趙杰：十七大后政府建設新觀察

　　摘要：政治局集體學習為服務型政府建設定調(diào)、鼓勁，二中全會為行政管理體制改革提出指導性意見和時間表，政府工作報告系統(tǒng)梳理服務型政府建設的實績與缺憾，政府工作報告首次在增加對涉及民生的財政投入同時，開始加大對民生領(lǐng)域改革的財力投入，政府建設提速。以政府管理經(jīng)濟社會事務方式的轉(zhuǎn)變來推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以行政管理體制改革來帶動推動全面改革，高層推進改革的意圖清晰。政府建設在完成了一系列觀念性、基礎(chǔ)性建設，轉(zhuǎn)入實體性建設階段后，又面臨眾多實踐性、體制性的新挑戰(zhàn)。

　　關(guān)鍵詞：政府建設 服務型政府 新挑戰(zhàn)

　　黨的十七大對政府建設提出一個總體性的改革目標，即“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”，也描繪了通過改革希望達到的行政管理體制新目標、政府職能轉(zhuǎn)變新狀態(tài)、政府機構(gòu)新規(guī)模。

　　貫徹十七大精神必須繼續(xù)解放思想。除了要有推進全面改革的意愿、勇氣和信念，還要有適應經(jīng)濟社會變化，有步驟而又不停頓地改革和去除上層建筑中不適應經(jīng)濟發(fā)展要求的體制和環(huán)節(jié)的科學精神�？梢哉f，黨中央系統(tǒng)研究服務型政府建設的一般規(guī)律，科學擬定行政管理體制改革的總目標和實施操作原則，討論形成“統(tǒng)籌兼顧、突出重點、積極穩(wěn)妥、分步實施”行政體制改革總要求，為政府建設提速提供了科學指導和持續(xù)動力。

　　一、十七大后政府建設提速

　　黨的十六大以來，以實行科學民主決策、推進依法行政、加強行政監(jiān)督為政府工作的三項基本原則，政府自身建設和改革達到了三方面效果：一是政府工作重心開始轉(zhuǎn)變。以全面履行政府職能為重心，以推行政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開為標準，實現(xiàn)政府由計劃管制型到服務型的轉(zhuǎn)變。二是政府工作機制與民生難題的對接更加密切。政府財政增加了社會發(fā)展事業(yè)的投入，政府加強了涉及群眾生產(chǎn)生活環(huán)境、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等民生問題改革的調(diào)研，政府各部門、社會各階層對民生領(lǐng)域的體制改革的各種意見得以掌握，深化民生改革的意愿進一步加強。三是政府法治化、透明化建設框架初步建立，政府內(nèi)部監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合的政府行為約束機制初顯端倪，政府與社會公眾參與相結(jié)合的社會治理新關(guān)系初步建立。

　　五年來圍繞政府職能轉(zhuǎn)變，政府管理的服務型理念、政府管理的公共性理念、政府與民眾合作管理的社會治理理念逐步融入各級政府官員的頭腦，企業(yè)和各類社會組織通過各種渠道和方式，積極參與政府決策和社會管理的態(tài)勢日漸清晰。五年來以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦牡恼�府改革，在�?zhí)政文化層面，為形成與完善社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的政府管理體制，奠定了廣泛的思想理論和社會輿論基礎(chǔ)。由中央政府推動、蘊涵于政府職能轉(zhuǎn)變的諸方面基礎(chǔ)工作的政府行政文化的這種觀念啟蒙，對進一步深化政府改革，對在2020年前建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，具有重要作用。

　　2008年2月23日，胡錦濤總書記在中共中央政治局第四次集體學習時，就推進服務型政府建設發(fā)表講話，就政府工作深入貫徹落實科學發(fā)展觀，全面提高為人民服務能力和水平發(fā)表了系統(tǒng)性意見。他對五年來服務型政府建設的探索思路予以肯定，并立足于全面建設小康社會的長遠需要，指出了未來服務型政府建設的目標是建立基本公共服務體系。因為，從執(zhí)政黨建設的長遠需要來看，只有將政府的公共服務“做實”，才談得上為社會公眾參與社會主義市場經(jīng)濟建設提供基本條件，才談得上讓社會公眾分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，才談得上更好地在發(fā)展中執(zhí)好政、用好權(quán)、保持先進性。執(zhí)政黨有充足的理由格外看重政府建設中的這項建設。

　　緊接著，25日至27日，中央十七屆二中全會通過了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》。這個文件指出，深化行政管理體制改革，要貫徹精簡統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，要做到權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，并提出到２０２０年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的總目標。這可以看作是吹響了以行政體制改革為突破口，有步驟實施包含政治體制改革在內(nèi)的全面改革的號角。

　　3月5日開始召開的十一屆人大一次會議，又討論溫家寶總理作的政府工作報告，通過《國務院機構(gòu)改革方案》。政府工作報告首次在增加對涉及民生的財政投入同時，開始加大對民生領(lǐng)域改革的財力投入。大部制改革拉開服務型政府建設進程中新型機構(gòu)改革和政府功能建設序幕。

　　年初，政治局集體學習為服務型政府建設定調(diào)、鼓勁，二中全會為行政管理體制改革提出指導性意見和時間表，政府工作報告系統(tǒng)梳理服務型政府建設的實績與缺憾，中央高層以服務型政府建設來回應完善社會主義市場經(jīng)濟的要求，以政府管理經(jīng)濟社會事務方式的轉(zhuǎn)變來推動經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以行政管理體制改革來帶動推動全面改革的決心和態(tài)勢，一目了然。

　　二、服務型政府建設逐漸從基礎(chǔ)性工作階段轉(zhuǎn)入實體性建設階段

　　推進新一輪思想解放，就必須在十七大提出的加快行政管理體制改革，加大機構(gòu)整合力度，建設服務型政府方面取得突破。自黨的十六大后開創(chuàng)政治局集體學習傳統(tǒng)以來，政治局首次以政府建設和行政體制改革作為專題學習的內(nèi)容，胡錦濤總書記也是首次就政府工作發(fā)表系統(tǒng)的講話。這個講話，再加上隨后的二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，對新一屆政府全面履行政府職能，推動建立權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，也必將產(chǎn)生重要的指導和推動作用。

　　胡錦濤總書記在政治局集體學習時的講話，肯定了過去五年以全面履行政府職能為主線的服務型政府建設的基本思路，肯定了服務型政府建設在基本理念、基本法規(guī)、基礎(chǔ)工作方面的努力，但是又突出強調(diào)了公共服務體系建設的重要性和緊迫性，即“圍繞逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標，創(chuàng)新公共服務體制，改進公共服務方式，加強公共服務設施建設，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系�！�

　　從關(guān)于公共服務職能的理論探討和實踐摸索，進一步跨越到加強公共服務體系的建設，塑造和增強政府的公共服務能力，是服務型政府建設展開的必然邏輯。胡錦濤總書記就是在這個政府建設的關(guān)鍵時點，以集體學習后講話的形式發(fā)表的。

　　胡錦濤總書記在政治局第四次集體學習講話，對基本公共服務體系的建設構(gòu)想包含三個層次：（1）公共服務體系建設建立在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，應依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度和水平，逐步建設。公共服務體系建設的指導思想是惠及全民和公平公正，但建設步驟要把握水平適度、可持續(xù)發(fā)展的原則。（2）基本公共服務均等化，是公共服務體系建設的長遠目標，也是服務型政府建設的重要價值追求，但也需要逐步實現(xiàn)。應圍繞逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化的目標，協(xié)調(diào)處理好公共服務的覆蓋面、保障和供給水平、政府財政能力三者間關(guān)系。（3）公共服務體系建設的關(guān)鍵是創(chuàng)新公共服務體制，改進公共服務方式，形成公共服務供給的社會和市場參與機制。通過公共財政、社會組織、企業(yè)與家庭的合作，發(fā)揮和體現(xiàn)財政資金的公益性價值，提高公共服務質(zhì)量和效益。

　　閱讀新華社通稿，還可以發(fā)現(xiàn)胡錦濤總書記在政治局第四次集體學習講話的講話，指出了服務型政府建設必須逐步轉(zhuǎn)入新階段。政府建設提速應表現(xiàn)在公共服務職能的理性認識與公共服務體系的實踐構(gòu)建的協(xié)同推進上。若僅僅停留于政府職能的自我宣示和自我清理這類基礎(chǔ)性工作，缺乏包含公共服務體制、公共服務方式、公共設施在內(nèi)的基本公共服務體系建設這類體制性、實體性建設，服務型政府仍然難以與社會主義市場經(jīng)濟體制相配套。

　　2004年初，溫總理在省部級主要領(lǐng)導干部樹立和落實科學發(fā)展觀研究班的講話，曾對政府的公共服務職能有個界定：“就是提供公共產(chǎn)品和服務，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件”（簡稱“三公共一公眾”）。黨的十七大報告又提出“全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的要求。但這僅僅是社會轉(zhuǎn)型公眾對政府公共服務需求的一個概略性描述。教、勞、病、老、住這些社會需求，對應著公共教育體系、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務體系、公共文化體系、就業(yè)服務體系、社會保障體系、公共安全和應急管理體系、保障性住房供給與管理體系等建設，這些民生問題必須通過進一步深化財政和社會體制改革，通過公共服務體系建設來滿足。

　　但是，現(xiàn)有的政府規(guī)模、現(xiàn)存的中央與地方財權(quán)事權(quán)對應關(guān)系、現(xiàn)存的預算討論和管理狀況、部門利益和地方利益背后的經(jīng)濟動力，都逼迫著進一步按照服務型政府建設的長期目標和基本公共服務體系建設運行框架，進行改革。

　　可以說，政治局學習提出服務型政府建設長遠目標是基本公共服務體系建設，隨后召開的黨的十七屆二中全會的重點則選擇為行政管理體制改革和國務院機構(gòu)改革后，就使得當前的機構(gòu)改革必要性與“后機構(gòu)改革時代”的政府建設的復雜性愈發(fā)突出，政府建設的整體、系統(tǒng)部署和分階段推進，也就上了“快車道”。在此意義上，這次在小范圍內(nèi)探索實行的職能有機統(tǒng)一的大部委制，才僅僅拉開建立與基本公共服務體系相配套的國務院機構(gòu)格局的序幕。

　　三、溫總報告展現(xiàn)新階段政府建設難點和政府改革重點

　　溫總理報告以全面履行政府職能為線索，回顧過去工作，分析面臨困難，提出宏觀經(jīng)濟政策主張，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，加大社會建設投入，加強政府建設。與過去五年的政府工作報告明顯的不同，本次報告突出了對政府宏觀調(diào)控環(huán)境變化的分析，突出了運用財政政策、貨幣政策、政府管制政策的政策組合，對當前經(jīng)濟生活深層矛盾的綜合調(diào)理；
在提高民生投入保障水平同時，突出了“財政超收”向民生改革的傾斜，體現(xiàn)了中央政府以改革促民生，以深化民生領(lǐng)域改革推動民生問題逐步解決的新思路。

　　我們通讀溫總理報告，并將之放到2020年前這么一個更長的政府建設區(qū)間，可以體味到，政府建設在完成了一系列觀念性、基礎(chǔ)性建設后，又不得不面臨眾多實踐性、體制性的新挑戰(zhàn)。

　　國際經(jīng)濟環(huán)境復雜性和我國經(jīng)濟增長強大慣性，對政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)能力的挑戰(zhàn)。一方面，國際經(jīng)濟環(huán)境變化不確定因素和潛在風險增加。全球經(jīng)濟失衡加劇、增速放緩，國際競爭更加激烈；
美國次級抵押貸款危機影響蔓延，美元持續(xù)貶值，國際金融市場風險增大；
國際市場糧食價格上漲，石油等初級產(chǎn)品價格高位運行。另一方面，國內(nèi)固定資產(chǎn)投資增長過快、貨幣信貸投放過多、外貿(mào)順差過大，影響經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙還相當突出。國際經(jīng)濟環(huán)境影響與國內(nèi)經(jīng)濟增長慣性相互交織，使宏觀經(jīng)濟政策的運用更加復雜，財政政策和貨幣政策工具的選擇及其操作力度，更加精細。實行消費、投資、出口協(xié)調(diào)拉動經(jīng)濟增長，增強消費內(nèi)需的政策，協(xié)調(diào)把握控制流動性過剩政策、人民幣匯率的逐步市場化政策、利率等貨幣工具政策，都需要綜合分析國際環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展形勢的相互影響。提高宏觀調(diào)控熨平經(jīng)濟波動，促進經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的能力，成為提高政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟能力的長期課題。

　　民生領(lǐng)域歷史投入不足、財政實力有限、改革方案優(yōu)選過程復雜，對建立基本公共服務體系，增強政府公共服務能力的挑戰(zhàn)。經(jīng)過連續(xù)幾年對民生領(lǐng)域的全面投入和進行相應的局部改革，勞動就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、收入分配、住房、產(chǎn)品質(zhì)量安全、安全生產(chǎn)、社會治安等民生問題雖逐步緩解，政府對各領(lǐng)域改革的主要制肘因素和環(huán)節(jié)，社會各階層對民生領(lǐng)域體制改革的不同期望和意見也逐漸清晰。但是，在這些領(lǐng)域進行全方位改革，以及在某項民生改革系統(tǒng)內(nèi)部，形成整體性改革操作方案，既受到財政能力的制約，也受到政府機構(gòu)間不同利益的干擾，還存在如何選擇與中國經(jīng)濟社會發(fā)展階段相適應的保障體制、供給體制、監(jiān)管體制的不同意見�，F(xiàn)實選擇，只能是在改革共識和框架基本清晰基礎(chǔ)上，通過逐步加大財政超收中用于社會建設和民生改革的資金比重，按照先明確政府在各民生領(lǐng)域責任及其體現(xiàn)形式、先投入基本公共服務環(huán)節(jié)、先投入達成共識環(huán)節(jié)的原則，分步驟、逐步做實民生改革中最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)的環(huán)節(jié)，構(gòu)建起與經(jīng)濟發(fā)展階段相適應的基本公共服務體系，逐步實現(xiàn)公共服務的均等化，提高政府的公共服務能力�？偫韴蟾娲_立的安排財政超收的使用原則，明確提出“集中財力辦關(guān)系民生和制度性建設方面的事”，“增加農(nóng)林水、教育、文化和科技方面的支出；
增加社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、司法保障和廉租住房建設的支出；
增加節(jié)能減排和環(huán)境保護的支出；
解決農(nóng)村義務教育債務和國有糧食企業(yè)財務掛賬等歷史遺留問題的支出”，正體現(xiàn)了不僅僅停留在增加民生領(lǐng)域的數(shù)量投入，而是努力實現(xiàn)提高社會事業(yè)水平與“花錢買民生改革機制”，從社會建設的長期需要，務實推進民生改革的改革創(chuàng)新精神。

　　行政權(quán)力過分集中、缺乏制約與政府機構(gòu)職責交叉、權(quán)責脫節(jié)并存，對增強政府執(zhí)行力、提高政府績效的挑戰(zhàn)。行政權(quán)力過分集中、缺乏制約，是多種社會矛盾在政府機構(gòu)環(huán)節(jié)的綜合表現(xiàn)。政府機構(gòu)部門利益尾大不掉的現(xiàn)狀，促使整合和改革政府機構(gòu)，實現(xiàn)對行政權(quán)力中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互協(xié)調(diào)。今年的報告提到在政府自覺接受人大的監(jiān)督，主動接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督，多種形式征求社會群眾意見方面的成績，還提出了強化政府層級監(jiān)督，推行行政問責制度和政府績效制度，提高政府工作透明度的新的監(jiān)督思路。去年的政府工作報告，只是提出各級政府及其工作人員“都要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督”，今年進一步提出了“創(chuàng)造條件讓人民更有效地監(jiān)督政府”的新要求�！皠�(chuàng)造條件”，給公眾拓展聯(lián)想空間。“更有效地監(jiān)督”，除了包含群眾監(jiān)督政府方式多樣、程序簡單外，主要應包括監(jiān)督結(jié)果公布的規(guī)范化、監(jiān)督結(jié)果處理與官員問責追究的法治化、單一的事項監(jiān)督與推進相應體制改革的深度關(guān)聯(lián)化。

　　科學發(fā)展觀包含的一系列發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的思想和方針，只有轉(zhuǎn)化成為政府政策，融入政務流程，體現(xiàn)到公務員行為中，才能真正將執(zhí)政黨“以人為本”的執(zhí)政理念體現(xiàn)好。十七大提出繼續(xù)解放思想，堅持改革開放，對政府工作思路和政府改革進度的影響，通過本屆政府工作報告對政府建設新問題的分析、對政府改革重點和重心的新選擇、對加強政府監(jiān)督的新覺醒，可見一斑。我們期待十七大后至2020年前，政府建設的科學化、政府改革務實化、政府運行的公共利益化能成為趨勢，期待行政管理體制能從制度建設上推進人民滿意的政府的建設。

　　（該文部分內(nèi)容刊發(fā)于2008年3月下的《南風窗》）

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