曠燭：關(guān)于構(gòu)建大司法部制及相關(guān)配套性改革的思考

　　內(nèi)容提要：大部制改革是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，亟需要相關(guān)配套改革的共同推進。為確保大部制改革的順利推進，鞏固大部制改革的成果，本文試圖從行政協(xié)調(diào)層面、第四權(quán)力角度、第三組織視角及終極解決社會矛盾手段等多方位視野，對大司法部制構(gòu)尋及其配套改革進行了透視，并提出了配套改革的意見和建議方案。

　　黨的十七大提出“探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制”的要求以來，大部門體制作為新一輪機構(gòu)改革的重要指導(dǎo)原則受到各方面的高度關(guān)注。然后社會科學(xué)有其非常特殊性的一面，無論是大部制還是小部制，都不可能有一個十全十美的方案選擇，決策科學(xué)告訴我們，只能有一個適可解，沒有最優(yōu)解。相對于小部而言，大部制不失為是中國治理的最佳選擇。不過事物常處在不斷變化發(fā)展之中，如果配套改革沒有跟上，因大部制結(jié)構(gòu)本身帶來的缺陷隨著時間的推移，在管理過程中發(fā)生堤壩漏砂效應(yīng)，這些缺陷就會不斷被放大，而這恰恰是小部制可以避免的，于是又回到小部制結(jié)構(gòu)上來。小部制實施后短時期內(nèi)似乎起到了效果，但實施一段時間后，同樣的漏砂效應(yīng)規(guī)律的作用，再次回到大部制上來。如1988年的機構(gòu)改革，曾將煤炭部、石油部、核工業(yè)部和原電力部整合起來，共同組成能源部，但僅僅五年后，該部又被撤銷，國家能源管理的職能分解給發(fā)改委（具體負(fù)責(zé)是下屬的能源局）、國家經(jīng)貿(mào)委（后來又轉(zhuǎn)移給國資委）。2005年國務(wù)院又成立能源辦。之所以發(fā)生這種情況，最重要的原因，一些關(guān)鍵性的配套改革沒有跟上，于是改革進入了這種無休止的業(yè)力輪回循環(huán)之中。要避免這種情況發(fā)生，大部制改革必須進行以下四個方面配套改革的推進：

　　從政府性管理層面看，建立起大部制約大部的體制。受改革發(fā)展規(guī)律的支配，越到后面，改革的難度越大，涉及到的利益矛盾更加復(fù)雜。有學(xué)者形容目前中國社會的基本特征是“利益關(guān)系失衡、社會結(jié)構(gòu)緊張]不穩(wěn)定的因素增加”。在這樣的社會背景下，一旦代表社會公平正義的政府的公共政策出現(xiàn)失誤，就會進一步激化社會矛盾和社會沖突，給政府公共治理形成巨大的壓力，甚至直接影響到政府公共治理權(quán)力的合法性基礎(chǔ)。為加強協(xié)調(diào)性管理，十七大對此提出明確要求，即“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。這可以從二個方面去考慮，一是在部內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，甚至作為內(nèi)設(shè)司局出現(xiàn)，這種方式?jīng)Q策和監(jiān)管機構(gòu)之間協(xié)調(diào)性強，但彼此牽制能力較弱；
二是從外部設(shè)機構(gòu)，如果設(shè)在部外，則有利于分權(quán)和相互制約，但會產(chǎn)生新的協(xié)調(diào)問題。其實這內(nèi)外二個機構(gòu)都應(yīng)該配套跟上，不能缺少其中任何一個。如果處理得好，二者之間并不矛盾。因為內(nèi)設(shè)機構(gòu)之所以容易協(xié)調(diào)，其中一個重要原因是觀察問題的角度同一性。外設(shè)機構(gòu)之所以難以協(xié)調(diào)，最為關(guān)鍵的原因是是從不同的角度觀察而帶來的異同性所致。如果無論內(nèi)部還是外部機構(gòu)，雙方共同找到同一個標(biāo)準(zhǔn)，同一個角度去觀察事物，很可能會得出同樣的結(jié)論，這樣協(xié)調(diào)性管理所出現(xiàn)的問題就能夠有效地避免，其實這種情況是完全可以實現(xiàn)的。那么以什么標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)、誰來協(xié)調(diào)、如何協(xié)調(diào)呢？

　　 1、全社會應(yīng)建立起共同遵守的法律標(biāo)準(zhǔn)。

在利益多元化的市場經(jīng)濟面前，即使是上天有時也難以做出決擇，有句諺語最明白不過表達了這種情況，“曬谷的婆婆盼下雨，養(yǎng)蠶的媳婦望太陽”，站在雙方的角度看都有其合理性。在這種情況下判斷事物的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是法律，舍此別無他路。關(guān)鍵是國內(nèi)沒有建立起這樣一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)，很多時候采取頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的方式處理社會矛盾和問題。于是就事論事，地方多采取黨政辦、政府辦二辦牽頭，臨時性決定協(xié)調(diào)。正如在復(fù)雜的市場經(jīng)濟面前，如果我們沒有象標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)監(jiān)督局這樣的機構(gòu)，在食品藥品、汽車配件、通訊產(chǎn)品等生產(chǎn)消費領(lǐng)域出臺國家強制認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，那么社會的物質(zhì)生產(chǎn)系統(tǒng)將是無法想像的。同樣道理，在當(dāng)今信息社會和知識經(jīng)濟時代背景中，國家管理活動如果沒有一個強有力的專業(yè)機構(gòu)對政府提供的公共服務(wù)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)、程序等方面進行有效的管理，運用計劃經(jīng)濟時代農(nóng)業(yè)社會的管理模式來管理復(fù)雜的市場經(jīng)濟條件下利益格局多元化的社會，我們真的很難想象整個社會的管理活動能夠有條不紊的順利展開。

　　2、構(gòu)建統(tǒng)一行使國家司法行政職能的大司法部。目前國內(nèi)政府司法行政的協(xié)調(diào)性管理絕大部分已經(jīng)由信訪來行使，政府法制一塊由從司法行政系統(tǒng)分裂出去法制辦行使，此外還成立了政法委，地方政法委同時設(shè)立平安辦、綜治辦、維穩(wěn)辦，現(xiàn)在地方政府又成立了投訴中心、市長熱線，再加上現(xiàn)有的司法行政系統(tǒng)，整個國家的司法行政職能肢解成如此多的部門，這種情形導(dǎo)致政府協(xié)調(diào)性管理十分混亂。所以即使在小部制情況下，由于政府法制辦從司法行政系統(tǒng)分離出去后，對“國家公權(quán)部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力商品化”的問題也失去有效的制約。如果大部制改革后，沒有建立統(tǒng)一行使國家司法行政職能的大司法部進行制約，新成立的大部門很可能大權(quán)獨攬，并與其他部門形成新的、更為激烈的爭權(quán)奪利的沖突。所以目前的司法部必須進行大部制改革，以統(tǒng)一行使國家的司法行政職能，這本來就是大部制改革的應(yīng)有議題和要求，更是為了制衡其它大部的需要。對此域外法治國家的治理結(jié)構(gòu)值得借鑒，譬如美國司法部就相當(dāng)于我們的信訪局、法制局、司法局、甚至包括公安、檢察（除反貪職能外），美國司法部長兼聯(lián)邦總檢察院長，也是聯(lián)邦政府的法律事務(wù)首腦，充當(dāng)總統(tǒng)和政府行政部門首長的法律顧問，還管理和監(jiān)督聯(lián)邦警察系統(tǒng)。中國香港的律政司就包括了大陸的法制辦、檢察院及現(xiàn)有的司法行政職能。法制健全的國家及地區(qū)其司法行政機構(gòu)設(shè)置雖然不盡相同，但有一點是共同的，那就是國家的司法行政職能表現(xiàn)出高度的統(tǒng)一性。為此大部制改革中應(yīng)將所有行使司法行政職能的機構(gòu)歸入到同一個大部中，以統(tǒng)一行使國家的司法行政職能。

　　3、大部制改革必須建立起一支強大的公職律師隊伍。我國轉(zhuǎn)型期的法律問題比起法制健全的國家復(fù)雜的多，從五十年代的生產(chǎn)資料私有制的社會主義改造到目前以建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為目的改革，前后之間走了“之”字路，這就決定了我國法律關(guān)系的極其復(fù)雜性。如果民商法如物權(quán)法草案起草，市場就可以調(diào)節(jié)，委托大型律師事務(wù)所、研究機構(gòu)就能夠完成，但行政法領(lǐng)域需要政府公共政策的強力支持，因為社會專業(yè)律師、研究人員出于經(jīng)濟利益考慮不可能獨立完成，即使有意愿承擔(dān)，以現(xiàn)有所掌握和所接觸的資料完整程度，從技術(shù)上也不能完全勝任。與其它立法征求意見時法律界強烈的參與相比，大部制改革這種涉及面如此廣影響如此深的改革，法律職業(yè)人反應(yīng)幾乎寥若晨星，足以驗證了這一點。這方面法律認(rèn)證，必須由龐大的政府公職律師隊伍共同研究才能完成，然后，法制辦從政府司法行政系統(tǒng)分離后，幾乎沒有這樣的公職律師階層。例如中國城郊農(nóng)村集體資產(chǎn)非常大，這是西方自治制度中所很少接觸到的，如何防止權(quán)力濫用，顯然現(xiàn)有的自治制度是有非常大的缺陷。又如普遍出現(xiàn)村集體成員的違法占用土地現(xiàn)象，如何運用行政權(quán)和司法權(quán)進行有效監(jiān)督，同時避免政府樹敵過多的問題，這方面亟需要行政法學(xué)作出理論上的闡述，然后這幾乎是空白，這些實踐中碰到的行政法上的法律問題實在太多了。由于社會的發(fā)展、新科技的不斷發(fā)現(xiàn)、人們認(rèn)識能力的限制，立法根本不可能窮盡現(xiàn)實生活中的所有現(xiàn)象，尤其在行政法領(lǐng)域更是如此，在通常情況下行政法的不完善處往往需要出現(xiàn)類似的個案后才能發(fā)現(xiàn)，這方面信息大量分散在信訪、司法個案中，在政府規(guī)范性文件的制訂修改中，由于法制辦分離后無法充分利用這種寶貴的資源。加上我國政府公務(wù)員隊伍中法律專業(yè)人才資源緊缺，而有限的法律資源又分布在司法、法制、信訪等不同機構(gòu)，法制機構(gòu)對規(guī)范性文件的審查囿于人力條件的限制，往往是心有余而力不足。如果在統(tǒng)一行使司法行政職能的司法部下沒有一去龐大的政府公職律師隊伍，政府是無論如何也無法進行有效的協(xié)調(diào)性管理的。只有將分散在各部門的公職律師與司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的公職律師納入統(tǒng)一的司法部管理，才能實現(xiàn)政府有效的協(xié)調(diào)性管理。

　　二、從第四權(quán)力的角度看，大部制改革應(yīng)適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)帶來的行政理念和范式變遷的挑戰(zhàn)。

　　20世紀(jì)90年代以來，隨著計算機、通訊技術(shù)的日益發(fā)展和融合，以及網(wǎng)絡(luò)的普及、應(yīng)用和發(fā)展，信息處理和傳遞突破了時空的限制，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)把整個世界變成了地球村，把時間和空間的制約因素降低到了最小限度，它正在使整個世界發(fā)生了翻天覆地的變化，對政府行政管理的理念、范式發(fā)生革命性沖擊，這是在部門制改革必須考慮的一個重要內(nèi)容。

　　1、大部制改革必須體現(xiàn)電子政府的愿景。無論是早期西方資本主義奉行的“自由放任主義”市場失靈的失敗，還是在凱恩思主義理論指導(dǎo)下“管制干預(yù)”的政府失靈，在某種意義上說都是與社會的科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)。主導(dǎo)第四力量的互聯(lián)網(wǎng)媒體的出現(xiàn)，為政府治理理念和治理范式的變遷提供了強有力的技術(shù)手段與技術(shù)支持。在信息時代政府的服務(wù)理念需要進行重新定位，政府流程的需要進行再造，政府管理范式將發(fā)生很大變化，如服務(wù)行政范式、民主行政范式、虛擬行政范式與大眾行政范式的出現(xiàn)，就體現(xiàn)了這種趨勢，政府行政組織出現(xiàn)了扁平化、空心化、高效化、網(wǎng)絡(luò)化、交互式的變遷，對傳統(tǒng)的科層制權(quán)力結(jié)構(gòu)的行政組織模式提出了挑戰(zhàn)。網(wǎng)絡(luò)打破了傳統(tǒng)的專業(yè)界限和專業(yè)分工，使管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變成為可能，“用戶推動政府”或“顧客導(dǎo)向”原則將成為現(xiàn)實，通過虛擬網(wǎng)絡(luò)將大幅度提高行政效率。在這一過程中傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)采取的層層授權(quán)、層層節(jié)制的管理模式必將受到?jīng)_擊，因為傳統(tǒng)科層制下層級愈多，信息失量愈大，反應(yīng)愈遲緩。網(wǎng)絡(luò)將使政府內(nèi)部真正實現(xiàn)溝通順暢、資源共享，避免決策過程的孤立、封閉和暗箱操作，“上有政策、下有對策”在網(wǎng)絡(luò)時代面前將成為歷史，人人參與決策、每一層級參與決策將成為現(xiàn)實，從而使迅速、有效的制定公共政策成為可能，公平與效率并重的互動式政府治理方式的前景已經(jīng)擺在眼前，但以上只是從純技術(shù)角度考慮的，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，急需要制度性配套改革。

　　2、大部制改革必須回應(yīng)信息時代政府治理的各種危機挑戰(zhàn)。首先必須經(jīng)受合法性危機的挑戰(zhàn)，盧梭是從理論上提出政府合法性的第一人，信息時代的社會治理催發(fā)了其中的危機。當(dāng)前政府與企業(yè)之間的清晰的邊界線現(xiàn)在已被因解決越來越復(fù)雜的社會問題和目標(biāo)而需要公共部門與私營部門之間的合作而模糊，社會治理模式已被合作、談判和激勵機制貫穿于其中的公共管理模式所取代，以致于給政府下一個正確的清晰的定義變得越來越困難。為此亨廷下了以下定義，“政府機構(gòu)的合法和權(quán)威并非視其在多大程度上代表人民利益或是其他什么集團的利益，而是視其在多大程度上具有區(qū)別于其他所有組織的自身利益”，但這是十分模糊的卻是正確的，政府的存在必須證明其合法性，回應(yīng)這種合法性的挑戰(zhàn)。其次必須經(jīng)受議會民主危機的挑戰(zhàn)。通過個人競爭性的方式爭取人民的的來獲得決策的權(quán)力，這通常稱為經(jīng)典民主。但民主在世界所經(jīng)歷許多問題暴露了其本身的結(jié)構(gòu)性悖論。一是同意與效能之間的矛盾。民主需要同意，同意需要合法性，合法性需要效率，但效率可能因為同意而被犧牲。這就是一對矛盾。二是代表性與治國能力的沖突。為了穩(wěn)定民主政治有時要求能夠隨時地迅速地決然性地采取行動，但民主的代表性要求領(lǐng)導(dǎo)人和決策者服從人民的代表和責(zé)任機制，這有可能產(chǎn)生民粹主義。此外，民主還產(chǎn)生了沖突與認(rèn)同之間的矛盾。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展誘發(fā)了民主制度的操作層面的危機。因此今天民主的真正落實，并不是完全依賴于定期走進投票站，或代議政治或壓力團體政治，執(zhí)政政府和常任制的公務(wù)員具有民主行政的胸懷才是鞏固民主政治精神的基石。網(wǎng)絡(luò)時代的“雙向民主”彌補傳統(tǒng)“單向民主”的不足已經(jīng)實現(xiàn)，這一點只要《物權(quán)法》等立法過程就足以證明，網(wǎng)絡(luò)的存在，使公民能夠直接參與和監(jiān)督公共政策的制訂、公共服務(wù)的供給全過程，特殊利益群體侵蝕控制民主顯得越來越困難。政府大部制的管理必須適應(yīng)這種對民主危機的挑戰(zhàn)。

　　3、大部制改革必須充分考慮到中國的現(xiàn)實國情。在擴大公民的政治參與方面，今年5月份《政府信息公開條例》將正式實施，這是擴大公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要手段。當(dāng)前公眾的民主意識、參與意識、創(chuàng)新意識、大幅度提高，這對各級政府壓力非常大，因為正如上文所說，國內(nèi)行政法研究實在太落后。這就產(chǎn)生了這樣的現(xiàn)實問題，一方面隨著政府政務(wù)公開力度不斷推進，許多行政法上的問題擺到桌面；
另一方面，由于缺乏專業(yè)人員生產(chǎn)這種法律精神產(chǎn)品，(點擊此處閱讀下一頁)

　　政府對涉及到行政法中提出的這種問題無法作出正面的有效的回應(yīng)。這種管理上的瑕疵在網(wǎng)絡(luò)時代，會給社會帶來非常嚴(yán)重的甚至是災(zāi)難性后果。針對這種情況，有人提出在各級政府門戶網(wǎng)上設(shè)立決策論壇，凡規(guī)范性文件出臺包括對下級政府考核文件（從部門利益出發(fā)，對下級政府實施考核，根本上背離了科學(xué)發(fā)展觀的要求，這方面問題十分嚴(yán)重，下述），原則上除涉及國家機密、商業(yè)機密、個人隱私等特殊情形外，必須在決策論壇上公開征詢意見。為防止行政壟斷，論壇委托大專院校及各類研究機構(gòu)管理，將咨詢結(jié)果報送相關(guān)行政機構(gòu)及協(xié)調(diào)性管理部門。其實目前行政管理的發(fā)展沒有統(tǒng)一的最優(yōu)的范式，也沒有統(tǒng)一的普適性的指導(dǎo)理論，我們也沒有必要一談改革，就非完全照搬照抄西方三權(quán)鼎立的模式不可（當(dāng)然其合理的科學(xué)的權(quán)力制衡結(jié)構(gòu)值得借鑒），前蘇聯(lián)、東歐國家改革及中東地區(qū)的民主輸出的經(jīng)驗教訓(xùn)，更是告訴我們應(yīng)該走中國特色自己的道路。亨廷頓在分析非西方國家的選舉的失望情緒的原因時也曾經(jīng)提到，對于非西方國家的選舉“常常誘使政治家去提出那些最能為他們帶來選票的訴求，而這些訴求往往帶有種族主義、宗教主義和民族主義色彩”，對此他跌破眼鏡無法開出良藥。為其實在網(wǎng)絡(luò)時代，轉(zhuǎn)型期的中國完全可以探索創(chuàng)建高效、公正、廉潔的行政主導(dǎo)式的現(xiàn)代政府公共管理的嶄新范式，實現(xiàn)咨詢型協(xié)商型可控型民主。根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)論理論認(rèn)為，這種改革比起西方來更加容易。耗散結(jié)構(gòu)理論認(rèn)為，一個開放系統(tǒng)通過漲落，從環(huán)境吸入負(fù)熵流，經(jīng)過系統(tǒng)自身的調(diào)整、協(xié)同，這樣就能使系統(tǒng)從原來的無序狀態(tài)走向一種在時間、空間或功能上的有序的動態(tài)結(jié)構(gòu)—耗散結(jié)構(gòu)。我國的體制還是屬于轉(zhuǎn)型期遠離平衡狀態(tài)的體制，西方則是達到了一種平衡態(tài)的管理，因此我們的政府改革更能適應(yīng)信息時代的要求。然后這一切又歸結(jié)到政府的協(xié)調(diào)性管理，回歸到構(gòu)建司法行政大部制結(jié)構(gòu)上來。如果沒有專業(yè)化的協(xié)調(diào)部門，這種目標(biāo)是永遠無法實現(xiàn)的。

　　三、從第三組織的角度來看，應(yīng)建立起柔性替代性解決社會矛盾的體制�？v觀西方的行政實踐，大部門體制是在市場和社會發(fā)育程度、市場主體和社會主體自組織程度較高的情況下，并經(jīng)過二、三百年的磨合后，政府和企業(yè)、政府和社會團體、政府和市場中介組織、政府和公民的邊界相對清晰的基礎(chǔ)上，這種機制的運行才進入成熟的軌道。在我國國情下建立起大部制后，要防止新成立的機構(gòu)直接介入社會團體、企業(yè)的內(nèi)部活動和市場微觀的運行等政府越權(quán)越位的情形發(fā)生。

　　1、借鑒世界法治國家ADR體制的成功做法。在被稱為“反正當(dāng)程序革命”的后現(xiàn)代法治思潮影響下，各國開始思考如何構(gòu)建高效的司法程序、適用更簡易的程序、保護被害人的權(quán)利、推行協(xié)商性司法、訴訟和解等方面的問題。今天，調(diào)解已不再是中國的"專利"，正因為如此，歐美法治國家ADR運動正日益高漲，世界各國關(guān)于訴訟外調(diào)解的立法也得到了蓬勃發(fā)展。如挪威制定了《糾紛解決法》、日本頒布了《民事調(diào)解法》、美國制定了《解決糾紛法》，鼓勵各地成立民間調(diào)解組織、實行民間調(diào)解制度。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛解決法》，聯(lián)合國也正在起草倡導(dǎo)適用調(diào)解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件。可以說，調(diào)解制度正在全世界范圍內(nèi)得到發(fā)展和重視。對此我們應(yīng)該借鑒域外成功的做法，結(jié)合人民調(diào)解這一中國本土化的法律資源，對調(diào)解工作進行機制和制度的創(chuàng)新，其實早在2002年《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》出臺后，已經(jīng)為調(diào)解制度的創(chuàng)新基本掃清了法律上的障礙。

　　2、建立起多元化矛盾糾紛解決系統(tǒng)及相互之間的協(xié)調(diào)銜接機制。目前社會對司法機制寄予了過高的期待，但對訴訟自身的局限性及其供需失衡的問題卻缺少足夠的心理準(zhǔn)備；
另一方面，社會中原有的糾紛解決機制或者受到輕視，或者機能老化無法適應(yīng)新的社會狀況，不能有效地分擔(dān)訴訟的壓力。為此應(yīng)盡快構(gòu)建起整體的多元化糾紛解決系統(tǒng)及協(xié)調(diào)互動的運作機制，使訴訟程序與非訴訟程序之間形成有機的銜接。當(dāng)前最為關(guān)鍵的任務(wù)是建立起低成本柔性替代性解決社會矛盾的機制和體制，如積極構(gòu)建多種類型化、行業(yè)性及專門性的糾紛解決體制，在醫(yī)療、物業(yè)、交通事故等復(fù)雜矛盾糾紛類型化調(diào)解新機制上進行探索。大力鼓勵民間調(diào)解組織、中介機構(gòu)開展單方代理和居間調(diào)解服務(wù)，在多元化糾紛解決機制中使公益性（非營利）和市場化（營利性）、以及私力救濟、社會救濟和公力救濟（行政和司法）之間良性互動。十六屆六中全會決議對此作了系統(tǒng)全面的表達，提出要充分發(fā)揮社團、行業(yè)組織和社會中介組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，各類社會組織協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的作用，形成社會管理和社會服務(wù)的合力，建立黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，構(gòu)建科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制。十大用極簡明的語言即“表達權(quán)”再次進行了強調(diào)。但離真正落實，尚有不少距離，亟需要制度建設(shè)上配套跟進。

　　3、從體制上建立起確保和諧穩(wěn)定觀得以貫徹落實的制度保障。胡錦濤總書記在2005年２月１９日中共中央舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中強調(diào)，和諧社會不是沒有矛盾，而是可以用制度化、法治化方式及時解決矛盾的社會，建立起一套防止糾紛、解決糾紛、化解糾紛的動態(tài)機制，這是目前為止對和諧穩(wěn)定觀最權(quán)威最完整最嚴(yán)密的闡述。和諧穩(wěn)定觀要求我們社會建立和形成動態(tài)的開放系統(tǒng)，根據(jù)耗散結(jié)構(gòu)論的理論認(rèn)為，開放系統(tǒng)才是最穩(wěn)定的系統(tǒng)，這是與機械穩(wěn)定觀有著本質(zhì)的區(qū)別。機械穩(wěn)定觀把社會當(dāng)成死水般的靜止的封閉的系統(tǒng)，其實這種封閉的系統(tǒng)是最不穩(wěn)定的系統(tǒng)。但我們不少工作從機械穩(wěn)定觀而不是和諧穩(wěn)定觀出發(fā)，如在信訪中采取以上訪有無多少為考核指標(biāo)，客觀上鼓動了上訪，致使信訪象滾雪球一樣越來越嚴(yán)重。于是又設(shè)立了平安、維穩(wěn)辦、綜治辦、投訴中心、市長熱線等，無一不以機械的穩(wěn)定觀作為指導(dǎo)，以有否投訴、有否上訪為考核指標(biāo)，而不是將和諧穩(wěn)定觀指標(biāo)量化考核，如ADR體制單方代理、居間調(diào)解、司法公信力建設(shè)狀況、公民表達權(quán)實現(xiàn)程度及政府公共政策支持力度等科學(xué)發(fā)展觀落實指標(biāo)進行考核，并且每成立這樣一個機構(gòu)就要求下級政府以至于廠礦企業(yè)、村居自治組織都建立起一個對應(yīng)機構(gòu)，機構(gòu)、編制約束軟弱，人治色彩濃厚，吞噬和侵蝕了改革的成果。這樣在考核的壓力下，迫使基層政府越權(quán)越位不適當(dāng)加入民商事糾紛。當(dāng)然也有這樣的情況，當(dāng)前不少社會矛盾是小額訴訟，現(xiàn)有的訴訟安排程序煩瑣、過度職業(yè)化、效率低下、費用昂貴，又缺少低成本柔性替代性解決社會矛盾的體制安排，于是相當(dāng)一部分當(dāng)事人不得不選擇了找政府解決糾紛的途徑。轉(zhuǎn)型后的政府已經(jīng)沒有獲得這方面的法律授權(quán)，這就產(chǎn)生了政府處理社會矛盾的合法性危機。這樣的結(jié)果，就很容易使得社會成員對所處理的矛盾糾紛產(chǎn)生不滿指向政府，并把政府作為首選甚至唯一的發(fā)泄目標(biāo)，不斷發(fā)生的群體性事件反復(fù)證明了這一點。此外由于缺乏完善的ADR體制安排，上級政府只能看到一大堆“罪大惡極”、“違法亂紀(jì)”、“貪污受賄”、“官官相護”等由形容詞堆砌而成的上訪材料，這樣從外觀上很難判斷上訪究竟是有理訪、還是無理訪。同時由于政府過多地承擔(dān)了已經(jīng)從政府職能中駁離了的額外任務(wù)，于是機構(gòu)改革步入了這樣一個惡性循環(huán)的怪圈：精簡—膨脹－再精簡－再膨脹被人們稱為“九龍治水”和“十羊九牧”怪圈。當(dāng)然這里面有許多問題是剪不斷理還亂的東西，需要進行更細(xì)的專業(yè)疏理，歸結(jié)到最后，又是一個政府的協(xié)調(diào)性管理問題，必須將現(xiàn)有支離破碎的司法行政職能進行整合，從體制機制上建立起符合科學(xué)發(fā)展觀要求的制度保障。在目前的司法行政職能高度分散的情況下，是無論如何也建立不起來ADR體制的，即使建立起來后也會被部門利益驅(qū)使下不科學(xué)不合理的考核沖垮。

　　四、從社會終極解決社會矛盾看，必須加快審判制度的改革。

　　司法是社會正義的“最后一道防線”,也是國家法治大廈的“守護神”,為此十七大提出了深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度的要求。作為社會公平最后一道防線,司法公正至關(guān)重要,是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。因此大部制的改革，必須同時考慮到推進司法體制的改革，以司法手段來鞏固和保障改革的成果。

　　1、現(xiàn)代社會對司法制度的依賴日益障顯。人民法院在案件審理中，如果具

　　體行政行為違法，法院相應(yīng)地作出履行判決、撤銷判決、賠償判決、變更判決以及確認(rèn)違法判決等。如果具體行政行為合法，法院相應(yīng)地作出維持具體行政行為的判決，通過這種裁判方式，既實現(xiàn)了司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，又體現(xiàn)對行政機關(guān)依法行政的支持，幫助行政機關(guān)克服依法行政中的各種障礙和困難。更為重要的是司法權(quán)在國家制度的安排中，對于糾正和彌補代議制之不足、防止多數(shù)人暴力方面有著其它任何組織無可替代的作用。文革是國人在兩千五百年歷史上最為典型的多數(shù)人暴力的范例,一切罪惡都“以革命的名義下”進行的，當(dāng)代議民主成為一種利用多數(shù)人暴力傷害少數(shù)人利益的工具民主時,當(dāng)種族主義、宗教教義和民粹主義在民眾間制造對立的偽民主的情形發(fā)生時，當(dāng)媒體鋪天蓋地的討伐形成“多數(shù)人暴力”時，人性的弱點往往決定了這時的你我，會成為那個歡呼雀躍的多數(shù)人隊伍中的一員。當(dāng)然如果這種社會現(xiàn)狀持續(xù)下去，不用多久,你我或者我們的親人也會在某個問題上成為被剝奪和侵害的少數(shù)人。這個瘋狂的時刻，需要冷靜理智的法官，以一個法律人的良知，秉承對法律的忠誠，輕輕地敲響那沉甸甸的法槌，這一擊沖出波足以使多數(shù)人暴力的第一只骨牌倒下，進而引發(fā)排山倒海、震耳發(fā)聵的骨牌效應(yīng)。那么目前的司法能否承擔(dān)起這個職責(zé)？

　　2、目前司法的獨立性和權(quán)威性難以承擔(dān)起其法定的職責(zé)和使命。當(dāng)前，審

　　判制度一些問題非常嚴(yán)重，突出的表現(xiàn)是司法權(quán)力地方化、審判活動行政化、法官職業(yè)大眾化，這種現(xiàn)狀嚴(yán)重影響了司法的權(quán)威。在司法機構(gòu)與地方的關(guān)系問題上，在財政、人事方面因不當(dāng)制約而導(dǎo)致了司法地方化問題等。在審判活動行政化傾向上，表現(xiàn)為“審者不判、判者不審”,剝奪當(dāng)事人的回避權(quán)、辯論權(quán),使公開審判成為了一句口號;而上下級法院之間的內(nèi)部請示制度,也使二審流于形式,使當(dāng)事人的上訴失去了應(yīng)有的意義,違反了司法民主原則。更為嚴(yán)重的問題是信訪制度居然成了憲法外的憲法、法院外的法院，對判決后上訪的案件實行考核，要求法院審判法官趕到上級政府設(shè)立的信訪部門低聲下氣、迎合當(dāng)事人的胃口去接回上訪者，使審判的獨立性受到嚴(yán)重的干擾。于是出現(xiàn)了在有的案件審理過程中，是照顧絕大多數(shù)人的利益、少數(shù)人的暴力或每個人的尊嚴(yán)和利益的取舍上，竟然以平息上訪為裁判的標(biāo)準(zhǔn)，抑或直接拒絕受理，這種情形下使司法有意無意之中成了多數(shù)人暴力或少數(shù)人暴力的幫兇，嚴(yán)重影響到司法的獨立性、權(quán)威性、公正性及其公信力。

　　3、加快審判制度改革已顯得十分迫切。隨著審判制度改革特別是民事訴訟，

　　改革的不斷推進，對審判改革的理論研究日趨成熟，許多學(xué)者提出了大力推行法官精英化和職業(yè)化，進一步完善審判公開制度，改革審判管理的行政化體制，健全社會公眾參與司法的制度等系統(tǒng)方案。當(dāng)前審判改革在技術(shù)上重點應(yīng)注意二個問題。一是司法的獨立性權(quán)威性問題。當(dāng)前出現(xiàn)的人大、政協(xié)、紀(jì)委、信訪等多元化的雜亂無章的司法監(jiān)督體制，一方面嚴(yán)重影響了司法的獨立性權(quán)威性，另一方面這種不科學(xué)的監(jiān)督方式，對司法腐敗不能形成有效的監(jiān)督，致使司法腐敗在一些地方達到觸目驚心的地步。所以應(yīng)盡快建立起全國統(tǒng)一的司法制度，實現(xiàn)一元化的司法監(jiān)督體系。如成立全國人大法官職業(yè)規(guī)范委員會負(fù)責(zé)對全國人大任命的法官進行監(jiān)督、考核，省級人大法官職業(yè)規(guī)范委員會負(fù)責(zé)對省級人大任命的法官進行監(jiān)督、考核。除法官職業(yè)規(guī)范委員會和法官任命機關(guān)外,任何機關(guān)、單位、個人無權(quán)對法官進行考核、懲戒、任免、調(diào)整工作崗位。這種一元化的司法監(jiān)督機制一方面可以確保監(jiān)督的專業(yè)化,提高監(jiān)督有效性;另一方面可以防止監(jiān)督多元化對司法獨立和公正的干預(yù)。二是從法理解決一個和諧司法問題。在后現(xiàn)代法治思潮的沖擊下，各國在思考探索如何構(gòu)建高效的司法程序、適用更簡易的程序、保護被害人的權(quán)利、推行協(xié)商性司法、訴訟和解等方面的問題，但西方法學(xué)無法從法理的源頭上解決這一難題。而中國的儒釋道傳統(tǒng)文化下有著和諧法理學(xué)的良好傳統(tǒng)，如“春秋決獄”將禮的精神滲透于司法實踐中，以禮率刑、以禮指導(dǎo)法律的運作， “春秋決獄”塑造了整個傳統(tǒng)法律的基本性格——“倫理法”特質(zhì)。(點擊此處閱讀下一頁)

　　當(dāng)然我們不能現(xiàn)在原子鐘的標(biāo)準(zhǔn)來指責(zé)唐代銅壺滴漏計量時間的正確性，在這方面我國臺灣地區(qū)的學(xué)者和大陸的學(xué)者作了非常有益的探索，但總體而言和諧法學(xué)仍然是一片待開發(fā)的處女地。當(dāng)然具體深化和推進司法的體制性改革將是一個需要全面統(tǒng)合考慮布局的戰(zhàn)略性問題，是一個具有很大挑戰(zhàn)性的問題，需要與大部體制改革同步推進。同時我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到司法的體制性改革是一個逐步實施的、長期的過程，不可能一蹴而就。而這中間相當(dāng)部分改革內(nèi)容涉及到司法行政方面的問題，亟需要加大政府協(xié)調(diào)性管理的力度。當(dāng)前在體制上應(yīng)建立起國家司法體制改革委員會，中央政法委作為一個黨務(wù)部門去牽頭具體的司法改革事務(wù)，從法律技術(shù)的角度看真是免為其難。

　　當(dāng)前對于如何實施大部門體制的改革途徑及進程有不同的看法，有的認(rèn)為采取一步到位的辦法，有的建議縮減目標(biāo)分期分批到2020年、即社會主義市場經(jīng)濟體制基本成熟之際完成，2008年僅選擇2～3個系統(tǒng)改革為宜，此外對于究竟設(shè)立多少個大部合理也存在著分歧意見。筆者認(rèn)為，其實這些并非是最核心的問題，真正大部制改革的關(guān)鍵是首先建立起足以承當(dāng)起協(xié)調(diào)性管理職能的大部及相關(guān)需要前行性的配套改革。這樣如果其它大部改革后不完善，可以進一步進行改革，小部需要縮減也可以及時進行改革。其實“大部制”改革真正的難點在于人員的安置，實行“大部制”的難度可以說是前所未有的，因為它涉及到許多的部門利益和個人利益�？紤]到中國國情以及改革本身的復(fù)雜性，從技術(shù)上可以采取這樣的策略，將擴省撤市結(jié)合起來改革，采取下派上調(diào)的形式安置相關(guān)人員，這樣既可以解決阻力最大的人員安現(xiàn)頓問題，又可以實現(xiàn)國家戰(zhàn)略性改革的目標(biāo)。

　　后記：任何一次偉大的社會變革前夕必然伴隨著一場深刻的思想解放運動，二十年前一場關(guān)于檢驗真理標(biāo)準(zhǔn)問題的大討論，成了開啟中國新航程的前兆。以胡錦濤總書記為代表的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，在過去的五年中高擎和諧大旗，在世界不知不覺中悄悄完成了這場偉大的思想解放運動。今天，“和諧社會”、“科學(xué)發(fā)展觀”、“服務(wù)型政府”、“依法行政”等理念已經(jīng)深入人心，我們有理由相信，未來的五年，一個行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的法治型政府必將建立起來。這是一個需要偉人而誕生了偉人的時代，百年復(fù)興夢吾輩終于見到了曙光。滄海浮生，頭出頭沒在這個娑婆世界，今生又值遇千年未有之大變局時代，何其幸哉！吾常以二憾老人自居，一以中華未建立起現(xiàn)代法治制度為憾事，隨著大部制的推進，一憾將除也。二以中華傳統(tǒng)文化未復(fù)興為憾事，隨著文化大繁榮到來，此憾除亦不遠矣！然則吾輩處在文化斷層的今天，“修身齊家治國平天下”的人格修為尚未完成，何以承載“為天地立心、為生民立命、為往圣繼絕學(xué)、為萬世開太平”的使命，每每獨自躑躕在廣茅 、深邃而帶給人以無窮遐想的燦爛星空的夜晚下，一種“前不見古人、后不見來者、念天地之悠悠、,獨愴然而淚下”的感慨由然而生。記得德國哲學(xué)家康德在《實踐理性批判》里說過類似的話，“有兩種東西，我對它們的思考越是深沉和持久，它們在我心靈中喚起的驚奇和敬畏就會日新月異，不斷增長，這就是我頭上的星空和心中的道德定律”。然后中西方文化有著本質(zhì)的區(qū)別，中國哲人對“天人合一”境界的向往、對“慎獨”、“敬其在己者”的崇尚，始終保持著那種寧靜而安詳自在的和諧心態(tài)。西方文化在這種遐想面前很容易走向精神人格分裂的障礙，為此協(xié)同學(xué)的創(chuàng)始人哈肯指出“對自然社會的整體理解是中國哲學(xué)的一個核心部分，在我看來這一點西方文化中久未獲得足夠的考慮”。

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