許耀桐：大部制：再造政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的契機(jī)——中美政府體制的一個(gè)比較

　　我國(guó)即將展開(kāi)新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革，實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制。大部門(mén)體制，或曰大部制，反映的是當(dāng)代政府設(shè)立行政部門(mén)的規(guī)律，它有利于減少政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)，提高行政效能。這樣的改革取向當(dāng)然很好。但是，我們要認(rèn)識(shí)到，大部制并非為我國(guó)所獨(dú)創(chuàng)，在西方國(guó)家早已實(shí)行了大部制。因此，在推行大部門(mén)制改革之前，有必要做到“知己知彼”，即很好地了解西方國(guó)家實(shí)行的大部制究竟是怎么一回事，而我國(guó)現(xiàn)在的政府體制又是怎樣的，從中尋求改革的正確之路。本文擬以美國(guó)為例，進(jìn)行中美政府體制的一個(gè)簡(jiǎn)要比較，以便領(lǐng)悟其中包含的啟示。

　　美國(guó)：政府大部制實(shí)行行政“三分法”

　　美國(guó)將國(guó)家權(quán)力劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)。每一種權(quán)力本身又劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。由于行政權(quán)歸政府所有，因此，就政府的行政權(quán)而言，從橫向權(quán)能上，劃分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)；
從縱向?qū)蛹?jí)上，則劃分為聯(lián)邦行政權(quán)和各州的地方行政權(quán)。美國(guó)政府，就是按照行政權(quán)力“三分法”的格局進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的，其大部制正是實(shí)行了“三權(quán)分離”的大部制。

　　美國(guó)政府的行政部門(mén)現(xiàn)有15個(gè)，每個(gè)部門(mén)都是寬職能的。如美國(guó)農(nóng)業(yè)部，下設(shè)19個(gè)局，大體涵蓋了我國(guó)的農(nóng)業(yè)部、水利部、國(guó)家林業(yè)局的職能，還包括食品安全和檢驗(yàn)，動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)等職能，體現(xiàn)出“大農(nóng)業(yè)”的管理理念。綜觀美國(guó)政府的行政部門(mén)，擁有的權(quán)力主要有三項(xiàng)：

　　第一，制定政策權(quán)。國(guó)會(huì)立法制定的法律比較原則，因此常把制定實(shí)施細(xì)則的權(quán)力委托給行政機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)按照立法規(guī)定的原則，制定出具體的規(guī)章條例來(lái)實(shí)施法律。這些行政規(guī)章條例具有法律的效力，公民、工商企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體，乃至州和地方政府都必須遵守。

　　第二，解釋法律和政策。國(guó)家的法律和政策在實(shí)施過(guò)程中，必須考慮到千差萬(wàn)別的具體情況而決定應(yīng)如何執(zhí)行，這就要由行政官員根據(jù)具體情況進(jìn)行解釋。行政官員對(duì)法律和政策的解釋?zhuān)�事�?shí)上起到制定政策的補(bǔ)充作用，即使最低下級(jí)的行政官員也在某種程度上起著這種作用。因此，行政官員對(duì)法律和政策進(jìn)行解釋?zhuān)瑢?shí)際上就是在制定政策。

　　第三，行政裁決權(quán)。國(guó)會(huì)不僅委托給行政機(jī)構(gòu)制定政策的權(quán)力，也賦予行政機(jī)構(gòu)作出行政裁決的權(quán)力。在個(gè)人之間，社團(tuán)之間，個(gè)人與企業(yè)之間，個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)同政府之間發(fā)生糾紛時(shí)，行政機(jī)構(gòu)經(jīng)常受理申訴、作出裁決。各行政機(jī)構(gòu)常舉行聽(tīng)證，聽(tīng)取爭(zhēng)議雙方律師的辯護(hù)，記錄證人的證詞，作出裁決。行政機(jī)構(gòu)在作出行政裁決時(shí)，也是在制定政策。當(dāng)然，對(duì)于這種裁決，爭(zhēng)議的一方如有不服，可向聯(lián)邦法院起訴，最終由法院裁決。

　　以上三個(gè)權(quán)限，說(shuō)明美國(guó)的行政部門(mén)掌握的就是行政決策權(quán)，也就是制定和出臺(tái)政策的權(quán)力。在大部門(mén)體制下，美國(guó)還設(shè)有將近60個(gè)的獨(dú)立政府機(jī)構(gòu)和公司。這些獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)和公司是行政管理機(jī)構(gòu)，主要行使行政執(zhí)行權(quán)，即辦理行政事務(wù)，它們不隸屬于行政部門(mén)。作為美國(guó)大部制的行政部門(mén)，沒(méi)有行政執(zhí)行權(quán)，也不對(duì)行政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。那些獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)和公司受總統(tǒng)和法院監(jiān)督。同樣的，政府行政部門(mén)自身也要受到總統(tǒng)和國(guó)會(huì)的監(jiān)督，并向他們負(fù)責(zé)。因而，美國(guó)的行政部門(mén)被戲稱(chēng)是“一仆二主”的機(jī)構(gòu)。

　　中國(guó)：現(xiàn)有政府體制實(shí)行“三合一”

　　如果以西方國(guó)家的大部門(mén)行政體制作為參照系，那么我國(guó)政府的行政管理體制不僅是實(shí)行條塊分割、按照專(zhuān)業(yè)管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)的小部門(mén)行政體制，而且是集行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)于一身的“三權(quán)合一”體制。

　　我國(guó)現(xiàn)有28個(gè)政府部委。對(duì)每一個(gè)部委擁有的權(quán)力進(jìn)行分析，我們不難看到，它們不但擁有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)，而且擁有監(jiān)管權(quán)。首先，決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一。它表現(xiàn)為決策過(guò)程和執(zhí)行過(guò)程都是在一個(gè)政府部門(mén)內(nèi)進(jìn)行。行政決策的信息收集、調(diào)查研究、方案設(shè)計(jì)、修正反饋等環(huán)節(jié)，是由同一個(gè)政府機(jī)關(guān)和同一批公務(wù)員完成的；
決策后的執(zhí)行職能也是由同一個(gè)政府機(jī)關(guān)和同一批公務(wù)員執(zhí)行的，決策職能和執(zhí)行職能高度重合。其次，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)合一，擁有決策權(quán)的是同一個(gè)政府部門(mén)內(nèi)的這些人，對(duì)之進(jìn)行監(jiān)督的還是這個(gè)政府部門(mén)內(nèi)的這些人。再次，就是執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合一，同一個(gè)政府機(jī)關(guān)和同一批公務(wù)員既扮演執(zhí)行者的角色，也扮演監(jiān)督者的角色。總之，我國(guó)政府行政體制確實(shí)是一種小部門(mén)且實(shí)行行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度集中的“三權(quán)合一”體制。

　　小部門(mén)、“三合一”的政府行政體制，造成很大的體制性弊端：一是權(quán)力過(guò)于集中，決策權(quán)甚至集中于一把手，正所謂“決策一言堂，用人一句話(huà)，花錢(qián)一支筆”，一切由一把手說(shuō)了算，屢屢出現(xiàn)嚴(yán)重的決策失誤。二是不當(dāng)?shù)厥褂脠?zhí)行權(quán)，權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化的現(xiàn)象比較普遍，導(dǎo)致了有利于部門(mén)利益的爭(zhēng)著貫徹落實(shí)、執(zhí)行強(qiáng)力；
不利于部門(mén)利益的則避之唯恐不及、執(zhí)行乏力。三是監(jiān)督權(quán)不到位，由于監(jiān)督者本身往往就是決策者和執(zhí)行者本人，或者是與之有直接利害關(guān)系的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，因而很容易地把決策和執(zhí)行的失誤當(dāng)作工作上的缺點(diǎn)，往往以“交學(xué)費(fèi)”為由了結(jié)，難于追究決策者、執(zhí)行者的法律責(zé)任。

　　現(xiàn)有我國(guó)小部門(mén)、“三合一”的政府行政體制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下形成的。當(dāng)然，應(yīng)該肯定，這種小部門(mén)、“三合一”的政府行政體制在歷史上曾經(jīng)起過(guò)積極的作用。但是，隨著我國(guó)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這種管理過(guò)細(xì)，一身三任，既當(dāng)“組織員”，又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的政府行政體制，顯然已經(jīng)不適合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理了。

　　啟示：大部制改革是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造

　　通過(guò)以上中美政府體制的簡(jiǎn)要比較，我們可以很容易地了解到，在當(dāng)代政府行政管理體制不斷科學(xué)化、效能化的大趨勢(shì)下，小部門(mén)、“三合一”的政府行政體制非改不可。其實(shí)，當(dāng)前我國(guó)實(shí)行大部制，主要的并不在于機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)和人員的減少。有資料表明，我國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)供養(yǎng)的人員所占人口的比重，現(xiàn)在還只及美國(guó)的一半。因此，從財(cái)政供養(yǎng)人員占人口的比重來(lái)看，我國(guó)的政府規(guī)模并不算大。那么問(wèn)題發(fā)生在哪里呢？主要在于權(quán)力過(guò)于集中，權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行不合理，導(dǎo)致了行政成本過(guò)高，政府浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，我們采納大部制的良策，但如果只是在機(jī)構(gòu)上進(jìn)行拼合，砍掉一些部委，充其量不過(guò)是在搞“合署辦公”，玩“增灶減灶”的游戲�？梢哉f(shuō)，如果行政權(quán)力沒(méi)有得到科學(xué)分離，行政職能沒(méi)有得到徹底調(diào)整，還是繼續(xù)把“三權(quán)”集中于大部制行政部門(mén)，過(guò)去怎么干的現(xiàn)在還怎么干，那就是做表面文章，其結(jié)果是“畫(huà)虎不成反類(lèi)犬”，改了可能比不改更糟糕。

　　有鑒于此，從十六大報(bào)告開(kāi)始，我們黨即探討了政府機(jī)構(gòu)改革的基本取向問(wèn)題，提出“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)”。這是我國(guó)第一次把行政管理分為三個(gè)環(huán)節(jié)，提出必須按照三個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范部門(mén)職能。

　　在十六大報(bào)告的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在十七大報(bào)告進(jìn)一步提出，要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制�！倍�且強(qiáng)調(diào)了，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。這是第一次明確地把十六大報(bào)告中關(guān)于行政管理的“三環(huán)”提升為“三權(quán)”，并且首先強(qiáng)調(diào)“三權(quán)”之間的相互制約，其次才是它們之間的相互協(xié)調(diào)。我認(rèn)為，應(yīng)該把十七大報(bào)告關(guān)于決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”相互區(qū)分、既制約又協(xié)調(diào)的這段重要論述，看成是對(duì)大部制改革實(shí)質(zhì)的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)。從根本上說(shuō)，大部制改革，是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造就在于，它實(shí)行的是行政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的合理劃分和相對(duì)分離。

　　原載《改革內(nèi)參》2008年第6期，作者授權(quán)天益發(fā)布。

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