余暉：價(jià)格聽(tīng)證任重道遠(yuǎn)

　　民航禁折后，又出現(xiàn)了移動(dòng)通訊市場(chǎng)上的價(jià)格卡特爾。筆者曾經(jīng)就此廣受消費(fèi)者和媒體關(guān)注的行政壟斷性定價(jià)行為，與國(guó)家物價(jià)管理部門(mén)的朋友交流過(guò)意見(jiàn)，建議他們舉行價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。得到的答復(fù)讓我深感意外，堂堂的價(jià)格綜合管理部門(mén)，連舉行聽(tīng)證會(huì)的經(jīng)費(fèi)都沒(méi)有著落。于是乎也促使我更加關(guān)心近幾年在我國(guó)誕生不久的聽(tīng)證制度的命運(yùn)。

　　行政程序法的主要目的是通過(guò)對(duì)政府行政行為的制約，保護(hù)行政當(dāng)事人的合法權(quán)益。而在所有行政程序法律制度里，最能體現(xiàn)這一目標(biāo)的就是聽(tīng)證制度。實(shí)際上，它已經(jīng)成為世界各國(guó)現(xiàn)代行政程序法的核心程序制度。聽(tīng)證的內(nèi)涵是"聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)"，尤其是在行政機(jī)構(gòu)作出不利于當(dāng)事人的決定之前，必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，從而保障相對(duì)人平等有效地參與行政決定。從公眾參與的方式和程度不同，聽(tīng)證可以分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證。在正式聽(tīng)證中，行政機(jī)構(gòu)必須舉行審判型的口頭聽(tīng)證會(huì)，當(dāng)事人有權(quán)提出證據(jù)，進(jìn)行口頭辯論，行政機(jī)構(gòu)必須根據(jù)聽(tīng)證記錄作出決定。在行政立法（如制定規(guī)章和規(guī)范性文件）、行政執(zhí)法（如許可和處罰）和行政司法（裁決和復(fù)議）各種行政行為過(guò)程中，根據(jù)法律的規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)都應(yīng)該或者必須啟動(dòng)事前、事后或兩者相互結(jié)合的聽(tīng)證程序。

　　我國(guó)的《立法法》和《行政處罰法》以及一些部門(mén)法（如《價(jià)格法》）都正式引入了行政聽(tīng)證程序制度。就拿價(jià)格聽(tīng)證制度來(lái)說(shuō)，我國(guó)的價(jià)格聽(tīng)證制度體現(xiàn)于《價(jià)格法》（1997）第23條"制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，有政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。"設(shè)立這一制度的重要性是不言而喻的。可見(jiàn)，立法者已經(jīng)充分注意到廣大消費(fèi)者和用戶(hù)對(duì)上述各種商品和服務(wù)之價(jià)格和收費(fèi)水平的強(qiáng)烈不滿(mǎn)，而且已經(jīng)認(rèn)識(shí)到這些壟斷價(jià)格是在及其封閉的程序里，主要由政企不分的產(chǎn)業(yè)部門(mén)制定的，幾乎完全忽視了消費(fèi)者的利益。這一聽(tīng)證程序的設(shè)立，利用了我國(guó)特有的價(jià)格管制體制，即產(chǎn)業(yè)管制部門(mén)的定價(jià)行為，還必須接受?chē)?guó)家綜合價(jià)格管理機(jī)構(gòu)（國(guó)家計(jì)委）監(jiān)督的管制結(jié)構(gòu)。在上述特殊產(chǎn)業(yè)（如電信、民航、鐵路、公路、城市水電氣供應(yīng)等）政企關(guān)系依然高度合一的現(xiàn)實(shí)狀況下，由于這一法律條款創(chuàng)設(shè)的是一種正式聽(tīng)證程序，就使消費(fèi)者利益集團(tuán)得以借助相對(duì)超脫的國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)的法定權(quán)力和義務(wù)，直接或間接地參與政府制定上述特殊商品或服務(wù)價(jià)格的過(guò)程，從而有可能在較為典型的管制博弈中最大限度的實(shí)現(xiàn)自身的消費(fèi)者剩余。因此，如果這一新的定價(jià)制度能夠真正有效的運(yùn)作，無(wú)疑將遏制特殊產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)通過(guò)壟斷高價(jià)掠取超額利潤(rùn)的惡習(xí)。而且這一新制度的有效運(yùn)行，還將產(chǎn)生示范效應(yīng)，為其他特殊產(chǎn)業(yè)的價(jià)格聽(tīng)證和在更廣泛的行政行為領(lǐng)域（如市場(chǎng)進(jìn)入的許可）引入聽(tīng)證程序提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

　　但目前的情況似乎并不樂(lè)觀。價(jià)格聽(tīng)證在我國(guó)離制度化和規(guī)范化的要求還相差甚遠(yuǎn)，還沒(méi)能發(fā)揮其理想的作用。

　　大家可能都還沒(méi)有忘記1998年底的那次有關(guān)郵電資費(fèi)調(diào)整的聽(tīng)證會(huì)。那是價(jià)格法剛剛實(shí)施不久，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家計(jì)委舉行的首次正式價(jià)格聽(tīng)證會(huì)。聽(tīng)證會(huì)主要討論的是由中國(guó)電信和中國(guó)郵政提出的資費(fèi)調(diào)整方案，如電信方面適當(dāng)降低因特網(wǎng)資費(fèi)、市內(nèi)電話(huà)初裝費(fèi)、手機(jī)入網(wǎng)費(fèi)、取消本地電話(huà)附加費(fèi)但相應(yīng)提高本地電話(huà)資費(fèi)以及降低國(guó)際和港澳臺(tái)長(zhǎng)途電話(huà)資費(fèi)；
郵政方面則繼續(xù)提高平信郵資等。之后公布的調(diào)整結(jié)果基本與該方案一致。因此，除了在平信郵資提價(jià)上否決了原方案的提價(jià)幅度外，聽(tīng)證會(huì)并沒(méi)有取得太多的成果。相反，在郵電部門(mén)幾乎沒(méi)有出示真實(shí)的成本信息的情況下，使上述還有很大降價(jià)空間的郵電資費(fèi)繼續(xù)維持在明顯不合理的水平上，而且手機(jī)雙向收費(fèi)的問(wèn)題被回避，以致之后有人仔細(xì)算帳后發(fā)現(xiàn)，消費(fèi)者得到的實(shí)惠少的可憐。

　　事后筆者對(duì)聽(tīng)證會(huì)的實(shí)際過(guò)程作了簡(jiǎn)單的了解，發(fā)現(xiàn)這是由于本次聽(tīng)證會(huì)在制度上的不完善造成的。首先，聽(tīng)證會(huì)不是由價(jià)格主管機(jī)構(gòu)發(fā)起或應(yīng)消費(fèi)者集團(tuán)申請(qǐng)而舉行的，甚至連相關(guān)經(jīng)費(fèi)都由郵電部門(mén)提供，因而主動(dòng)性掌握在被聽(tīng)證者手里；
其次，聽(tīng)證會(huì)主持人由國(guó)家計(jì)委的官員和當(dāng)時(shí)尚未政企分開(kāi)的信息產(chǎn)業(yè)部的官員聯(lián)袂擔(dān)綱，明顯違背行政程序的回避制度；
第三，聽(tīng)證會(huì)上被聽(tīng)證者與相對(duì)利益集團(tuán)代表（如消費(fèi)者和產(chǎn)業(yè)用戶(hù)）并沒(méi)有展開(kāi)充分的口頭辯論，雙方都未能出示有力的證據(jù)；
第四，聽(tīng)證會(huì)事先沒(méi)有就聽(tīng)證的內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)以及聽(tīng)證代表的情況廣泛地告知全國(guó)公眾，只有少數(shù)幾家首都主要新聞媒體被獲準(zhǔn)列席，因此，聽(tīng)證的公開(kāi)性打打折扣；
第五，聽(tīng)證會(huì)最后并未達(dá)成一致性的決定意見(jiàn)，這也不符合正式聽(tīng)證會(huì)所要求的基于聽(tīng)證記錄作出行政決定的原則；
第六，當(dāng)時(shí)乃至目前的國(guó)家價(jià)格主管部門(mén)本身也尚未完全具備獨(dú)立公正的地位，它1998年夏天直接參與制定行業(yè)自律價(jià)和1999年支持民航禁折的行為可以證明這一點(diǎn)。

　　但無(wú)論如何，價(jià)格聽(tīng)證將公眾參與首次引入抽象行政行為的過(guò)程，這本身就是依法行政進(jìn)程中的一個(gè)重大的進(jìn)展。我們相信隨著政企分開(kāi)在各個(gè)層面上的推進(jìn)，我國(guó)的聽(tīng)證制度一定會(huì)日益完善。因此，“價(jià)格聽(tīng)證，請(qǐng)您走好”！

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