政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”
當(dāng)前我國(guó)正處在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和對(duì)外開(kāi)放全方位的高速轉(zhuǎn)型期，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚不完善，市場(chǎng)法律制度建設(shè)尚不健全，與之相配套的政治體制改革嚴(yán)重滯后，這樣就使得一些地方權(quán)力腐敗現(xiàn)象呈現(xiàn)出階段性“多發(fā)、高發(fā)、群發(fā)”的態(tài)勢(shì)。地方政治生態(tài)環(huán)境惡化是一種“隱蔽的秩序”，它通常處于潛伏狀態(tài)，社會(huì)能見(jiàn)度低，因而人們難以觀測(cè)和判斷。比如，鄧小平同志曾在1980年12月25日提出：“黨內(nèi)確有不正之風(fēng)，確有極少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部搞特殊化。……但是應(yīng)當(dāng)注意不要把個(gè)別的現(xiàn)象當(dāng)作普遍的現(xiàn)象，不要把局部的東西夸大為整體。決不是所有黨員或多數(shù)黨員都有不正之風(fēng)，決不是所有領(lǐng)導(dǎo)干部或多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部都搞特殊化。根本沒(méi)有也不可能有所謂的‘官僚主義者階級(jí)’”[1]（p366）。但是他在1982年4月10日的一次講話中就徹底改變了這種判斷，十分明確地指出：“現(xiàn)在是什么形勢(shì)呢？我們自從實(shí)行對(duì)外開(kāi)放和對(duì)內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面的政策以來(lái)，不過(guò)一兩年時(shí)間，就有相當(dāng)多的干部被腐蝕了。卷進(jìn)經(jīng)濟(jì)犯罪活動(dòng)的人不是小量的，而是大量的。犯罪的嚴(yán)重情況，不是過(guò)去‘三反’、‘五反’那個(gè)時(shí)候能比的。那個(gè)時(shí)候，貪污一千元以上的是‘小老虎’，一萬(wàn)元以上的是‘大老虎’，現(xiàn)在一抓就往往是很大的‘老虎’�！F(xiàn)在的大案子很多，性質(zhì)都很惡劣，貪污的或者損害國(guó)家利益的，都不止是什么‘萬(wàn)字號(hào)’。有些是個(gè)人犯罪，有些是集體犯罪。……好多錢落到了私人或者某些集體的腰包。如果把盜竊公家的財(cái)產(chǎn)等等都算在內(nèi)，那就更要多得多。要足夠估計(jì)到這樣的形勢(shì)。這股風(fēng)來(lái)得很猛。如果我們黨不嚴(yán)重注意，不堅(jiān)決剎住這股風(fēng)，那么，我們的黨和國(guó)家確實(shí)要發(fā)生會(huì)不會(huì)‘改變面貌’的問(wèn)題。這不是危言聳聽(tīng)”[1]（p402-403）。江澤民同志2000年12月26日在中紀(jì)委第五次全會(huì)上講話時(shí)也提出：“再過(guò)幾天，就跨入21世紀(jì)了。現(xiàn)在有一個(gè)現(xiàn)象很值得我們注意，中紀(jì)委在一些地方和部門(mén)查處和揭露的有些觸目驚心的大案要案，實(shí)際上已經(jīng)存在好多年了，卻遲遲未能發(fā)現(xiàn)，結(jié)果愈演愈烈，造成了嚴(yán)重的危害。有的地方和部門(mén)長(zhǎng)期存在團(tuán)伙性的腐敗活動(dòng)，涉案人數(shù)很多，活動(dòng)范圍很大，也遲遲未能發(fā)現(xiàn)。還有，有的干部剛剛提拔上來(lái)，或者剛剛經(jīng)過(guò)考核考察和‘三講’教育，就發(fā)現(xiàn)有重大問(wèn)題。……搞腐敗的人不可能不露出蛛絲馬跡。群眾的眼睛是雪亮的。如果我們工作不深入、不扎實(shí)，拖拖拉拉，敷衍了事，甚至粉飾太平，掩蓋問(wèn)題，那就很難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”[2].比如以安徽省阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)曾經(jīng)是中國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地大包干的發(fā)源地和排頭兵，而到上世紀(jì)90年代以后卻逐漸蛻化成了“官場(chǎng)內(nèi)生腐敗”的重災(zāi)區(qū)。在這場(chǎng)“全方位的政治生態(tài)災(zāi)難”中，共有18位縣（市、區(qū)）委書(shū)記紛紛落馬，他們分別是蒙城縣接連三任縣委書(shū)記王保民、孫克杰、孫孔文，潁上縣接連兩任縣委書(shū)記張華琪、徐波，定遠(yuǎn)縣接連兩任縣委書(shū)記凌炳余、陳兆豐，利辛縣接連兩任縣委書(shū)記劉家義、王德貴，潁東區(qū)接連兩任區(qū)委書(shū)記韓希鵬、趙光席、渦陽(yáng)縣原縣委書(shū)記徐保庭，阜南縣原縣委書(shū)記殷光立，五河縣原縣委書(shū)記張桂義，濉溪縣原縣委書(shū)記唐懷民，原縣級(jí)亳州市委書(shū)記李興民，原縣級(jí)阜陽(yáng)市委書(shū)記王漢卿，潁泉區(qū)原區(qū)委書(shū)記鄒新華等人。這樣不僅把當(dāng)?shù)貛缀跛械目h處級(jí)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部都牽涉進(jìn)去了，而且還順藤摸瓜挖出了像安徽省委原副書(shū)記王昭耀、安徽省原副省長(zhǎng)王懷忠和阜陽(yáng)市前后兩任市長(zhǎng)肖作新、李和中等一大批高官。由此可見(jiàn)，現(xiàn)在的縣委書(shū)記一旦垮掉，就會(huì)牽連出一大片、一大批的地方黨政官員“全軍覆沒(méi)”，在他們背后都會(huì)拖著一長(zhǎng)串的“政治陰影”。我們有理由相信，類似這種情況絕不是安徽一個(gè)省獨(dú)有的“政治小氣候”，全國(guó)其他地方或許還潛伏著更加嚴(yán)重的“腐敗驚天大案”。總之，當(dāng)一個(gè)地區(qū)或部門(mén)發(fā)生單個(gè)官員的權(quán)力腐敗現(xiàn)象時(shí)并不可怕，不管他位高權(quán)重到何種地步都將被統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部的“健康政治力量”消解或清除。然而，一旦當(dāng)某個(gè)地方政權(quán)中的“官場(chǎng)內(nèi)生腐敗”現(xiàn)象泛濫、且無(wú)法抑制時(shí)，就會(huì)形成一種整體性和結(jié)構(gòu)性的“既得利益集團(tuán)”，其腐敗的性質(zhì)就會(huì)隨之發(fā)生逆轉(zhuǎn)，不僅會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)政治穩(wěn)定，而且將會(huì)危及到整個(gè)國(guó)家的政治生態(tài)環(huán)境惡化與失衡。因此，如何正確認(rèn)識(shí)我國(guó)在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生權(quán)力腐敗現(xiàn)象的特點(diǎn)及其規(guī)律，已成為一項(xiàng)緊迫而重大的研究課題。
二、大膽揭露以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)政治生態(tài)環(huán)境惡化的兩部力作
從安徽省最北端碭山縣境內(nèi)的黃河故道，到淮河兩岸的遼闊地帶素稱“皖北”，包括阜陽(yáng)市、亳州市、宿州市、淮北市、淮南市、蚌埠市及滁州市的鳳陽(yáng)縣、定遠(yuǎn)縣。“這是一塊曾經(jīng)被歷史的榮耀深深浸潤(rùn)過(guò)的土地：它誕生過(guò)老子、莊子等思想深邃的先師哲人，管仲、曹操、朱元璋等謀略膽識(shí)超群的政治精英，曹植、嵇康這般才華卓爾的文人雅士，華佗這樣技澤蒼生的千古名醫(yī)，戚繼光這樣受人景仰的抗倭名將。大澤鄉(xiāng)：中國(guó)農(nóng)民首次揭竿而起的義旗舉在這里；
小崗村：18戶農(nóng)民在‘大包干’秘密協(xié)議上摁下紅手印、首創(chuàng)家庭承包責(zé)任制的農(nóng)村改革突破口也在這里！皖北，它留在史冊(cè)上的深重刻痕無(wú)人可以抹去。這也是一塊被災(zāi)難痛苦折磨著的土地：淮河以它桀驁不馴的脾性，造成了多少回哀鴻遍野、浮尸滿河的慘景。從著名的‘大禹治水’，到毛澤東發(fā)出‘一定要把淮河治理好’的號(hào)召，災(zāi)難一次次激發(fā)出人們征服‘災(zāi)河’的壯志”[3]（p3）。
20世紀(jì)70年代末80年代初，安徽省以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)曾經(jīng)是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的重要發(fā)源地之一。上世紀(jì)70年代末，鳳陽(yáng)縣的小崗村18戶農(nóng)民率先搞起了土地“大包干”試驗(yàn)，由此揭開(kāi)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕；
上世紀(jì)80年代中期，原阜陽(yáng)地區(qū)（1996年1月撤地設(shè)市）是中國(guó)第一個(gè)農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)區(qū)，當(dāng)時(shí)的“阜陽(yáng)模式”跟“蘇南模式”、“溫州模式”并稱為中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的三大模式，在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)堪稱“一枝獨(dú)秀”；
上世紀(jì)90年代初期，渦陽(yáng)縣的新興鎮(zhèn)悄悄地搞起了實(shí)行土地“稅費(fèi)合一”制度的大膽試驗(yàn)，又開(kāi)創(chuàng)了安徽省乃至全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革的先聲……按照正常的改革邏輯發(fā)展下去，像皖北這樣一個(gè)善于“出智慧、出經(jīng)驗(yàn)”的地方，本應(yīng)到處呈現(xiàn)出一派經(jīng)濟(jì)繁榮、農(nóng)民富足、政通人和的景象。然而從2000年10月開(kāi)始，安徽著名作家陳桂棣、春桃伉儷經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)兩年的艱苦調(diào)查，地毯式地跑遍了全省50多個(gè)縣市的廣大農(nóng)村，“卻看到了你想象不到的貧窮，想象不到的罪惡，想象不到的苦難，想象不到的無(wú)奈，想象不到的抗?fàn)帲胂蟛坏降某聊�，想象不到的感�?dòng)和想象不到的悲壯。許多農(nóng)民住的還是陰暗、潮濕、狹小、破舊的泥坯房子，有的甚至連屋瓦也置不起，房頂還是樹(shù)皮蓋的。因?yàn)楦F，一旦患病，小病強(qiáng)忍，大病等死�！r(nóng)民們含著淚說(shuō)：”大包干留給我們的好處早就一點(diǎn)一點(diǎn)被掏光了‘“[4]（p10）�！吨袊�(guó)農(nóng)民調(diào)查》一書(shū)主要從社會(huì)底層入手，向世人展示了安徽農(nóng)村尤其是以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)”貪贓枉法已是無(wú)處不在“，該書(shū)作者大膽地揭露了那些已經(jīng)蛻化變質(zhì)的鄉(xiāng)村基層干部欺下瞞上、橫征暴斂、敲骨吸髓乃至草菅人命的嚴(yán)酷畫(huà)面，使人們初步了解到”皖北，既是光榮與夢(mèng)想之鄉(xiāng)，也是令人心酸之地；
既是許多重要變革的源頭，也是一些污穢的藏身之所“[3]（p5）。時(shí)隔3年，新華社記者劉飛先生撰寫(xiě)出《一手遮天：18個(gè)縣委書(shū)記垮掉的警示》，該書(shū)作者大膽地揭露了”阜陽(yáng)禍?zhǔn)住巴鯌阎液汀笔苜V不留死角“的張華琪、”官帽批發(fā)中心總經(jīng)理“韓希鵬、”錢孔選賢“的孫孔文、”千萬(wàn)縣令“陳兆豐等等”一窩官耗子“大肆賣官鬻爵的犯罪事實(shí)，主要從上層建筑領(lǐng)域入手，向世人展示了以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)”官場(chǎng)內(nèi)生腐敗“所形成的”政治小氣候“。皖北地區(qū)也因之成為人們透視和推斷中國(guó)地方政治生態(tài)環(huán)境日趨惡化的”風(fēng)向標(biāo)“和”最佳觀測(cè)點(diǎn)“。
三、以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)緣何會(huì)成為“官場(chǎng)內(nèi)生腐敗”的重災(zāi)區(qū)
2003年9月30日，阜陽(yáng)市紀(jì)檢部門(mén)在《關(guān)于前些年黨風(fēng)廉政建設(shè)問(wèn)題的調(diào)查與思考》一文中提出，“近幾年阜陽(yáng)市連續(xù)發(fā)生主要領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力腐敗案件，主要應(yīng)當(dāng)歸因于王懷忠主政期間大搞任人惟親，任人惟錢；
好大喜功，弄虛作假；
官商勾結(jié)，權(quán)錢交易；
驕橫跋扈，獨(dú)斷專行；
超編進(jìn)人，超職數(shù)配備干部；
為政不廉，送禮成風(fēng)等因素所致，最后把當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)風(fēng)氣搞壞了，人心搞亂了，是非搞顛倒了，形象搞壞了，經(jīng)濟(jì)搞垮了。當(dāng)?shù)乩习傩諝鈶嵉卣f(shuō)：”阜陽(yáng)沒(méi)有共產(chǎn)黨！‘“[5].時(shí)至今日，在阜陽(yáng)市的大街小巷、茶肆酒樓仍然流傳著帶有民間智慧的”黑色幽默“，比如把王懷忠稱作”王壞種“，把肖作新稱作”肖作孽“，把張華琪稱作”張滑稽“，把王漢卿稱作”王漢奸“等等。這既反映出了當(dāng)?shù)乩习傩諏?duì)王懷忠、肖作新等一批貪官搞權(quán)錢交易的厭惡與憎恨，也反映出了阜陽(yáng)人對(duì)遭受這一場(chǎng)”全方位的政治生態(tài)災(zāi)難“的情緒化理解與膚淺認(rèn)識(shí)。鄧小平同志曾經(jīng)指出：”我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過(guò)去出現(xiàn)過(guò)的一些嚴(yán)重問(wèn)題今后就有可能重新出現(xiàn)“[1]（p333）。從總體上看，以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)出現(xiàn)的”官場(chǎng)內(nèi)生腐敗“現(xiàn)象，實(shí)質(zhì)是一種整體性和結(jié)構(gòu)性的制度腐敗，其在全國(guó)其他地方也具有相當(dāng)普遍的典型意義。
那么，以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)緣何會(huì)成為“官場(chǎng)內(nèi)生腐敗”的重災(zāi)區(qū)呢？
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具體地說(shuō)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先，“黨政不分、以黨代政”的混合型一體化運(yùn)作體制和機(jī)制，使這里的地（市）、縣委書(shū)記“一手遮天、獨(dú)霸一方”。比如王懷忠主政阜陽(yáng)期間，他就經(jīng)常自詡說(shuō)：“阜陽(yáng)市有1300多萬(wàn)人口，超過(guò)京、津、滬，我才真正是中國(guó)第一大市的市委書(shū)記。阜陽(yáng)地區(qū)就是我王家的天下”。他甚至把阜陽(yáng)市人口與世界各國(guó)的人口逐一排名比較，自稱是“世界上第58位國(guó)家總統(tǒng)”，并且把別人為討好他而贈(zèng)送給他的“潁、亳兩州圣王”的牌匾當(dāng)作珍品收藏�？梢�(jiàn)，在王懷忠的內(nèi)心深處始終抱著“老子就是黨，黨就是老子”的畸形心理，在其轄區(qū)內(nèi)幾乎找不到任何權(quán)力制約的力量，因而他就成了飛揚(yáng)跋扈、獨(dú)斷專行、高高在上的“土皇帝”。這樣在王懷忠的任期內(nèi)，他不僅親自導(dǎo)演了一場(chǎng)上世紀(jì)90年代的“阜陽(yáng)大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，不切實(shí)際地提出了“要把阜陽(yáng)市建成‘超過(guò)上�！摹畤�(guó)際大都市’的城市規(guī)劃”，搞出了一個(gè)個(gè)聲勢(shì)浩大的“政績(jī)工程”如“構(gòu)建工業(yè)大走廊、營(yíng)造外貿(mào)大都市”和“組建十大農(nóng)業(yè)艦隊(duì)、建立五大農(nóng)業(yè)工程”等等；
而且由他拍板定案修建的“阜陽(yáng)飛機(jī)場(chǎng)”，從1995年動(dòng)工到1998年完工整個(gè)工程投資由起初的預(yù)算6000萬(wàn)元追加到3.9億元，最后變成了荒草叢生、閑置不用的“最大養(yǎng)雞場(chǎng)”。此外，經(jīng)他“一支筆”批出去的土地就給國(guó)家造成了10多億元的經(jīng)濟(jì)損失，他離任后甩下的“財(cái)政窟窿”竟然高達(dá)20多億元，至少相當(dāng)于目前阜陽(yáng)市財(cái)政可支配收入的5倍。所以，當(dāng)?shù)乩习傩账徒o王懷忠的綽號(hào)最多，比如“王大膽”、“王三億”、“王壞種”……林林總總不下十余個(gè)[3]（p126）�！吧嫌兴�，下必甚焉”——王懷忠主政阜陽(yáng)期間，他屬下的縣委書(shū)記個(gè)個(gè)都變成了獨(dú)斷專行、為所欲為、造孽一方的“一霸手”，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
他們?cè)谡紊侠瓗徒Y(jié)派，在經(jīng)濟(jì)上相互牽連，每個(gè)人就像一只蜘蛛編織出絲絲縷縷的各種關(guān)系網(wǎng)（權(quán)力關(guān)系網(wǎng)、金錢關(guān)系網(wǎng)、家族關(guān)系網(wǎng)和人情關(guān)系網(wǎng)），上下左右自然結(jié)成了生死攸關(guān)的“既得利益集團(tuán)同盟”。在這樣的“黑色土壤”中，地方黨政“一把手”腐敗墮落往往會(huì)直接導(dǎo)致整個(gè)政治生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)惡化與失衡。有人預(yù)言，以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)政治生態(tài)環(huán)境恢復(fù)平衡至少還需要10至20年的時(shí)間。總的看，地方“一把手綜合癥”大體可以用“決策一言堂，用人一句話，花錢一支筆”來(lái)概括，而“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國(guó)各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問(wèn)題”[1]（p328）。
其次是在王懷忠主政阜陽(yáng)期間，市、縣委書(shū)記把“黨管干部的原則”變成了“任人惟親、任人惟錢”的生財(cái)借口和牟利工具。比如他們習(xí)慣性的“用人模式”是：“書(shū)記把組織部長(zhǎng)喊來(lái)，然后說(shuō)：”坐下、拿紙、記錄‘。組織部考察干部的秘訣是，只考察’書(shū)記提名或授意的干部‘；
常委們舉手’只舉書(shū)記認(rèn)為非提拔不可的干部‘，他們最大的收獲就是’趁書(shū)記心情好的時(shí)候，也加塞式推薦一兩個(gè)自己的親信或心腹‘“[3]（p6）。而在具體的任用干部標(biāo)準(zhǔn)上，”其一是親朋故舊，可謂’一人得道，雞犬升天‘；
其二是愿意花錢買官的人，可謂’不跑不送，原地不動(dòng)，只跑不送，平級(jí)調(diào)動(dòng)，又跑又送，提拔重用‘；
其三是善于搞浮夸虛報(bào)、溜須拍馬拍的人，可謂’會(huì)干的不如會(huì)說(shuō)的，埋頭苦干的不如送神燒香的‘“。尤其是像以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后，干部”升遷“或”進(jìn)城“幾乎成為他們獲取社會(huì)地位和功名利益的惟一捷徑，因此無(wú)論是想升官的還是想保官的，還是想進(jìn)城的還是想換一換位置的，毫無(wú)例外都要首先打通”一把手“這一最核心、最關(guān)鍵、最有用的難關(guān)，”權(quán)錢交易市場(chǎng)化“更帶有一種人身依附的性質(zhì)。比如在震驚全國(guó)的”皖北腐敗群案“中，相繼落馬的18位縣委書(shū)記都是惟一真正擁有”烏紗帽批發(fā)權(quán)“的最關(guān)鍵人物，而潁上縣原縣委書(shū)記張華琪則創(chuàng)下了”腐敗不留死角“的奇跡，在他的4年任期內(nèi)共收取下屬送來(lái)的”過(guò)節(jié)費(fèi)“數(shù)百萬(wàn)元，全縣調(diào)整一次干部他就收取”照顧費(fèi)“100多萬(wàn)元，他生病住院一次就收受下屬送來(lái)的”慰問(wèn)費(fèi)“40多萬(wàn)元，由他把持的”常委會(huì)“也被當(dāng)?shù)乩习傩招晾钡刈I嘲為”常為賄“[3]（p29）。而張華祺總結(jié)出來(lái)的一套賣官之道就是”讓每個(gè)人都不知道自己在這個(gè)位置上能待多久，明天又可能待在什么位置“，”要想富，動(dòng)干部“——幾乎成為他屢試不爽的斂財(cái)高招。特別是組織人事工作涉及到干部的培訓(xùn)、考察、提職、晉級(jí)、調(diào)動(dòng)等各個(gè)環(huán)節(jié)，干部要想改變自己的人生命運(yùn)，就必須想盡千方百計(jì)去打通每一個(gè)環(huán)節(jié)，這樣就形成了一種不成文的規(guī)矩即”一般常委普遍送，分管干部的副書(shū)記和組織部長(zhǎng)集中送，第一書(shū)記連續(xù)送、加倍送“。總之在王懷忠主政阜陽(yáng)時(shí)期，”惟上“的官場(chǎng)風(fēng)氣非常盛行，有的干部雖然對(duì)此恨得咬牙切齒，但誰(shuí)都不愿意”被當(dāng)作異類排擠出局“。因?yàn)檫@里面有一種相互生成的惡性邏輯關(guān)系：即書(shū)記作風(fēng)粗暴、行事霸道往往導(dǎo)致下屬惟惟諾諾、不敢越雷池一步，說(shuō)話做事惟上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的臉色是瞻；
而下級(jí)一味地、無(wú)原則地順從和遷就，往往又慫恿了”一把手“獨(dú)斷專行的個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。說(shuō)到底，根源就在于目前我國(guó)干部人事管理制度中仍然”缺少正常的錄用、獎(jiǎng)懲、退休、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進(jìn)不能出，能上不能下“[1]（p328），這樣就給不少地方的”一把手“大肆賣官提供了巨大的操作空間。正如鄧小平同志所提出的，”這可以說(shuō)是目前我們所特有的官僚主義的一個(gè)總病根“[1]（p328）。因此，堅(jiān)持”黨管干部“的基本原則，”關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部（包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的）職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)�、明確的規(guī)定“[1]（p331）：”重大問(wèn)題一定要由集體討論和決定。決定時(shí)，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個(gè)書(shū)記只有一票的權(quán)利，不能由第一書(shū)記說(shuō)了算“[1]（p341）。同時(shí)，”要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過(guò)批評(píng)教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們?cè)诮?jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分“[1]（p332）。但迄今為止，對(duì)于如何從制度上防止原有領(lǐng)導(dǎo)體制下的”總病根“——即”權(quán)力過(guò)分集中“、特別是”領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人高度集權(quán)“的問(wèn)題，在實(shí)踐中還沒(méi)有具體化、規(guī)范化、制度化和法治化。
總之，以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)之所以從全國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)源地和“排頭兵”，逐漸退化成為“官場(chǎng)內(nèi)生腐敗”重災(zāi)區(qū)，其最大的根源就在于我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革相互脫節(jié)。鄧小平同志多次強(qiáng)調(diào)指出：“黨政分開(kāi)，從十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題”[6]（p163-164），“但現(xiàn)在還沒(méi)有具體化”[6]（p160）：“我們?cè)絹?lái)越感到進(jìn)行政治體制改革的必要性和緊迫性，但現(xiàn)在還沒(méi)有完全理出頭緒”[6]（p179）：“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。事情要人來(lái)做，你提倡放權(quán)，他那里收權(quán)，你有什么辦法？從這個(gè)角度來(lái)講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”[6]（p164）：“進(jìn)行政治體制改革的目的，總的來(lái)講是要消除官僚主義，發(fā)展社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)人民和基層單位的積極性。要通過(guò)改革，處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系”[6]（p177）。
�。ǘ┧闹苯痈丛谟谖覈�(guó)地方行政體制改革與財(cái)政體制改革互相脫節(jié)
近30年來(lái)，中國(guó)政府的縱向權(quán)力調(diào)整從一開(kāi)始就蘊(yùn)涵著“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”相互脫節(jié)的矛盾和問(wèn)題，造成了省以下的地（市）、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”極為不對(duì)稱。截止2001年底，全國(guó)地方財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)為4526.1萬(wàn)人，其中省一級(jí)占12.5%，地市一級(jí)占13.5%，縣一級(jí)占49.9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)占24.1%，但縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)的21%[7]（p189）。而從1982年到2003年每隔5年進(jìn)行一次較大規(guī)模的中央政府機(jī)構(gòu)改革，又沒(méi)有真正觸動(dòng)省以下的地（市）、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革，這樣就使其“官僚機(jī)構(gòu)具有一種自我繁殖和持續(xù)膨脹的內(nèi)在動(dòng)力”（即著名的“帕金森定律”），從而進(jìn)一步加劇了中央與地方之間“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的矛盾對(duì)立。特別是地方各級(jí)政府之間實(shí)行“收支包干、逐級(jí)上解”的財(cái)政管理體制，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府承擔(dān)了“太多的基層行政事務(wù)”和“太少的財(cái)政支配權(quán)”，以至廣大鄉(xiāng)村基層干部成了加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)住�。這是以阜陽(yáng)市為代表的皖北地區(qū)底層社會(huì)政治生態(tài)環(huán)境日趨惡化的重要體制根源。比如以安徽省為例，截止2003年底，全省縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府負(fù)債總額已達(dá)到313億元，其中縣級(jí)負(fù)債為181億元，平均每個(gè)縣負(fù)債2.29億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)債為132億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)債753萬(wàn)元[8].因此，我國(guó)在上個(gè)世紀(jì)的整個(gè)90年代，上上下下、四面八方總有無(wú)數(shù)雙“看得見(jiàn)的手”（政府）、“看不見(jiàn)的手”（市場(chǎng)）、“第三只手”（鄉(xiāng)村基層干部）齊刷刷地伸向農(nóng)民“要錢、要糧、征地”，“致使有些地區(qū)的農(nóng)村人口境況，就像一個(gè)人長(zhǎng)久地站在齊脖深的河水中，只要涌來(lái)一陣細(xì)浪，就會(huì)陷入滅頂之災(zāi)”[9]（p1）。
與此同時(shí)，中央與地方政府之間縱向權(quán)力調(diào)整的“收——放——收”持續(xù)不斷、周而復(fù)始的循環(huán)，也在事實(shí)上培育起了一種地方的“權(quán)力意識(shí)”和“本位主義”。特別是從1994年開(kāi)始國(guó)家實(shí)行“分稅制”財(cái)稅管理體制以后，地方各級(jí)政府逐漸成為相對(duì)獨(dú)立的“利益主體”，中央與地方之間“行政性分權(quán)”與“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”的矛盾對(duì)立更加尖銳。目前，我國(guó)地區(qū)一級(jí)逐漸演變成了一種“實(shí)體型政府”，其工作重心也轉(zhuǎn)向了城市發(fā)展和市政建設(shè)；
縣一級(jí)過(guò)去是融行政、財(cái)政、議事、決策、司法于一體功能較為完備的強(qiáng)勢(shì)政府，現(xiàn)在卻演變成了一種“雙重衙門(mén)體制”；
鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)處于一種責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)，基本陷入了“有政無(wú)財(cái)、人多無(wú)事干”的尷尬境地；
村一級(jí)組織既不是行政主體，又缺乏必要的財(cái)力保障，長(zhǎng)期處于一種行政和財(cái)政雙重?cái)D壓下的“緊約束”狀態(tài)，致使其在代理國(guó)家利益與行使農(nóng)民自治權(quán)利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化。特別是從1984年開(kāi)始，中央提出要按照“管少、管好、管活”的原則，把以往“下管兩級(jí)”的干部任免權(quán)改為“下管一級(jí)”，這樣就使地方的用人自主權(quán)擴(kuò)大了，成為衍生權(quán)力腐敗現(xiàn)象的土壤。王懷忠主政阜陽(yáng)期間，人事編制管理制度根本不起作用，黨政機(jī)關(guān)進(jìn)人完全憑領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的簽字同意，出現(xiàn)了多頭進(jìn)人、無(wú)法控制的混亂局面。比如從1996年到1998年底阜陽(yáng)撤地設(shè)市后，市直機(jī)關(guān)財(cái)政供給人員增加了4932人，市屬三區(qū)財(cái)政供給人員增加了7702人，僅此一項(xiàng)地方財(cái)政支出平均每年增加上億元。而超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部更是阜陽(yáng)市的一個(gè)大特色，比如市委、市政府機(jī)關(guān)配備的副秘書(shū)長(zhǎng)最多時(shí)分別達(dá)到10多位。據(jù)人事部門(mén)統(tǒng)計(jì)，阜陽(yáng)市的縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部工資級(jí)別在安徽省最高，市直機(jī)關(guān)很多副職都享受“帶括號(hào)”的正職待遇，各個(gè)縣（區(qū)）超職數(shù)配備副職和虛職的現(xiàn)象更是司空見(jiàn)慣。此外，不少地方的“一把手”還利用財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金實(shí)行分塊、分部門(mén)管理的便利條件大搞“權(quán)錢交易”。比如潁上縣原縣委書(shū)記張華琪收取下屬33個(gè)單位、100多人送來(lái)的“賄金”70多萬(wàn)元，一般是采用虛開(kāi)招待費(fèi)等變通形式?jīng)_賬，關(guān)屯鄉(xiāng)黨委書(shū)記和鄉(xiāng)長(zhǎng)分4次送給他6萬(wàn)元，南照鎮(zhèn)原黨委書(shū)記姜某分三次送給他5萬(wàn)元，都是以虛開(kāi)招待費(fèi)的名義在鄉(xiāng)財(cái)政所沖賬報(bào)銷，縣房地產(chǎn)管理局原副局長(zhǎng)席某分10次送給他19.6萬(wàn)元，也是以虛開(kāi)招待費(fèi)、辦公用品、會(huì)議費(fèi)等名義沖賬報(bào)銷[3]（p163）。特別是一些國(guó)家級(jí)貧困縣的主要領(lǐng)導(dǎo)往往打著“改革、開(kāi)放、敢闖敢冒、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗號(hào)，采用公開(kāi)、半公開(kāi)的形式“拉關(guān)系、跑項(xiàng)目、跑官位”，大量截留和挪用上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶持資金搞腐敗。比如徐波在擔(dān)任潁上縣長(zhǎng)和縣委書(shū)記期間，僅僅以爭(zhēng)取黃淮海開(kāi)發(fā)項(xiàng)目基金、劃撥修路資金、建立畜牧改良站等名義，先后27次收受他人送來(lái)的賄金共計(jì)人民幣136.18萬(wàn)元[3]（p231）。潁上縣是安徽省一個(gè)窮得叮當(dāng)響的國(guó)家級(jí)貧困縣，但從2004到2005年該縣接連兩任縣委書(shū)記因貪污腐敗落馬，其中張華琪一案涉及120人，徐波一案涉及78人，成為專出腐敗分子的“高產(chǎn)地”�？梢�(jiàn)，對(duì)于任何一個(gè)地方政權(quán)來(lái)說(shuō)，“官場(chǎng)內(nèi)生腐敗”都是一種無(wú)形的、但其能量又是巨大的腐蝕力和破壞力。
�。ㄈ┧囊粋�(gè)重要根源在于我國(guó)實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大基層民主互相脫節(jié)
近30年來(lái)，我國(guó)雖然制定出了300多部法律、800多部法規(guī)和3萬(wàn)多個(gè)規(guī)章制度，中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)部的管理規(guī)章制度和組織工作條例更是不計(jì)其數(shù)，其中全國(guó)省部級(jí)以上紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制定的黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的規(guī)范性文件就有2000余項(xiàng)。但是，這些冠冕堂皇的“顯性制度”在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中的效果大打折扣，真正起支配作用的是一些不成文的“隱性規(guī)則”。特別是在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用問(wèn)題上，一些地方征求群眾意見(jiàn)、組織部門(mén)考察、常委會(huì)集體決定等等，幾乎都變成了一整套表面化的“程序游戲”，普遍存在著“考察失真”、“帶病提拔”、“跑官要官”、“賣官買官”的現(xiàn)象，致使不少貪官變得越來(lái)越膽大妄為、有恃無(wú)恐。比如王懷忠主政阜陽(yáng)時(shí)期，他雖身為共產(chǎn)黨的高官，但卻總是不把共產(chǎn)黨的話當(dāng)回事，什么黨性原則，什么規(guī)章制度，什么組織紀(jì)律，什么職業(yè)道德，什么做人良心，什么禮義廉恥統(tǒng)統(tǒng)不要了，只要是對(duì)他個(gè)人有利的事情都敢想、敢試、敢干。他經(jīng)常對(duì)下屬講：“只要能搞出政績(jī)，讓上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)看到政績(jī)，就算你有能力，組織上就會(huì)提拔重用你，但關(guān)鍵不是讓百姓看到你的政績(jī)”。他針對(duì)當(dāng)?shù)亓鱾鞯囊痪涿裰{：“只要反腐不放松，遲早抓住王懷忠”，竟然在全市干部大會(huì)上放出大話：“誰(shuí)告我一次，我的職務(wù)就會(huì)提升一級(jí)”。事實(shí)上，像王懷忠這樣一個(gè)惡跡斑斑的貪官污吏從縣委書(shū)記、市委書(shū)記一直提升到安徽省副省長(zhǎng)幾乎是平步青云，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))
仕途順暢，而其屬下的一大批貪官發(fā)跡的秘訣也是沿著“用錢買權(quán)→用權(quán)賣錢→再用錢買權(quán)→再用權(quán)賣錢……”如此循環(huán)不止的路徑走下去而變成了“一窩官耗子”。試問(wèn)，隱藏其背后的深層次制度根源究竟是什么？我認(rèn)為，關(guān)鍵原因就在于我國(guó)實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大基層民主互相脫節(jié)。所謂“黨內(nèi)民主”，主要包括黨的代表大會(huì)制度、民主集中制和黨內(nèi)民主監(jiān)督制度等，這些制度基本屬于黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部的“自律”，帶有濃厚的“官僚性質(zhì)”和“自我封閉性”；
所謂“基層民主”，目前主要包括以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)，以社區(qū)居民自治為核心的城市基層民主建設(shè)，以職工代表大會(huì)為核心的企事業(yè)基層民主建設(shè)和縣鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度等，這些制度基本屬于黨的組織系統(tǒng)外部的“他律”，在某種程度上也帶有一定的“官僚性質(zhì)”和“自我封閉性”。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不僅存在著實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大“基層民主”互相脫節(jié)的問(wèn)題，而且在黨和國(guó)家重大決策的制定和一些關(guān)鍵性環(huán)節(jié)上也存在著實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大“基層民主”兩張皮的問(wèn)題，這樣就削弱了黨的組織系統(tǒng)外部的“他律”對(duì)黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部的“自律”的監(jiān)督制約作用，進(jìn)而降低了“黨內(nèi)民主”制度的質(zhì)量和效果。正如列寧曾經(jīng)指出的，“要防止濫用權(quán)力，完全依靠掌權(quán)者的信念、忠誠(chéng)和其他優(yōu)秀的精神品質(zhì)，這在政治上是不嚴(yán)肅的”[10]（p679）。可以說(shuō)，“黨內(nèi)民主”或“黨內(nèi)監(jiān)督”一旦離開(kāi)了“基層民主”或“群眾監(jiān)督”的強(qiáng)大支持和強(qiáng)有力的制約，無(wú)論什么專門(mén)機(jī)構(gòu)的“鐵面無(wú)私的監(jiān)督檢查”[1]（p332）都顯得蒼白無(wú)力。比如目前我國(guó)不管是黨政組織系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督（如各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)）還是黨政組織系統(tǒng)外部的監(jiān)督（如民主黨派監(jiān)督新聞?shì)浾摫O(jiān)督等），基本都屬于一種“用權(quán)力來(lái)制約權(quán)力，以防止權(quán)力濫用的辦法”，其結(jié)果必然是“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[11]（p154）。江澤民同志在中紀(jì)委第四次全會(huì)上講話時(shí)曾指出：“從這些年和最近揭露出來(lái)的一些大案要案來(lái)看，一些領(lǐng)導(dǎo)干部搞權(quán)錢交易，權(quán)色交易，簡(jiǎn)直到了利令智昏，利欲熏心，膽大包天，無(wú)法無(wú)天的地步！據(jù)了解，這幾年查處的領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀(jì)案件，大多是群眾舉報(bào)或查辦其他案件牽帶出來(lái)而獲得線索的，這在很大程度上反映出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督軟弱乏力。這里面的突出問(wèn)題，就是還沒(méi)有完全形成有效的監(jiān)督管理制度和機(jī)制，越是高級(jí)干部越缺少有力的監(jiān)督和管理�？磥�(lái)，這是干部工作中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)”[12]（p503）。如果說(shuō)反腐敗斗爭(zhēng)只是作為黨和國(guó)家內(nèi)部一些職能部門(mén)的事情，而沒(méi)有廣大人民群眾的積極參與和大力支持，那么到頭來(lái)必然會(huì)成為“少數(shù)人的空忙”，其深刻教訓(xùn)就在于“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難，同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟，法紀(jì)監(jiān)督太晚”。比如在1990年代后期，正是中國(guó)農(nóng)村實(shí)行“村民自治”搞得最紅火的時(shí)候，但也是地方政治生態(tài)環(huán)境日趨惡化的時(shí)期，究其根源就在于這種封閉式的“小社區(qū)民主自治機(jī)制”根本影響不了上級(jí)黨政組織“決策不民主”的大環(huán)境對(duì)農(nóng)民切身利益的侵害。因此，“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；
只有人人負(fù)責(zé)起來(lái)，才不會(huì)人亡政息”[13]（p148）。美國(guó)憲政民主的首倡者麥迪遜提出：“毫無(wú)疑問(wèn)，依靠人民是對(duì)政府的主要控制；
但是經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施”[14]（p264）。但這種“輔助性的預(yù)防措施”自身封閉運(yùn)行、且勢(shì)單力薄，因而擴(kuò)大“基層民主”并不構(gòu)成對(duì)自上而下的“體制性權(quán)力體系”的制約和約束。因此，下一步應(yīng)當(dāng)把實(shí)行“黨內(nèi)民主”與擴(kuò)大基層民主有機(jī)地銜接起來(lái)，用國(guó)家根本大法《憲法》賦予人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既要發(fā)揮“黨內(nèi)民主”的領(lǐng)導(dǎo)核心和帶動(dòng)示范作用，又要讓“基層民主”真正成為全體公民民主的社會(huì)根基。
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作者聯(lián)系方式：
464000中國(guó)河南省信陽(yáng)市譚山包。信陽(yáng)師范學(xué)院圖書(shū)館。張新光書(shū)記/教授收
作者簡(jiǎn)介：張新光（1964-），男，河南鄧州人，信陽(yáng)師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、碩士研究生導(dǎo)師，教育部全國(guó)百所重點(diǎn)研究基地華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問(wèn)題研究中心信陽(yáng)調(diào)研基地項(xiàng)目主持人，從事《資本論》教學(xué)和“三農(nóng)”問(wèn)題研究工作。
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