李煒光：無可奈何的特首

　　董建華先生擔任香港“特首”當那幾年，我曾得到一個赴香港考察的機會，期間聽立法會議員李麗華女士談香港的預算法制和程序，有啟發(fā)。

　　大概是1999年的事，那年，董特首想開征一筆新稅，�？钣脕砀脑煜愀鄣摹芭飸魠^(qū)”。我曾乘車路過一座立交橋，見過著名的“棚戶區(qū)”。橋下，一間連著一間，都是木板釘成的房子，影響觀瞻不說，一旦失火，火燒連營，后果極其嚴重。據(jù)說香港歷史上有幾次大火就燃于棚戶區(qū)。像這樣的棚戶區(qū)，當時香港還有幾處，的確需要改造，現(xiàn)在不知還有沒有了。

　　城區(qū)改造需要大筆投資，錢從何來？政府自己是沒有一分錢的，錢是香港納稅人一分一分以稅收形式交來的，怎么使用由香港納稅人選出的立法會決定，而立法會通過的年度預算是法律，計劃上所列的每一分錢都有專門用途，任何人都沒有變更的權力�？磥�，特首要做別的什么事，只能靠另謀財路——開征新稅了。

　　征稅這樣的事若是放在大陸很簡單，政府自己就有權決定，發(fā)個“紅頭文件”一切就妥了，但在香港不行。香港由來已久的分權的政治與財政體制決定了，征稅的權力不在政府，而是在議會的手里。立法會通過了，特首能征稅；
立法會沒通過，就不能征。特首所能做的，只是向立法會提交一份關于征稅的議案。

　　稅收從法理上說就是對公民財產(chǎn)權的合法剝奪，因此開征新稅在任何國家都是大事，社會各界對此事自然非常重視，特別是納稅人，紛紛通過自己選出的議員表達意愿。按照法定程序，立法會要經(jīng)過調查、聽證、辯論、修改等一系列復雜程序，才能最后投票。哪個階層的香港人不滿意了，興許就一群人舉著牌子，在立法會或港府門前“轉一圈”（游行）。但這一切都是常態(tài)，不會有人大驚小怪，香港警察的職責也只是維持秩序，決不會也沒有權力阻止。

　　民主看上去確實有點麻煩，做起事來效率總是顯得不那么高，哪兒像集權體制下，首長就能拍板定奪，“集中力量辦大事”？

　　終于等到投票那一天了，結果是沒通過，議案被退回到特首的手中。接下來還有機會，董建華根據(jù)各界的意見把議案做了一番修正，第二次提交給立法會。然后各種程序又不厭其煩地重來一遍，折騰了多日，又到了投票的日子。那天包括特首本人在內，大家都大眼瞪小眼等著看結果。很有意思，還是沒通過！

　　這時候，特首有兩個選擇：一是放棄計劃不征了，大家平安無事，一切按照原來的軌道運行；
第二，解散立法會，法律規(guī)定特首有這個權力。然而，新立法會的組成仍然要由所有的香港人一票一票地選舉出來，試想，如果特首自己找一幫“哥們兒”組建新立法會，豈不成了專制獨裁了嗎？

　　依照香港法律，新立法會成立后第一件事，就是審議當初特首提交兩次未獲通過的稅收議案。這可能前立法會的解散就是由于這份征稅議案的原因吧。此時的特首就是“后悔”想抽回議案也來不及了，因為他已經(jīng)啟動了某種政治程序，程序沒有走完是停不下來的。于是第三遍審議又一步一步地進行，調查、聽證、辯論、修改……。而此時的特首什么也做不了，只能在一旁靜靜地等候結果。第三次投票，如果議案獲得多數(shù)通過，特首就可以如愿征稅，問題在于議案通不過怎么辦？特首就地辭職！

　　董特首還是聰明的，反復權衡的結果，最后還是放棄了開征新稅的企圖，沒有解散立法會，從而避免了香港政壇上的一場危機。我們討論此問題的關鍵之處就在于此——權力制約、預算民主，是現(xiàn)代民主法治社會須臾不可離開的制度安排。在所有財政稅收的事項上，行政首長沒有專斷的權力，必須聽命于別人，得到別人的授權。在利益問題上，該放棄的時候不能不放棄，也不敢不放棄。

　　大陸一直流傳著一種說法，香港人真夠“多事”，殖民地時期一百多年沒有民主，“回歸”以后卻鬧個不休。實際上，香港雖然到現(xiàn)在還沒有還實現(xiàn)行政長官直選，但在財政預算這樣的最核心的政治法律問題上，早就實行權力制約的體制結構了，其表現(xiàn)就是任何人，即使是最高行政長官，也不能繞過立法會自行決定稅收事項。

　　麥迪遜說：“國會掌管錢包的權力實際上可以被看作是憲法賦予人民代表的最完整、最有效的武器，使人民能夠為其冤屈獲得補償，執(zhí)行公正和有效的措施。”民意機構從它誕生那天起就是代表民意掌管國王錢袋子的機構。英國早期的議會被人們稱為“預算議會”或“稅收議會”，近代財政制度的基本規(guī)則也由此確立：沒有民意代表的同意，政府不能隨便征收一分錢。其中的道理是，國王可以擁有刀劍，但錢袋子卻牢牢地掌握在議會手里。

　　把刀劍和錢袋交到不同的人手里，總比讓一個人同時掌握兩者要可靠得多。這樣的制度安排，可以使執(zhí)有刀劍的人明白，自己是靠著別人出錢養(yǎng)活著的，因此必須約束自己，尊重給自己提供費用的人，自己手里的刀劍是用來服務于納稅人的，而不是在納稅人的頭上揮舞。

　　在財政預算問題上，我國與香港和西方社會的制度應無本質的不同，即實行稅收與預算的外部政治控制，代議機構與政府權力的分立與制衡。稅種、稅目、稅率的確定與實際征收、公共預算的編制、審批、執(zhí)行與監(jiān)督，所有這些國家職能的實施都要分開進行，政府的一切財政稅收活動都要做到公開、透明。人民代表大會的主要職責就是代表全國人民緊緊地控制住國家的錢袋子，不讓掌握最強大政治經(jīng)濟資源的政府為所欲為，只有這樣，才能防止官員濫用權力，杜絕浪費與腐敗，提高政府向社會提供公共服務的效能。

　　可是目前在我國，在個人所得稅、銀行存款利息稅、物業(yè)稅以及遺產(chǎn)稅等等這些人們最為關注的問題上，社會上已經(jīng)議論紛紛，甚至怨聲載道了，而自稱代表人民利益的人大代表們卻能做到始終一言不發(fā)，沉默不語，無所作為，更沒有在稅收、預算的問題上形成對政府的實質上的制約和監(jiān)督機制，這對于一個聲稱“以人為本”、逐漸步入民主法治社會的國家來說，無論如何是一種不正常的現(xiàn)象。

　　因此，我的看法是，未來中國政治改革的著力點，應是依照憲法，逐步樹立人民代表大會的政治權威，行使法律賦予的立法與監(jiān)督的職責，實現(xiàn)對財政預算的外部政治控制，替億萬國人管好錢袋子。

　　我們自認為比較了解香港，實際上，如果不親自到香港看一看，我們對這個已“回歸”十年之久的地方太不熟悉了，特別是它最基本的體制和制度，基本上一無所知。出于了解真相的渴望，返回深圳時，本人竟顧不上沉重，搬回來厚厚三大本香港預算計劃書，還有一大堆文件資料，就這，也不過是香港政府當年預算計劃的很小一部分而已。

　　這么多年過去，現(xiàn)在想來還是感到內心不平。同是中國人，香港人早就做到的事，我們大陸為什么做不到？或是根本不想做？憑什么他們能對掌握權力者說不而我們就不能像他們一樣自由選擇、自主投票？中國人難道是政治的看客而不是國家的主人么？

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