余暉：從行政審批改革到全面行政管理體制改革

　　國務(wù)院各部門行政審批事項的改革已經(jīng)取得了階段性的成果，目前已經(jīng)取消或改變管理方式的行政審批項目共1300項，占其全部項目總數(shù)3948的約33%。從數(shù)量比例看可謂成績斐然，令人鼓舞。

　　但正如組織這項改革的國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組所介紹的情況，這些被取消的項目“含金量”很小，即本沒有或沒有太多的尋租價值；
而含金量更大的還在后頭，真正的攻堅戰(zhàn)尚未開始。筆者作為該小組的咨詢專家成員，在近一年的時間內(nèi)先后參加了600多項行政審批的預(yù)審工作，深感此項任務(wù)的艱巨性和復(fù)雜性。改革的阻力自然來自掌握行政審批大權(quán)的各行政部門，而它們自我申辯的最大理由則是這些審批項目大多具有法律、法規(guī)和各種具有法律效應(yīng)的文件、命令的依據(jù)。因此，在專家們看來許多不合理的項目卻是合法的，而且越往后，所涉及的行政審批的“合法性”就越強，取消和改革的難度顯然會越大。

　　與此同時，在上一屆政府機構(gòu)改革顯著成果的基礎(chǔ)上，本屆政府機構(gòu)的改革又拉開了序幕，又將有五個新的機構(gòu)出現(xiàn)。這些機構(gòu)有的是新成立的（如國資委和銀監(jiān)委），有的是新組建的（如商務(wù)部、發(fā)展改革委員會和藥監(jiān)局）。應(yīng)該說，這次機構(gòu)改革的思路是正確的和必需的，具有創(chuàng)新意義。其數(shù)量雖然不多，但所牽涉到的部門和機構(gòu)卻不下12個。這意味著新老機構(gòu)之間有大量的職能需要調(diào)整，其中也涉及大量需要調(diào)整或廢立的行政審批項目。從改革的方式來看，這次依然沿用的還是封閉式的“三定方案”，而非立法或修法在先，由專門的法律來確定新機構(gòu)的“三定方案”。正如筆者在“改革政府機構(gòu)的四點建議”（南方周末，2003年2月27日）拙文中所擔(dān)憂的，這種做法雖然能夠“取得近似行政組織法的地位，而它的隨意性和常變性又使得它很難具備行政組織法的嚴肅性和權(quán)威性�！比绻�不迅速解決這些行政機構(gòu)的組織合法性，這次機構(gòu)改革恐怕難以取得真正意義上的制度創(chuàng)新。

　　由此看來，無論是行政審批改革還是行政機構(gòu)改革，都繞不開法律的調(diào)整和廢立。而只有啟動公開透明的和相關(guān)利益集團廣泛參與的立法程序，才有可能按照“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的合理原則明確界定所涉機構(gòu)的行政職能，并在此基礎(chǔ)上對現(xiàn)有行政審批項目進行取舍，并設(shè)立新的行政審批或其他行政管理手段；
同時按照行政行為法和行政監(jiān)督法的精神，最終建立“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制”。

　　其實，在國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》的通知中，已經(jīng)清楚認識到了行政審批、機構(gòu)改革和法律法規(guī)之間的互動性。例如合法原則強調(diào)了行政審批的法律基礎(chǔ)；
合理性原則基本框定了設(shè)立行政審批的范圍和替代途徑；
效能原則強調(diào)了行政審批改革與“三定”方案的一致性和審批過程的效率要求；
責(zé)任原則強調(diào)了不用和濫用行政審批權(quán)力以及違法審批行為的責(zé)任追究；
而監(jiān)督原則則強調(diào)了行政相對人對不合法、不合理和不公正的行政審批行為的監(jiān)督權(quán)�？梢�，前三項原則是要完善行政組織的合法性，后兩項原則主要是為了完善行政機構(gòu)的行為法和監(jiān)督法體系，其目標(biāo)正好與建立上述新的行政管理體制相互吻合。

　　但仔細分析這五項原則，尤其是前三項原則，我們可以發(fā)現(xiàn)它們之間在實際操作過程中，存在著一些矛盾和缺陷：第一，合法原則其實強調(diào)的是現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)，而合理原則主要來源于《行政許可法》，具有創(chuàng)新意義。如果按照新的合理原則對現(xiàn)有法律進行梳理，不難發(fā)現(xiàn)大量“合法”的行政審批是不合理的。那么這些舊的但是“合法的”行政審批是否都應(yīng)該取消呢？顯然很難。第二，三定方案所設(shè)立的新的機構(gòu)，其行政審批項目也大量由原機構(gòu)轉(zhuǎn)移而來，行政審批改革與三定方案保持一致，實際就等于承認它們現(xiàn)有的雖然“合法”卻不合理的行政審批。這樣，最重要的合理原則就有可能成為擺設(shè)。第三，對大量“合法”但不合理的行政審批行為進行監(jiān)督和追究責(zé)任，豈不也難以治標(biāo)與事無補嗎？第四，行政改革中的立法滯后和

　　“一刀切” 的急噪做法，其結(jié)果導(dǎo)致立法機構(gòu)和行政司法監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力長期薄弱，而行政機構(gòu)則大權(quán)獨攬，尾大不掉。

　　上述簡要的分析表明，行政管理體制改革中最重要的合法、合理和效能原則，至今為止仍然是三張“皮”，操作中很難統(tǒng)一起來。要改變這種現(xiàn)狀，看來還必須有更新的思路。為此，筆者建議：

　　第一，在行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組的基礎(chǔ)上成立國家行政管理體制改革委員會，統(tǒng)合領(lǐng)導(dǎo)行政審批和機構(gòu)改革，并對現(xiàn)有行政法律法規(guī)提出修改意見，同時參與新的立法。

　　第二，該委員會應(yīng)該借鑒和完善行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立專家咨詢小組的做法，吸收法律、經(jīng)濟、行政管理、社會等學(xué)科的優(yōu)秀專家和學(xué)者，并提供必要的條件讓他們開展深入的調(diào)查研究，并以此提出行政審批、機構(gòu)建設(shè)和相關(guān)立法的建議。

　　第三，除了吸收專家學(xué)者，該委員會還應(yīng)該吸收有關(guān)行政相對人（企業(yè)家、行業(yè)組織、社會群體和自然人）的代表參與行政管理體制改革。由于行政相對人是不合理的行政審批和行政管理的最敏感的受害者，相對于專家學(xué)者，他們其實更有發(fā)言權(quán)。這是解決行政審批和行政管理體制改革中嚴重存在的官員、學(xué)者和行政相對人之間信息不對稱的最有效途徑。

　　第四，為了讓社會公眾更廣泛地參與行政管理體制的改革，行政審批改革領(lǐng)導(dǎo)小組或建議成立的行政管理體制改革委員會，應(yīng)該立即建立網(wǎng)站和信息公開及信訪制度，使社會各界能夠及時了解改革的進程，并積極地對不合理的行政審批和違反合理原則的現(xiàn)有法律提出申訴和質(zhì)疑。

　　第五， 必要的時候，行政改革領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)可以設(shè)立聽證制度，公開討論具體行政審批和相關(guān)抽象性行政行為的取舍。

　　綜上所述，從行政審批改革向整體性行政管理體制改革過渡，是推進十六大建設(shè)政治文明偉大事業(yè)的必經(jīng)之路。

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