喻中：中國(guó)政治中正式規(guī)則與潛規(guī)則的相互關(guān)系

　　當(dāng)代中國(guó)的權(quán)力腐敗并非少數(shù)官員的個(gè)人行為，也不是僅僅發(fā)生在權(quán)力機(jī)構(gòu)的高墻大院之內(nèi)。無(wú)論是參與腐敗活動(dòng)的個(gè)人還是群體，其腐敗行為都是各種社會(huì)因素相互交織的結(jié)果，當(dāng)前的大面積的權(quán)力腐敗現(xiàn)象實(shí)際上是當(dāng)代社會(huì)環(huán)境的產(chǎn)物。

　　如果說(shuō)，當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境為腐敗的滋生蔓延提供了某種適宜的土壤，那么，我們面臨的一個(gè)不容回避的關(guān)鍵問(wèn)題就是：社會(huì)環(huán)境中的哪些因素與腐敗的滋生蔓延具有直接的因果關(guān)系？尋找對(duì)這個(gè)問(wèn)題的回答也就是探究腐敗發(fā)生的機(jī)理，為治理權(quán)力腐敗提供認(rèn)知準(zhǔn)備。然而，要對(duì)這個(gè)問(wèn)題做出“一針見(jiàn)血”甚至“一劍封喉”式的回答，卻非易事。也許有人認(rèn)為，法律制度不健全是導(dǎo)致腐敗的根本原因，因此要為這個(gè)社會(huì)編織更加細(xì)密的法網(wǎng)；
也有人認(rèn)為，腐敗滋生緣于參與腐敗者的修養(yǎng)不夠、道德水平不高，因此需要加強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的道德建設(shè)，通過(guò)思想教育來(lái)防止腐��；
還有人認(rèn)為，腐敗乃西方社會(huì)腐朽思想侵襲的結(jié)果，腐敗者就像一個(gè)健康人中了毒、生了病，似乎腐敗者也是受害者；
甚至有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，腐敗是社會(huì)處于改革開(kāi)放時(shí)期不可避免的一種現(xiàn)象，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要成本……。如此種種，也許揭示了社會(huì)環(huán)境與腐敗滋生之間的某些牽連，但筆者認(rèn)為，它們都未觸及問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，沒(méi)有找到腐敗滋生的直接原因，即正式規(guī)則與潛規(guī)則同時(shí)并存于當(dāng)代社會(huì)，構(gòu)成了腐敗滋生的基本社會(huì)環(huán)境。當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)中各個(gè)層面、不同領(lǐng)域里廣泛滋生的權(quán)力腐敗現(xiàn)象，歸根到底，都可以用這個(gè)因素來(lái)解釋。

　　進(jìn)一步看，潛規(guī)則在現(xiàn)實(shí)中表面上不具備正式地位，甚至為正式規(guī)則的條文所否定，但恰恰是這些與正式規(guī)則表面上沖突的潛規(guī)則卻在官場(chǎng)的日常運(yùn)作中發(fā)揮正式的功能，而正式規(guī)則卻往往只不過(guò)具有形式上的意義。只有認(rèn)識(shí)到這點(diǎn)，才能理解今天中國(guó)現(xiàn)實(shí)里種種按照正式規(guī)則難以解釋的現(xiàn)象；
也只有從這種角度，觀察分析今日之中國(guó)才能把脈觀象。

　　一、如何認(rèn)識(shí)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)：正式規(guī)則之外的潛規(guī)則

　　所謂正式規(guī)則與潛規(guī)則的并存，是指在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)中事實(shí)上并存著兩套幾乎是相互沖突的規(guī)則體系。這里講的正式規(guī)則是指執(zhí)政黨的各級(jí)組織與國(guó)家各級(jí)機(jī)構(gòu)制定的黨內(nèi)文件、政府文件、法律和行政法規(guī)等等。它既包括《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》在內(nèi)的黨規(guī)黨紀(jì)體系，也包括以《憲法》為核心的國(guó)家法律體系。稱(chēng)它們是“正式規(guī)則”，是因?yàn)檫@套規(guī)則既表達(dá)在文本中，也懸掛在墻壁上；
既在正式會(huì)議上宣讀，也在非正式的官場(chǎng)談話(huà)中強(qiáng)調(diào)。這些正式規(guī)則所構(gòu)成的規(guī)則體系為當(dāng)代中國(guó)所有的政黨組織、國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)主體提供了全方位的行為模式：應(yīng)當(dāng)做什么，不能做什么，可以做什么。

　　例如，在預(yù)防和懲罰權(quán)力腐敗的問(wèn)題上，相關(guān)的正式規(guī)則堪稱(chēng)疊床架屋。單是政黨內(nèi)部的“黨紀(jì)條規(guī)”就有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件審理工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于對(duì)“違反黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例”行為的處理規(guī)定》、《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴(yán)重官僚主義失職錯(cuò)誤黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》、《共產(chǎn)黨員在涉外活動(dòng)中違犯紀(jì)律黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》、《對(duì)參與嫖娼、賣(mài)淫活動(dòng)的共產(chǎn)黨員及有關(guān)責(zé)任者黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》等等。如果要全面了解“黨紀(jì)條規(guī)”的體系，可以參考北京市委的紀(jì)檢監(jiān)察網(wǎng)站。它的主頁(yè)上有“政策法規(guī)”一欄，其中又分為7大類(lèi)，分別是“綜合”、“自律工作”、“查辦案件工作”、“信訪工作”、“執(zhí)法監(jiān)督工作”、“糾正部門(mén)和行業(yè)不正之風(fēng)”、“組織人事工作”等。第七大類(lèi)之第二分類(lèi)“自律工作”一項(xiàng)又細(xì)分為“廉政準(zhǔn)則”（包括6個(gè)方面）、“厲行節(jié)約、制止奢侈浪費(fèi)規(guī)定”、黨內(nèi)民主監(jiān)督、經(jīng)商投資、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、國(guó)企干部廉政自律、基層民主政治建設(shè)、司法公開(kāi)等等。第七大類(lèi)之第二分類(lèi)“自律工作”項(xiàng)下之第二小類(lèi)“厲行節(jié)約、制止奢侈浪費(fèi)規(guī)定”具體包括6個(gè)方面，即有關(guān)住房、分房、辦公用房的規(guī)定，有關(guān)會(huì)議、檢查、評(píng)比和慶典活動(dòng)的規(guī)定，嚴(yán)禁用公款大吃大喝和揮霍浪費(fèi)的規(guī)定，嚴(yán)格控制用公款安裝住宅電話(huà)和購(gòu)買(mǎi)移動(dòng)電話(huà)的規(guī)定，嚴(yán)格按規(guī)定配備和更換小汽車(chē)的規(guī)定，關(guān)于出國(guó)、考察、旅游的規(guī)定等等。第七大類(lèi)之第二分類(lèi)“自律工作”項(xiàng)下之第三小類(lèi)黨內(nèi)民主監(jiān)督則包括領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)，報(bào)告?zhèn)�人重大事項(xiàng)，禮品、禮金和禮品登記，民主生活會(huì)等等。

　　顯然，在預(yù)防和懲罰權(quán)力腐敗方面存在著一套極其龐大的“黨紀(jì)條規(guī)”體系。此外還有一套法律體系，如《刑法》、《行政監(jiān)察法》、《公務(wù)員法》、《法官法》、《檢察官法》等等。這兩套規(guī)則體系為預(yù)防和懲罰權(quán)力腐敗提供了相當(dāng)全面的規(guī)則和依據(jù)。從邏輯上講，只要按照這些正式規(guī)則來(lái)運(yùn)作，權(quán)力腐敗現(xiàn)象本來(lái)是很難發(fā)生的；
即使出現(xiàn)了少量的腐敗行為，也會(huì)受到及時(shí)而有效的懲治。但在當(dāng)代中國(guó)，除了這套正式規(guī)則外，事實(shí)上還盛行著一套潛規(guī)則。所謂“潛規(guī)則”，是指雖未明文規(guī)定、但在實(shí)踐中被相關(guān)主體普遍遵循的規(guī)則。這類(lèi)潛規(guī)則古已有之，并非當(dāng)代社會(huì)專(zhuān)有之物。有論者專(zhuān)門(mén)著書(shū)剖析了中國(guó)歷史上的潛規(guī)則[1]，筆者從法律文化的角度也曾探討過(guò)這一問(wèn)題[2]。本文就不再?gòu)膶W(xué)理層面展開(kāi)分析，只用經(jīng)驗(yàn)描述的方法略作說(shuō)明。身處現(xiàn)實(shí)中的國(guó)人，自然對(duì)這套社會(huì)上流行的潛規(guī)則有豐富的切身體會(huì)。

　　比如，按照《地方組織法》、《選舉法》等相關(guān)正式規(guī)則的規(guī)定，鄉(xiāng)村的鎮(zhèn)長(zhǎng)本應(yīng)由全鎮(zhèn)選民之政治代表組成的鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生；
但事實(shí)上，誰(shuí)能當(dāng)上鎮(zhèn)長(zhǎng)，一般都是由縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)、分管黨務(wù)的縣委副書(shū)記、組織部長(zhǎng)等幾個(gè)人決定的，這就是潛規(guī)則。也許有人會(huì)說(shuō)，“黨管干部”或“黨組織推薦干部”是一條正式規(guī)則而不是潛規(guī)則。其實(shí)，在實(shí)踐中真正實(shí)行的也不是這條正式規(guī)則。若按照正式規(guī)則，那么“黨管干部”就應(yīng)該是黨委作為一個(gè)集體來(lái)“管干部”或“推薦干部”；
而現(xiàn)實(shí)中遵行的潛規(guī)則是，大部分黨委成員（委員）對(duì)于誰(shuí)能當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)這樣的事務(wù)并沒(méi)有多少發(fā)言權(quán)，甚至根本就沒(méi)有發(fā)言權(quán)，所以并不是黨委集體、而是黨委中的幾個(gè)核心人物（甚至是黨委書(shū)記一個(gè)人）在“管干部”。進(jìn)一步看，按照正式規(guī)則，本應(yīng)當(dāng)是“黨組織推薦領(lǐng)導(dǎo)干部”，既然是推薦，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)就有接受或不接受之選擇；
而現(xiàn)實(shí)中的潛規(guī)則是，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)不應(yīng)當(dāng)拒絕“上級(jí)黨委”“推薦”的鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，換言之，“上級(jí)黨委”確定的鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人并非“推薦”，而是指定。正因?yàn)槿绱�，與《地方組織法》、《選舉法》等正式規(guī)則相對(duì)應(yīng)的潛規(guī)則是，“黨組織內(nèi)的某個(gè)人或某幾個(gè)人來(lái)決定誰(shuí)能當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)”。

　　再?gòu)逆?zhèn)長(zhǎng)的離任方式來(lái)看，按照正式規(guī)則，現(xiàn)任鎮(zhèn)長(zhǎng)既是鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的，要離任自然應(yīng)該先向鎮(zhèn)人民代表大會(huì)提請(qǐng)辭職，得到鎮(zhèn)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后方可離任。但在現(xiàn)實(shí)中，這樣的正式規(guī)則并未得到執(zhí)行，縣委組織部的一紙調(diào)令就可以把一位正在履行職務(wù)的鎮(zhèn)長(zhǎng)調(diào)離。這里的潛規(guī)則是，鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉和離任批準(zhǔn)，只是縣委領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)組織部下達(dá)的人事安排決定的事后補(bǔ)充形式，這個(gè)補(bǔ)充形式只能追認(rèn)、而不能變更上級(jí)的人事安排決定。

　　顯然，要了解中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，必須從認(rèn)識(shí)潛規(guī)則入手，而不能簡(jiǎn)單地靠解析正式規(guī)則的條文來(lái)尋找線(xiàn)索。

　　二、獲得權(quán)力和保持權(quán)力：兩類(lèi)規(guī)則如何發(fā)揮作用

　　一般情況下，任何個(gè)體在獲得權(quán)力的過(guò)程中都同時(shí)受到兩種規(guī)則的支配：他既要遵循正式規(guī)則，也必須遵循潛規(guī)則。如果他不遵循正式規(guī)則，比如，一個(gè)人要成為鎮(zhèn)長(zhǎng)或縣長(zhǎng)，就得尊重選舉法等相關(guān)法律，若在鎮(zhèn)或縣的人民代表大會(huì)的投票選舉中未獲通過(guò)，他就不能成為正式的鎮(zhèn)長(zhǎng)或縣長(zhǎng)（最多成為中國(guó)特色的“代鎮(zhèn)長(zhǎng)”或“代縣長(zhǎng)”），也不能享有正式的、正當(dāng)?shù)臋?quán)力。這就是說(shuō)，正式規(guī)則支配了權(quán)力者獲得權(quán)力的過(guò)程。但是，任何人在獲得權(quán)力的過(guò)程中，如果僅僅注意到正式規(guī)則，卻忽略或違背了潛規(guī)則，就會(huì)受到潛規(guī)則的懲罰，他獲得或保持權(quán)力的可能性將大大降低。

　　試舉一例，有個(gè)副鎮(zhèn)長(zhǎng)想當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，他如果僅僅琢磨如何贏得鎮(zhèn)人代會(huì)的認(rèn)可，其目標(biāo)將很難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)�，提名或推薦誰(shuí)當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，是縣委組織部管轄的事務(wù)。如果說(shuō)，縣委組織部提名或推薦領(lǐng)導(dǎo)干部也屬于正式規(guī)則，那么，真正的潛規(guī)則可能就是：縣委組織部長(zhǎng)決定誰(shuí)當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。事實(shí)上，組織部長(zhǎng)也不能決定所有的鎮(zhèn)長(zhǎng)人選，因?yàn)榭h委書(shū)記、分管組織的副書(shū)記、兼任縣長(zhǎng)的副書(shū)記比組織部長(zhǎng)的地位更高，這3個(gè)人都可以決定誰(shuí)當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。一般來(lái)說(shuō)，當(dāng)這4個(gè)核心人物的意見(jiàn)一致時(shí)，誰(shuí)能當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)基本上就可以定下來(lái)了；
但在很多情況下，他們的意見(jiàn)并不一致，這時(shí)候，決定誰(shuí)當(dāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的潛規(guī)則就是，每個(gè)核心人物分別決定幾個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)人選。具體地說(shuō)，當(dāng)組織部長(zhǎng)強(qiáng)烈要求推薦某人出任鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)，若得到其他核心人物的支持，那么，當(dāng)分管組織的副書(shū)記建議另一人出任其他鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)，組織部長(zhǎng)也有贊同的義務(wù)。在正常情況下，縣委書(shū)記、兼任縣長(zhǎng)的副書(shū)記會(huì)尊重這樣的潛規(guī)則。如果幾個(gè)核心人物都不尊重這樣的潛規(guī)則，就會(huì)造成“相互拆臺(tái)”的局面。在現(xiàn)實(shí)中，“相互拆臺(tái)”的事例屢有發(fā)生，最常見(jiàn)的“拆臺(tái)”主要發(fā)生在縣委書(shū)記與兼任縣長(zhǎng)的副書(shū)記之間，這就是人們常說(shuō)的“黨政一把手不和”。造成“不和”的原因是多方面的，其中的重要原因之一就是，相互不支持對(duì)方提出的有關(guān)人事安排的建議，或者說(shuō)是“相互不買(mǎi)賬”。如果這方面的沖突過(guò)于尖銳，可能導(dǎo)致雙方難以合作共事，到了“班子不團(tuán)結(jié)”的程度，上級(jí)機(jī)構(gòu)就可能對(duì)“相互拆臺(tái)”的一方或雙方進(jìn)行調(diào)整。結(jié)果既可能是其中一方“敗下陣來(lái)”，也可能是“兩敗俱傷”。無(wú)論哪種結(jié)果，其實(shí)都間接地表達(dá)了關(guān)于誰(shuí)能當(dāng)上鎮(zhèn)長(zhǎng)的另一條潛規(guī)則：縣委的幾個(gè)核心人物分別控制了若干名額（每個(gè)人掌握的名額多少與他的實(shí)際地位成正比，比如，書(shū)記可能控制5個(gè)名額，縣長(zhǎng)可能是4個(gè)，“管黨”的副書(shū)記與組織部長(zhǎng)可能分別有2個(gè)或3個(gè)，等等）。如果有人想包攬大多數(shù)名額，擠占他人控制的名額，就可能遭到對(duì)方的反擊。在幾個(gè)核心人物既相互較量又相互妥協(xié)的過(guò)程中，誰(shuí)能當(dāng)上鎮(zhèn)長(zhǎng)這么就定下來(lái)了。

　　以上分析表明，一個(gè)人要想獲得鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力，必須得到縣委某一個(gè)或某幾個(gè)核心人物的支持。對(duì)于那些希望謀取鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力的人來(lái)說(shuō)，這是一條必須遵循的潛規(guī)則。假如得不到任何核心人物的支持，在通常情況下，就不大可能被組織部門(mén)推薦，更不會(huì)被提交到鎮(zhèn)人代會(huì)上作為鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人來(lái)投票表決。換言之，要想依靠正式規(guī)則獲得鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力，必須先按照潛規(guī)則成為組織部門(mén)的推薦人選。正是這樣的潛規(guī)則為腐敗的滋生提供了契機(jī)。因?yàn)�，全縣的鎮(zhèn)長(zhǎng)職位是有限的，縣委的各核心人物手上控制的名額就更加有限，這些“名額”成了極度稀缺的資源。由于這種資源過(guò)于稀缺，而希望獲得鎮(zhèn)長(zhǎng)的職位和權(quán)力的人又比較多，于是形成了多人“搶購(gòu)”稀缺“商品”的情勢(shì)。這就使得“名額”必然流向“出價(jià)”較高的“競(jìng)買(mǎi)者”。權(quán)力腐敗就是在眾人向“核心人物”“購(gòu)買(mǎi)”名額的過(guò)程中產(chǎn)生的。

　　仍以鎮(zhèn)長(zhǎng)職務(wù)及其相應(yīng)的權(quán)力為例作進(jìn)一步的分析。既然縣委的每個(gè)核心人物手上控制的安排鎮(zhèn)長(zhǎng)職務(wù)的名額是一種稀缺資源，那么，與這些名額相對(duì)應(yīng)的鎮(zhèn)長(zhǎng)職務(wù)本身也同樣具有稀缺性，已經(jīng)掌握鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力的人必然面對(duì)眾多的潛在競(jìng)爭(zhēng)者。按照正式規(guī)則，組織部門(mén)可以在管轄范圍內(nèi)對(duì)任何干部做出某種調(diào)整。比如，組織部門(mén)有權(quán)以“不稱(chēng)職、不勝任現(xiàn)職”的名義免去某個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)的職務(wù)，從而剝奪他的權(quán)力；
也可以把擁有實(shí)權(quán)的鎮(zhèn)長(zhǎng)調(diào)整為沒(méi)有權(quán)力的“副處級(jí)調(diào)研員”，這些都是正式規(guī)則允許的。有論者指出，免職或調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)、操作的程序、調(diào)整的比例、調(diào)整后的安排，都是由組織部門(mén)來(lái)掌握的。[3]這就是說(shuō)，組織部門(mén)可以通過(guò)一個(gè)能伸能縮的彈性標(biāo)準(zhǔn)，直接下令調(diào)整所管轄的領(lǐng)導(dǎo)干部。在組織部門(mén)調(diào)整“不稱(chēng)職、不勝任現(xiàn)職干部”的背后，依然是組織部長(zhǎng)或其他幾個(gè)核心人物定奪。這就是領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)調(diào)整中的潛規(guī)則。

　　一個(gè)已經(jīng)掌握了鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力的人，如果想繼續(xù)保持這種權(quán)力，就必須讓組織部門(mén)對(duì)他做出“稱(chēng)職、勝任現(xiàn)職”的鑒定意見(jiàn)，即獲得組織部長(zhǎng)及其他幾個(gè)核心人物滿(mǎn)意的評(píng)價(jià)，他們的滿(mǎn)意是一個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)繼續(xù)掌握鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力最主要的保障（在多數(shù)情況下，極端一點(diǎn)說(shuō)，甚至是唯一的保障）。因此，幾個(gè)核心人物的“滿(mǎn)意”又成了一種待價(jià)而沽的“商品”。為了購(gòu)買(mǎi)這種“商品”，鎮(zhèn)長(zhǎng)們又得持續(xù)不斷地花錢(qián)。于是，鎮(zhèn)長(zhǎng)通過(guò)金錢(qián)購(gòu)買(mǎi)某個(gè)或某幾個(gè)核心人物的“滿(mǎn)意”，以便繼續(xù)保持鎮(zhèn)長(zhǎng)的權(quán)力，就成了一個(gè)新的潛規(guī)則。它對(duì)應(yīng)的正式規(guī)則是“黨是否滿(mǎn)意、人民是否滿(mǎn)意，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　決定一個(gè)干部的去留”。這兩種規(guī)則的并存，使得掌握了權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部考慮的重心不是向黨負(fù)責(zé)、向人民負(fù)責(zé)，而是向某個(gè)或某幾個(gè)核心人物“投資”，讓某個(gè)或某幾個(gè)核心人物“滿(mǎn)意”。

　　試舉例說(shuō)明。2004年歲末，筆者在社會(huì)調(diào)查的過(guò)程中認(rèn)識(shí)了一位副鎮(zhèn)長(zhǎng)王某。他供職于A市下轄的B縣C鎮(zhèn)人民政府。據(jù)王某介紹，2005年春節(jié)后，B縣為了減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的人數(shù)，將對(duì)全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部作一次較大規(guī)模的調(diào)整，某些鎮(zhèn)長(zhǎng)將被降為副鎮(zhèn)長(zhǎng)，某些副鎮(zhèn)長(zhǎng)則不再擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的職務(wù)。這個(gè)調(diào)整計(jì)劃使所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人都緊張起來(lái)了，誰(shuí)都不愿意被降職或免職，為免遭淘汰，所有在位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人都必須想辦法獲得某個(gè)或某些核心人物的“滿(mǎn)意”。這些人采取的最基本方式是直接花錢(qián)“購(gòu)買(mǎi)”。在B縣的幾個(gè)核心人物中，王某最接近的是組織部長(zhǎng)張某。張部長(zhǎng)的家不在B縣縣城，而是A市市區(qū)。2005年元旦，王某專(zhuān)程趕往A市。臨近中午時(shí)，王某打電話(huà)聯(lián)系張部長(zhǎng)，張?jiān)陔娫?huà)里稱(chēng)“現(xiàn)在不方便”，讓王某下午4點(diǎn)再與他聯(lián)系。下午4點(diǎn)左右，王某再打電話(huà)，張部長(zhǎng)已經(jīng)做出了安排，指示王某5點(diǎn)半趕到他家附近的D路口見(jiàn)面。掛斷電話(huà)之后，王某隨即四處打聽(tīng)D路口在什么地方，隨后就提了一只密碼箱，匆匆向那個(gè)路口趕去。王某在D路口等到5點(diǎn)半，張部長(zhǎng)準(zhǔn)時(shí)出現(xiàn)了，他收下了王某遞過(guò)去的那只密碼箱，既沒(méi)有讓王某去他家里，也沒(méi)有討論任何實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題，兩人就分手了，前后也許就1分鐘時(shí)間。王某告訴筆者，密碼箱里除了一瓶酒之外，還有2萬(wàn)元現(xiàn)金。3個(gè)月后王某打電話(huà)告訴筆者，這一輪的全縣干部大調(diào)整已經(jīng)結(jié)束，確實(shí)有一部分人因?yàn)椤安环Q(chēng)職、不勝任現(xiàn)職”而被降職或免職，他還是擔(dān)任副鎮(zhèn)長(zhǎng)的職務(wù)，但卻從原先任職的較偏僻的C鎮(zhèn)調(diào)到了靠近縣城的經(jīng)濟(jì)水平較好的E鎮(zhèn)。對(duì)這樣的結(jié)果，王某是比較滿(mǎn)意的。

　　王某介紹的情況表明，在保持權(quán)力的過(guò)程中必須同時(shí)遵循正式規(guī)則與潛規(guī)則。王某向張部長(zhǎng)行賄2萬(wàn)元，是對(duì)“花錢(qián)買(mǎi)滿(mǎn)意”這條潛規(guī)則的遵循；
張部長(zhǎng)以組織部門(mén)的名義正式宣布王某是“稱(chēng)職的、勝任現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部”，是對(duì)正式規(guī)則的遵循�？梢�(jiàn)，王某保持副鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力的過(guò)程同時(shí)受到了兩類(lèi)規(guī)則的支配。在這個(gè)案例中，如果僅僅譴責(zé)王副鎮(zhèn)長(zhǎng)與張部長(zhǎng)之間的所謂“錢(qián)權(quán)交易”，那是很容易的，卻于事無(wú)補(bǔ)。值得認(rèn)真探究的是，滋生這種腐敗的社會(huì)環(huán)境是什么？本文提供的回答就是正式規(guī)則與潛規(guī)則的并存。

　　三、潛規(guī)則對(duì)正式規(guī)則的依賴(lài)性

　　潛規(guī)則可以理解為非正式規(guī)則，但這并不貼切，因?yàn)橛行┓钦�式�?guī)則也是正式規(guī)則承認(rèn)了的，比如國(guó)家認(rèn)可的某些習(xí)慣法規(guī)則。因此，潛規(guī)則的更準(zhǔn)確的含義也許是“桌面下運(yùn)行的規(guī)則”：大家都按照這樣的規(guī)則來(lái)行動(dòng)，都遵循這些規(guī)則，但它們又?jǐn)[不上桌面，沒(méi)有人公開(kāi)承認(rèn)存在這樣的規(guī)則。然而，這些沒(méi)有人公開(kāi)承認(rèn)的規(guī)則之所以也是規(guī)則，是因?yàn)槿粲腥诉`背了這樣的潛規(guī)則，就會(huì)受到懲罰；
當(dāng)然，受懲罰時(shí)形式上的理由并不是你違反了潛規(guī)則，而是以你違反了正式規(guī)則作為懲罰的依據(jù)。在上文述及的王副鎮(zhèn)長(zhǎng)與張部長(zhǎng)之間的交易中，雙方都遵循了潛規(guī)則，也得到了各自滿(mǎn)意的結(jié)果。假如王副鎮(zhèn)長(zhǎng)不遵循這樣的潛規(guī)則，未主動(dòng)地向張部長(zhǎng)送上那只密碼箱，那么，他很可能會(huì)因?yàn)椤安环Q(chēng)職、不勝任現(xiàn)職”而被免去副鎮(zhèn)長(zhǎng)的職務(wù)，但組織部門(mén)宣布免去他職務(wù)的時(shí)候，絕不會(huì)說(shuō)是因?yàn)槟銢](méi)有送那2萬(wàn)元錢(qián)，因?yàn)槟菨撘?guī)則是不能說(shuō)出來(lái)的；
另一方面，假如張部長(zhǎng)收下了2萬(wàn)元，但還是以“不稱(chēng)職、不勝任現(xiàn)職”為由免去了王的副鎮(zhèn)長(zhǎng)職務(wù)，這就意味著張部長(zhǎng)違反了潛規(guī)則，對(duì)張來(lái)說(shuō)也是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)橥跫热皇�去了職�?wù)，便可能孤注一擲，奮力反撲，比如，向有關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)舉報(bào)等。所以，無(wú)論是權(quán)力的“買(mǎi)方”還是“賣(mài)方”，都不敢輕易違反潛規(guī)則。

　　也許有人會(huì)認(rèn)為，是潛規(guī)則導(dǎo)致了權(quán)力腐敗；
腐敗的滋生與正式規(guī)則沒(méi)有什么關(guān)系，或者說(shuō)，因?yàn)檎�式�?guī)則未得到執(zhí)行才導(dǎo)致了腐敗的滋生。這種看法是片面的。如果只有潛規(guī)則存在，沒(méi)有那一套懲治權(quán)力腐敗的正式規(guī)則，那就意味著，支配權(quán)力運(yùn)行的只有一套規(guī)則；
既然只有一套規(guī)則，那么就不必區(qū)分什么正式規(guī)則和潛規(guī)則了，“潛規(guī)則”云云也就無(wú)從說(shuō)起。潛規(guī)則始終都是相對(duì)于正式規(guī)則而存在的，是以正式規(guī)則的存在為基礎(chǔ)的。假如沒(méi)有正式規(guī)則，只存在“買(mǎi)官賣(mài)官”這樣的規(guī)則，這意味著具有公共權(quán)力的職位可以根據(jù)唯一的規(guī)則進(jìn)行現(xiàn)金交易（比如，某鎮(zhèn)長(zhǎng)公開(kāi)地通過(guò)5萬(wàn)元向縣委組織部長(zhǎng)買(mǎi)來(lái)職權(quán)，這意味著“5萬(wàn)元可以買(mǎi)個(gè)鎮(zhèn)長(zhǎng)職位”成了唯一的規(guī)則）。按照“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”、“誰(shuí)出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)的商品歸誰(shuí)所有”的道理，鎮(zhèn)長(zhǎng)的職權(quán)就成了鎮(zhèn)長(zhǎng)的私人權(quán)力，不再具有公共權(quán)力的性質(zhì)了；
擁有鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力的人也不需要維護(hù)公共利益，只維護(hù)他的個(gè)人利益就可以了。這種規(guī)則在“諸侯的封地是國(guó)”、“大夫的封地是家”的“家國(guó)合一”體制下也許可以成立，但在現(xiàn)代社會(huì)里，依靠這種規(guī)則獲得的權(quán)力已經(jīng)不具有合法性和正當(dāng)性了，僅僅依靠這種規(guī)則甚至根本就不能產(chǎn)生公共權(quán)力�？梢�(jiàn)，離開(kāi)了正式規(guī)則，潛規(guī)則也不能獨(dú)立存在。有關(guān)權(quán)力運(yùn)行的正式規(guī)則使公共權(quán)力、公共職位成了一種有價(jià)值的、稀缺的物品；
一種物品越稀缺，就越能激起人們的占有欲望，買(mǎi)賣(mài)公共職位的潛規(guī)則正是因此而孕育出來(lái)的。從這個(gè)角度講，買(mǎi)賣(mài)公共職位的潛規(guī)則之所以存在，是因?yàn)檎�式�?guī)則為潛規(guī)則創(chuàng)造了空間。在潛規(guī)則發(fā)揮實(shí)際作用的情況下正式規(guī)則還有一個(gè)功能：一方面它宣布禁止買(mǎi)賣(mài)公共職位，凡通過(guò)金錢(qián)購(gòu)買(mǎi)的公共職位和權(quán)力不具合法性和正當(dāng)性；
另一方面，正式規(guī)則為那些通過(guò)潛規(guī)則獲得的“身分可疑”的權(quán)力貼上一塊“金字招牌”――這些權(quán)力屬于合法、正當(dāng)?shù)墓�共�?quán)力。

　　這樣分析只是為了證明潛規(guī)則的盛行依賴(lài)于正式規(guī)則的存在，絕不能隨意引伸，說(shuō)什么懲治權(quán)力腐敗的正式規(guī)則導(dǎo)致了權(quán)力腐敗，更不意味著正式規(guī)則根本就不能有效地懲罰權(quán)力腐敗。筆者想說(shuō)明的是，潛規(guī)則并非權(quán)力腐敗的唯一原因，因?yàn)闈撘?guī)則本身也是以正式規(guī)則的存在為前提的。腐敗者既要遵循潛規(guī)則，也要遵循正式規(guī)則。正是潛規(guī)則與正式規(guī)則相互并存這種社會(huì)現(xiàn)實(shí)才導(dǎo)致了權(quán)力腐敗的滋生。權(quán)力腐敗就是從正式規(guī)則與潛規(guī)則這兩類(lèi)規(guī)則的并存狀態(tài)中滋生的。

　　潛規(guī)則與正式規(guī)則并存的原因是群體與個(gè)體、公共利益與個(gè)人利益之間的沖突。有關(guān)權(quán)力運(yùn)行的正式規(guī)則的本來(lái)目的是維護(hù)公共利益，使權(quán)力的運(yùn)行直接服務(wù)于公共利益并有助于促進(jìn)公共利益。有關(guān)權(quán)力運(yùn)行的潛規(guī)則主要用于維護(hù)權(quán)力者的個(gè)人利益。如果沒(méi)有維護(hù)公共利益的正式規(guī)則，權(quán)力不能成為公共權(quán)力，甚至不能成為合法的、有效的權(quán)力。從這個(gè)意義上說(shuō)，權(quán)力者需要正式規(guī)則。但按照公共選擇理論，權(quán)力擁有者作為個(gè)體的人，有追求個(gè)體利益最大化的動(dòng)機(jī)。他們不僅追求個(gè)體利益，而且還希望追求個(gè)體利益的活動(dòng)不是混亂的，而是有秩序的——這種秩序的規(guī)則化表達(dá)就是潛規(guī)則。

　　假如走出公共權(quán)力領(lǐng)域，假如沒(méi)有公共利益與個(gè)體利益之間的對(duì)立和沖突，那么兩種規(guī)則的并存現(xiàn)象就會(huì)消失。在普通的、特別是在經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)化了的商務(wù)活動(dòng)中，交易雙方都是維護(hù)個(gè)體利益的人，一般不具有維護(hù)公共利益的義務(wù)，在這種情況下幾乎沒(méi)有公共利益與個(gè)體利益之間的矛盾，一般就不會(huì)產(chǎn)生兩種規(guī)則并存的問(wèn)題了。比如，A向B購(gòu)買(mǎi)白菜，A遵循的交易規(guī)則是“以最少的錢(qián)買(mǎi)最多最好的白菜”；
B遵循的規(guī)則是“以最少的白菜換最多的錢(qián)”；
只要雙方都覺(jué)得“不吃虧”，甚至“還賺了”，那么交易就可以達(dá)成。雙方都在維護(hù)自己的個(gè)體利益，但卻沒(méi)有人會(huì)指責(zé)這兩方。但在公共領(lǐng)域里，權(quán)力者既是公共利益的維護(hù)者，也是個(gè)體利益最大化的追求者，這兩種角色導(dǎo)致了正式規(guī)則與潛規(guī)則的誕生、并存。我們或許不能徹底消除所有的潛規(guī)則和一切權(quán)力腐敗，但人類(lèi)社會(huì)積累的政治經(jīng)驗(yàn)足以幫助我們修改正式規(guī)則，同時(shí)盡量壓縮潛規(guī)則的適用空間和支配范圍。當(dāng)然，這是個(gè)需要另文探討的問(wèn)題了。

　　【注釋】

　　[1] 吳思，《潛規(guī)則：中國(guó)歷史上的真實(shí)游戲》，云南人民出版社2000年版，第162頁(yè)。

　　[2] 喻中，《法律文化視野中的權(quán)力》，山東人民出版社2004年版。

　　[3] 高國(guó)舫，“調(diào)整不稱(chēng)職、不勝任現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部”，《理論探討》2005年第1期。

　　來(lái)源：當(dāng)代中國(guó)研究[2007年] [第4期(總第99期)]

相關(guān)熱詞搜索：中國(guó) 相互關(guān)系 潛規(guī)則 規(guī)則 政治