鄭永年：中國的政府改革仍然任重道遠

　　海內(nèi)外期待已久的中國大部制改革方案終于出臺了。盡管這個方案讓人們看到了大部制到底會是個什么模樣，但與去年十七大報告所確立的目標和由兩會前中國各界大張旗鼓的討論所催生的高度期待相去甚遠。

　　從很大程度上說，這次大部制改革很難稱得上真正意義上的改革，把其稱之為調(diào)整更為合適。很多方面的調(diào)整都是為了把各部門相關(guān)的和重復性的功能整合在一起，使得官僚機構(gòu)運作起來更為有效。功能整合是機構(gòu)設(shè)置最基本的要求。如果連這些事情都難以做到，官僚機構(gòu)的運作一定是低效率和效能的。這樣的整合從前也做過好多次，但沒有幾年，又出現(xiàn)功能錯亂的現(xiàn)象。主要的原因是隨著新的利益的產(chǎn)生，各部門和機構(gòu)都會有動機紛紛設(shè)置新的機構(gòu)來謀取利益。

　　國家發(fā)展和改革委員會（發(fā)改委）的演變就很能說明這個問題。設(shè)置發(fā)改委的本意就是要建設(shè)規(guī)制型國家，對國家的社會經(jīng)濟事務(wù)進行宏觀規(guī)劃和調(diào)控。就是說，發(fā)改委是應當著眼于社會經(jīng)濟發(fā)展的大方向的。

　　但是，近年來，一些因素使得發(fā)改委轉(zhuǎn)向了微觀事務(wù)和審批。因為中央宏觀調(diào)控能力的衰退，需要進行相對的權(quán)力集中，從地方向中央集權(quán)，從各部門向國務(wù)院集中。

　　各方面的權(quán)力集中起來之后，就名正言順地放在了發(fā)改委。發(fā)改委因此很快就演變成一個包羅萬象、有權(quán)力處理一切事務(wù)的權(quán)力機構(gòu)，一些人稱其為“小國務(wù)院”。

　　再者，宏觀調(diào)控是無利可圖的，有利可圖的是微觀的管理和審批。這樣，發(fā)改委本身也有很大的動力把目標轉(zhuǎn)向微觀與審批。結(jié)果呢？盡管集權(quán)，但發(fā)改委還是沒有能力來宏觀調(diào)控，不過微觀抓利益的能力則大大提高了。

　　當然，從宏觀到微觀的轉(zhuǎn)型也使得發(fā)改委成了一個與其他部門和地方爭利益的部分，從而成為各方抱怨的對象。

　　國家機構(gòu)正整體尋租

　　實際上，這樣的事情不僅僅局限在發(fā)改委，而是存在與于其他各個部門，是個普遍現(xiàn)象。國家審計署審計長李金華在兩會期間對此有個形象的說法，“現(xiàn)在政府部門下屬事業(yè)單位多得很。有的部委下屬單位，兒子、孫子、重孫子，甚至重重孫子。一個部門有100多個，整個國家機關(guān)有2000多個，陣營非常強大。三五個人，掛個牌子，就收費�！�

　　從前人們談?wù)擃I(lǐng)導干部個人利用權(quán)力尋租，實際上，這些國家機構(gòu)整體都在利用行政特權(quán)進行集體尋租。只要行政權(quán)力和經(jīng)濟利益緊密結(jié)合在一起，既得利益就會大得無窮，人們所希望的重大的結(jié)構(gòu)性改革就很難進行。即使有了一時的改革，也最終又會回到改革前的原點。

　　改革開放以來，中國唯一一次政府結(jié)構(gòu)性改革發(fā)生在朱镕基時代。當時市場經(jīng)濟的主導意識形態(tài)已經(jīng)得到確立，所以，政府改革的目標很明確，那就是從計劃型政府向規(guī)制型政府轉(zhuǎn)型。當時領(lǐng)導層采用的是“拆廟趕和尚”的方法。

　　盡管當時有人批評朱镕基過度使用政治行政力量來推動改革，但如果不這樣，結(jié)構(gòu)性的改革沒有任何的可能性。因為政治行政力量的動員和使用，連多年困擾中國的“軍商一體”都得到了相當有效的解決。

　　自從那次的“軍商分開”以后，軍隊的職業(yè)化程度有了大幅度的提高。朱镕基在政企分開方面也作了努力，但遇到了很大的阻力。因為政企分開的困難，當時政府的重點在于公司化和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，從公司治理的角度來深化國企的改革。

　　政企分開問題沒解決，因而企業(yè)的行政化現(xiàn)象到現(xiàn)在還是很嚴重。很顯然，政企分開光用行政改革的方法是不可能實現(xiàn)的，它需強有力的政治改革。

　　在中國的經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府的確扮演一個很重要的角色，對經(jīng)濟發(fā)展有很大的功勞。這也符合一般發(fā)展中國家的情況。在那些實行趕超戰(zhàn)略的國家，政府的角色尤其重要。但同時，政府作為一個經(jīng)濟體也帶來了無窮的負面效果，例如GDP主義造成了大面積的深度環(huán)保問題、規(guī)制的缺失和黨政官員的各種類型的腐敗等。

　　更為重要的是，政府作為經(jīng)濟體，一旦造成與民爭利、與社會爭利的狀況，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展就會成為大問題。

　　政府改革并不意味著政府要完全退出經(jīng)濟領(lǐng)域。在經(jīng)濟全球化和區(qū)域化大潮下，各國經(jīng)濟體之間及其經(jīng)濟體內(nèi)部的競爭趨向激烈。這一方面要求強化政府的經(jīng)濟監(jiān)管功能，另一方面則要求政府退出直接的經(jīng)濟功能，賦權(quán)于企業(yè)：因為參與競爭的真正主體是企業(yè)本身，而非政府。從長遠來說，政府直接主導下的企業(yè)很難和自主類型的企業(yè)競爭的。

　　這就表明，中國的政府改革具有了兩個直接的目標。第一是建立規(guī)制型政府。筆者一再強調(diào)，建立規(guī)制型政府就是要在政府和其他行動體之間如企業(yè)、事業(yè)單位和社會中間組織等確定邊界，就是要分開來。這一點十七大報告說得很明白。第二是把經(jīng)濟型政府轉(zhuǎn)型成為服務(wù)型政府。這兩個目標互為關(guān)聯(lián)，必須同時進行；
否則政府改革很難成功。

　　該撤出的地方?jīng)]撤出

　　建立規(guī)制型政府就要求政府從企業(yè)等領(lǐng)域退出來，而向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型則要求政府進入那些其應該進入的公共服務(wù)領(lǐng)域。一退一進才會得到一個合理的政府范圍，就是有限政府，邊界政府。

　　但從這次大部制改革的情況看，中國政府的規(guī)�？赡軙�越來越大。政府和其他行動體沒有分開來表明，政府應該撤出的地方?jīng)]有撤出來。反之，即使在一些政府應該撤出的領(lǐng)域，如經(jīng)濟領(lǐng)域，仍然存在著“國進民退”的情況。同時，新的改革又要求政府進入，提供公共服務(wù)。

　　在西方，很多公共服務(wù)由政府負責提供，但實施的則是社會組織，這樣既保證效率，又控制政府規(guī)模。但在中國，社會組織并不發(fā)達，政府會在相當長的一個時間內(nèi)親自提供公共服務(wù)。就是說，這方面，政府的規(guī)模不可避免地會增長。一方面是政府不想退出，另一方面是政府退不出，這就是政府改革的困局。

　　可以想見，這兩個目標很難一步到位。經(jīng)過這次大部制的改革，中國政府具有了雙軌制性質(zhì)，即同時具有經(jīng)濟型政府和服務(wù)型政府的特點。

　　從很大程度上說，這次改革只是向規(guī)制型政府和服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型的第一步，要完成這個轉(zhuǎn)型還有相當長的路要走。但是，不管怎樣，這個方向應當堅持。這兩個目標不能達成，中國就很難建設(shè)成為一個現(xiàn)代型國家。但同時也表明為什么說政治改革這一關(guān)還必須過，因為這兩個轉(zhuǎn)型需要政治改革來推進。

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