龔維斌：治理腐敗需要廣大群眾的參與

　　一、反腐敗形勢仍然非常嚴峻

　　近年來，黨和政府加大了反腐敗的力度，制定了一系列規(guī)章制度，采取了一系列措施，對腐敗分子采取嚴厲打擊的高壓態(tài)勢，取得了很大成績。但是，反腐敗形勢仍然非常嚴峻。

　　十六大以來，頒布了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，出臺了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》，開展了先進性教育活動，加大查處腐敗案件的工作力度，切實糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)，取得了比較明顯的成效。2003—2005年，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)共處分495607人，其中黨紀處分363637人，政紀處分165613人，移送司法機關(guān)13945人。3年中共處分省部級干部51人，包括省委書記、省長、部長、省政協(xié)主席。[2]2006年，全國共查處省部級高官7人，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)共給予黨紀處分97260人,占黨員總數(shù)1.4％。2003年以來，我國各級紀檢監(jiān)察機關(guān)在工作力度不減的情況下，每年查處的違反黨紀政紀案件總量逐年下降。2006年，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)查處的嚴重違紀并且受到司法機關(guān)處理的案件同比下降了10.9%，說明腐敗滋生蔓延的勢頭正在得到遏制。但是，從近年各地反腐敗的成果看，被查處的大案要案增多、腐敗官員級別提高，腐敗涉及的領(lǐng)域擴大，串案窩案呈多發(fā)之勢，基層腐敗增加，一些腐敗分子國內(nèi)外相互勾結(jié)。

　　上述情況，一方面，說明黨和政府反對腐敗的堅定決心，不管涉及哪一級的人和事，決不姑息，一查到底；
另一方面，也說明我們的反腐敗工作任重道遠，還有很多工作要做。我們現(xiàn)在治理腐敗的很多措施仍然局限在公共機構(gòu)內(nèi)部，例如，在人事任免、重大決策、績效評估、政風(fēng)行業(yè)評議、監(jiān)督等過程中，群眾參與程度不高、應(yīng)有作用發(fā)揮不夠，仍然是內(nèi)部人決策、評估、監(jiān)督。因此，我們要全方位地構(gòu)筑治理腐敗的體系。

　　二、群眾參與是治理腐敗的重要手段

　　腐敗是利用公共權(quán)力和公共資源為個人謀取私利。群眾參與治理腐敗，有利于合理配置公共權(quán)力和分配公共資源，有利于把領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員置于群眾監(jiān)督的汪洋大海之中，規(guī)范公共權(quán)力的運作和公共資源的使用。公共資源與公共權(quán)力是密切相連的，公共資源的分配和使用其根本在于公共權(quán)力的運作。公共權(quán)力來源于公民權(quán)利的讓渡，公民權(quán)利是公共權(quán)力的邊界，腐敗是公共權(quán)力對公民權(quán)利的侵害。因此，在這個意義上，分配和規(guī)范公共權(quán)力均需要群眾的參與。

　　第一，群眾參與有利于把優(yōu)秀的人才選拔到合適的崗位。我們要在大范圍內(nèi)以寬廣的視野，把廣大群眾公認的德才兼?zhèn)涞母刹窟x拔到合適的位置上。要改變一些地方長期以來在少數(shù)人中由少數(shù)人選拔干部的做法。選拔廣大群眾公認的干部，就要充分重視民意，讓廣大群眾參與干部的選拔工作。群眾參與干部的選拔任用，一方面，有利于選拔優(yōu)秀人才；
另一方面，有利于使被選拔上來的干部重視群眾的意見，對群眾負責(zé)，規(guī)范自己的行為。

　　第二，群眾參與有利于形成科學(xué)的決策。群眾參與重大決策的制定，是民主決策的需要和體現(xiàn)。民主決策是科學(xué)決策的前提和保證，是預(yù)防腐敗的重要前提。各方面群眾的參與有助于防止權(quán)力過分集中，避免少數(shù)人說了算，防止少數(shù)人獨斷專行，壓縮權(quán)力尋租的空間。如果在人事任免上、重大項目審批上，不是少數(shù)人說了算，而是在充分聽取各方面群眾意見的基礎(chǔ)上集體決策，少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)手中權(quán)力的含金量就會大大降低，權(quán)錢交易、權(quán)色交易的可能性就會大大減少。

　　第三，群眾參與有利于形成有效的監(jiān)督壓力。腐敗利用的是公共權(quán)力，消耗的是公共資源，損害的是群眾的切身利益。群眾是公共部門管理和服務(wù)的直接對象，對于其管理和服務(wù)的質(zhì)量和效益，感受最深。對于干部選拔任用、重大項目決定和資金分配，對于科研領(lǐng)域、教育領(lǐng)域、醫(yī)療領(lǐng)域、工程建筑領(lǐng)域、基層干部的腐敗，對于司法、行政執(zhí)政過程的腐敗行為，利益直接相關(guān)的群眾或者周圍的群眾對此最敏感。群眾對腐敗的監(jiān)督具有自發(fā)性和主動性，能夠構(gòu)筑一張巨大而無形的監(jiān)督網(wǎng)，對于領(lǐng)導(dǎo)干部和公職人員具有無形的壓力，以使他們恪盡職守，廉潔奉公。

　　第四，群眾參與有利于紀檢監(jiān)督部門掌握腐敗的重要線索。群眾對于腐敗現(xiàn)象最有發(fā)言權(quán)。對于領(lǐng)導(dǎo)干部的一言一行，一舉一動，群眾最了解。有時，即使與群眾保持相當距離的中高層領(lǐng)導(dǎo)干部，群眾也會通過各種途徑對他們的所作所為有所了解。當安徽省阜陽市市長肖作新因腐敗被捕入獄后，時任市委書記的王懷忠卻升任了安徽省副省長。當時，阜陽就流傳著這樣一句話，“只要中央反腐不放松，定能抓住壞種王懷忠”。群眾心中自有一桿秤，哪個人的品行如何群眾心里最有數(shù)。腐敗分子無論做得多么巧妙，隱蔽得多深，總是逃脫不了群眾的眼睛。群眾的眼睛是雪亮的。

　　三、群眾參與治理腐敗需要一定的條件

　　群眾參與治理腐敗需要全過程參與，要在權(quán)力的授予、配置、使用各個環(huán)節(jié)上都有參與。在干部的選拔任用和權(quán)力的配置上，群眾要有發(fā)言權(quán)，要體現(xiàn)民意；
在權(quán)力的使用上，要讓群眾能夠監(jiān)督。群眾真正有效地參與治理腐敗需要一定的條件，需要有良好的制度作為保障。

　　1、要進一步完善選舉制度，保證人民群眾的民主權(quán)利。我國建立了一系列較為完整的保障公民個人、黨員行使民主權(quán)利的選舉制度。但是，從現(xiàn)實情況看，還要進一步完善人民代表大會制度，保障公民能夠正常的行使自己選舉自己的代表，每個人大代表能夠正確地行使自己的權(quán)利，選舉有關(guān)機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，審議有關(guān)機構(gòu)的工作，切實行使地方人大代表的罷免權(quán)。據(jù)報道，陳良宇把自己的秘書秦裕安排為上海寶山區(qū)區(qū)長。區(qū)長本來是要人大代表選舉產(chǎn)生的，但是卻在市委書記的安排下上任。根據(jù)中國共產(chǎn)黨黨章規(guī)定，黨員享有表決權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)；
在黨的會議上有權(quán)有根據(jù)地批評黨的任何組織和任何黨員，向黨負責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀的事實，要求處分違法亂紀的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部�，F(xiàn)在的關(guān)鍵問題是如何把這些好的規(guī)定和好的制度真正落到實處，切實保障公民和普通黨員的民主權(quán)利。如果黨員和群眾的民主權(quán)利僅僅停留在紙上，就會出現(xiàn)權(quán)力集中于少數(shù)人手中，“家長制”、“一言堂”就會出現(xiàn)，少數(shù)人就敢任意妄為，產(chǎn)生腐敗就不足為怪。原安徽省委副書記王昭耀一個內(nèi)弟在短短的四年之內(nèi)，從一名貨車司機變?yōu)榭h委組織部副部長、縣委常委、組織部長，最后擔(dān)任宿州市委組織部副部長。王昭耀在悔過書中說，很多時候人事安排就是一句話的事情。這些現(xiàn)象說明，普通群眾和黨員的民主權(quán)利被虛置了。

　　2、建立健全信息公開制度，保證人民群眾和普通黨員的知情權(quán)。信息公開，是包括黨員在內(nèi)的人民群眾實施監(jiān)督的重要前提。沒有信息就很難有真正的有效的監(jiān)督。如果村務(wù)不公開、廠務(wù)不公開、政務(wù)不公開、黨務(wù)不公開，人們對于領(lǐng)導(dǎo)干部以及領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的運作情況、經(jīng)費使用的情況等不清楚，人們的監(jiān)督也只能是瞎子摸象式的猜想�，F(xiàn)在不少腐敗案件的查處，最初并不是紀檢監(jiān)部門發(fā)現(xiàn)的，也不是群眾舉報的，而是因為家庭不和夫人告狀，或者因為內(nèi)部分臟不均互相揭發(fā)，或者因查處別的案件牽帶出來，這些現(xiàn)象被概括為后院起火型、內(nèi)部起哄型、撥出蘿卜帶出泥型。我國在信息公開方面，已經(jīng)邁出了重要的步伐，但是，還要積極穩(wěn)妥地向前推進。要用法律的形式、制度的形式嚴格規(guī)定，公開是原則，不公開是例外。要保證公民有一定的渠道了解公開的信息，有一定的途徑和方式讓普通黨員了解黨內(nèi)的重要事項和相關(guān)信息。公民和黨員了解、掌握了相關(guān)信息可以增加黨政機關(guān)等領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及其負責(zé)人的責(zé)任感，有利于及時糾正可能出現(xiàn)的錯誤和偏差，從而防止和制止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

　　3、完善和拓寬民意表達渠道，保證人民群眾的表達權(quán)。我們已經(jīng)建立了人大代表、政協(xié)委員聯(lián)系群眾的制度，老百姓有什么意見可以向人大代表、政協(xié)委員反映；
各級黨委、政府、法院檢察院等機構(gòu)都建立了專門的信訪部門，一些地方政府也建立了市長、縣長熱線或者專門接待日，群眾對行政部門的不當行政行為還可以提起訴訟，群眾的意見還可以通過作為黨和人民的喉舌的新聞媒體進行反映，對國家機關(guān)及其工作人員的消極和腐敗行為還可以向紀檢監(jiān)察部門進行舉報。但是，現(xiàn)實情況卻不太理想，很多渠道有待進一步暢通。不少群眾并不認識更不了解他們選區(qū)的人大代表，人大代表大多是業(yè)余兼職，除了偶爾的視察之外，很少與他們代表的選民真正有接觸和溝通，而且黨政官員比例過大。群眾上訪也時有被圍追堵截、打擊報復(fù)的現(xiàn)象，舉報的信件經(jīng)常轉(zhuǎn)到被舉報人手里。輿論監(jiān)督的獨立性也有待進一步加強。因此，需要改革和完善現(xiàn)有的民意表達機制，同時要進一步拓寬民意表達的渠道。

　　4、規(guī)范和培育社會組織，訓(xùn)練和引導(dǎo)群眾有序參與。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)日益多元化，公共管理機構(gòu)及其職能也需要不斷適應(yīng)這種變化，黨和國家應(yīng)該大力培育各種社會組織，承擔(dān)政府改革以后轉(zhuǎn)移出來的職能，滿足人民群眾多樣化的需求。在參與和發(fā)展社會組織中，可以使群眾學(xué)會自己管理自己，行使民主的權(quán)利。而且，不同的社會組織還具有利益表達的功能，可以代表其組織成員向有關(guān)機構(gòu)反映意見，表達愿望，對國家機關(guān)的工作提出合理化的建議和意見，形成有序、有效的政治參與，避免分散的個人的意見難以表達，或難以有效表達，或者無序表達的現(xiàn)象發(fā)生。我國社會組織現(xiàn)在遠遠不能滿足社會發(fā)展的需要。一方面，現(xiàn)有的社會組織很多是先天不足，獨立性差，嚴重依賴于權(quán)力機構(gòu)，要么成為二政府，要么無法正常開展活動；
另一方面，社會組織生長環(huán)境不佳，發(fā)育成長緩慢。要改革現(xiàn)有的社會組織管理模式，加快發(fā)展行業(yè)協(xié)會、學(xué)會、商會、聯(lián)誼會、基金會、慈善組織、民間社團、基層自治組織、中介組織等。

　　5、培育健康的社會文化，為治理腐敗創(chuàng)新良好的社會環(huán)境。掌握公共權(quán)力和公共資源的人是生活和工作在一定的社會環(huán)境之中的，他們來自于社會大眾、服務(wù)于社會大眾。一個社會道德風(fēng)尚良好，人們從心底里痛恨腐敗，有助于形成良好的官德政德。一個正常的、健康的社會，要形成以貪污受賄、侵占群眾利益、獲得不當利益為恥的社會輿論氛圍和公眾心態(tài)。受幾千年封建傳統(tǒng)以及轉(zhuǎn)型期不良風(fēng)氣的影響，有少數(shù)人把腐敗當作臭豆腐，聞起來臭、吃起來香，他們批判腐敗深惡痛絕，但是自己或親屬有機會搞起腐敗卻沾沾自喜。有的腐敗分子說“當官不發(fā)財，請我也不來”，把當官搞腐敗發(fā)財作為一種追求。有一小部分人甚至羨慕腐敗分子和腐敗行為，認為那是一種本事。有的家長教育子女要好好學(xué)習(xí)，長大當官發(fā)財。一方面，是受官場潛規(guī)則的影響，另一方面，是傳統(tǒng)的習(xí)慣思維和做法，不少人遇事首先不是想到如何按規(guī)則、按程序、按法律去解決，而是想到自己的親朋好友中誰有權(quán)有關(guān)系能幫自己說上話。于是，托關(guān)系、走后門，送禮、行賄。因此，治理腐敗，一方面需要對官員進行為官道德、行政倫理、廉潔從政教育，另一方面也需要倡導(dǎo)和培育一種健康的國民心態(tài)，形成清正廉潔、依法辦事的社會風(fēng)氣。

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　　[1] 本文在同一意義上使用群眾和公民。

　　[2] 汝信等主編：《2007年：中國社會形勢分析與預(yù)測》第175－176頁，社會科學(xué)文獻出版社，2007年。

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