燕繼榮：要服務(wù)型政府，但不是全能政府

　　在不放松管制，不給社會(huì)和民間生活以更大的自主空間的情況下，很難期待能夠構(gòu)建一個(gè)真正的服務(wù)型政府。

　　十七大報(bào)告專門論述了“堅(jiān)定不移發(fā)展社會(huì)主義民主”的基本思路，其中提到要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”。

　　《報(bào)告》作為執(zhí)政黨的重要綱領(lǐng)文獻(xiàn)，對(duì)于政府改革無疑具有重要的指導(dǎo)意義。倡導(dǎo)服務(wù)型政府，要求政府承擔(dān)起公共服務(wù)的職責(zé)，盡可能滿足公民的服務(wù)需求。這就產(chǎn)生一個(gè)問題：建設(shè)服務(wù)型政府，是不是意味著政府提供的服務(wù)越多越好？是不是政府應(yīng)該包攬所有公共服務(wù)供給？試想，改革開放以來，我們一直在努力探索“公域”和“私域”的界限，我們剛剛要走出大包大攬的“保姆國(guó)家”的陰影，因而更需要避免回歸到政府的全能主義。

　　從《安全帶法》的議論說起

　　一切為公民著想，這應(yīng)該是服務(wù)型政府的核心理念，相信大多數(shù)人對(duì)于這一說法都不會(huì)持有異議。但是，政府為公民著想到哪一步？怎么表達(dá)它對(duì)公民的“愛心”？在這些問題上人們似乎并沒有達(dá)成一致。有關(guān)《安全帶法》的議論就是一個(gè)明顯的例證。

　　開車的人都知道，出門駕車要系安全帶，這是政府法律所規(guī)定的，否則，警察將以違法論處。要問政府為什么如此立法，大多數(shù)的釋法機(jī)構(gòu)會(huì)這樣解釋：“為了更好地保障你的安全”。相信世界上絕大多數(shù)政府都會(huì)采用這樣的立法，絕大多數(shù)人也都會(huì)認(rèn)可上述說法，支持政府實(shí)施這樣的法律。但是，世界大了，什么人都會(huì)有，總有喜歡較真的人，偏偏不領(lǐng)政府的情，不買政府的帳。

　　美國(guó)《紐約》雜志唯一的全國(guó)性記者塔克·卡爾遜（Tucker Carlson）在題為“說說我們的‘保姆國(guó)家’”的談話中，就拿安全帶說事，認(rèn)為那是“保姆國(guó)家”苛政的表現(xiàn)。讓許多人費(fèi)解的是，一項(xiàng)本來是為駕車人安全著想的法律（在常人看來，體現(xiàn)人民利益、全心全意為人民服務(wù)的立法，應(yīng)該視為“良法”），怎么會(huì)被看成是“苛政”的表現(xiàn)呢？

　　塔克·卡爾遜引述一位名叫肯尼思·布拉扎克的案例來說明他的觀點(diǎn)。他說，“這位53歲的伊利諾斯州老人用了兩年時(shí)間，花去2000美元來打一場(chǎng)只有25美元的違反《安全帶法》的官司。布拉扎克當(dāng)時(shí)并沒有超速駕駛，也沒有橫沖直撞，更沒有危及到其他乘車者的生命。正如他所說的，‘我只是自顧自地沿著路行駛’。陪審團(tuán)的成員們并未在意他的話，最終否決了他的說法。在這場(chǎng)注定失敗的官司中，布拉扎克為自己提出了這樣的辯護(hù)：“真正的問題是，是誰掌握著你的生命？你的命是你自己的還是政府的？如果政府為我做出了本應(yīng)由我自己做出的決定，那我就沒有什么自由可言了”。

　　這個(gè)案例印證了，還有比政府的善意更加重要的東西，那就是公民的自由、自主、自立和自治。“在關(guān)涉我個(gè)人福祉的問題上，誰也不能替我做出判斷”，“決不能用懲罰的方式來告誡我，哪怕你的本意確實(shí)是要保護(hù)我”。

　　服務(wù)型政府與全能政府

　　誰都希望政府能夠全心全意為人民服務(wù)，而且，政府也確實(shí)能夠做有益于人民的善事。既然政府能夠?yàn)槿嗣裰\福利，而且又確實(shí)期望它如此，人們?yōu)槭裁床蝗ハ敕皆O(shè)法地為它發(fā)揮最大的功效提供便利，反而要絞盡腦汁地去約束和限制它呢？難道他們不懂得政府服務(wù)的重要意義？

　　上文提到的布拉扎克的案例作了回答：我知道政府是為我好，也能替我辦事，但是，如果事事都讓政府替我辦了，我還有什么獨(dú)立和自由可言？而且，即使是一個(gè)再好的政府，也總有忙不過來的時(shí)候，再說，政府也不可能把每件事情都辦好，也不會(huì)時(shí)時(shí)刻刻總是替我操心辦事，與其花我的錢還辦不好事，甚至根本就不辦好事，那我還不如不求它，要么自己動(dòng)手，要么從社會(huì)上招標(biāo)買服務(wù)，請(qǐng)一個(gè)更能辦事的主。更何況，即使政府真的能替我辦事，那我也寧愿少求它，因?yàn)榻裉煲坏┙o它提供了這樣的理由和便利，放手讓它替我辦了這件事情，那它明天還會(huì)以同樣“為你著想”的理由干出讓我很不情愿的事情來。

　　主張“消極政府”和倡導(dǎo)“積極政府”兩種理論傾向的爭(zhēng)論，為不同政府職能定位模式提供了幾乎所有可能的解釋版本。歸結(jié)起來，有兩種政府角色比較典型:“靈魂”引路人和服務(wù)“供應(yīng)商”。前者是一個(gè)全能政府的形象，它高高在上，扮演著準(zhǔn)宗教領(lǐng)袖的角色——不遺余力地以它所希望的模式來塑造人民，告訴人民其幸福所在，并以“為你著想”為理由，釋放無微不至的“關(guān)懷”，懲戒那些不識(shí)抬舉者。后者是一個(gè)服務(wù)型政府的形象，它客客氣氣，像一個(gè)小心翼翼的服務(wù)供應(yīng)商，生怕自己服務(wù)不好而跑了客戶——政府的任務(wù)只是受人民委托來管理公眾事務(wù)，沒有任何權(quán)利要干預(yù)或者指導(dǎo)人民的生活。前者以“我”（政府）為中心，根據(jù)“我”的思路來安排公眾生活，甚至經(jīng)常強(qiáng)制性地提供“服務(wù)”（如強(qiáng)買強(qiáng)賣）；
后者以“客戶”（公眾）為中心，根據(jù)公眾需求來組織服務(wù)團(tuán)隊(duì)、安排政府生活。

　　如此說來，政府再好，也不能替我包辦，再怎么強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)，也不能超越個(gè)人自由和社會(huì)自治的界限。服務(wù)型政府并不是要政府包攬所有公共服務(wù)的供給，更不是要政府包攬公眾的所有利益需求，否則就會(huì)混淆“私域”與“公域”的界限，走向新的全能主義政府和“保姆國(guó)家”，產(chǎn)生新的政府神話。

　　而且，事實(shí)上，在一個(gè)利益分化不甚明顯，資源配置方式單一的國(guó)度，一個(gè)全能的政府也許還可以應(yīng)付自如。但是，在一個(gè)利益多元化，社會(huì)矛盾突起，資源分配多樣化的國(guó)度，政府如果依然扮演全能的角色，它的窮于應(yīng)付以至焦頭爛額（超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)）就是必然的宿命。

　　政府再造與社會(huì)重建

　　近年來，許多中國(guó)學(xué)者借鑒上個(gè)世紀(jì)八十年代歐美“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的做法，主張通過政府改革來實(shí)現(xiàn)“政府再造”（reinventing government）；
中國(guó)政府領(lǐng)導(dǎo)人也大力倡導(dǎo)轉(zhuǎn)變政府職能，改變政府管理方式，構(gòu)建服務(wù)型政府。

　　構(gòu)建服務(wù)型政府，讓政府職能回歸到公共服務(wù)上來，確實(shí)是問題的關(guān)鍵，說明中國(guó)政府正在通過自身改革努力實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換。但是，需要特別強(qiáng)調(diào)的是：服務(wù)型政府并不意味著政府包辦一切，重建各類服務(wù)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大服務(wù)人員編制，提供全方位服務(wù)，因?yàn)槟菚?huì)讓政府重歸故里，強(qiáng)化其全能主義角色；
服務(wù)型政府也不意味著社會(huì)和公民被動(dòng)地接納政府惠顧，萬事盼政府、求政府、靠政府，等候政府公正仁慈地“分發(fā)”福利，因?yàn)槟菚?huì)讓社會(huì)資本（social capital）的性質(zhì)更加難以改善，讓“強(qiáng)社會(huì)”的目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)，樹立公民自立、自強(qiáng)和自治的精神更加無望。

　　一項(xiàng)好的管理或制度需要滿足一些條件。分而治之，共管共治，自下而上與自上而下的互動(dòng)，這些都是新近政府管理研究和實(shí)踐提供的寶貴經(jīng)驗(yàn)。就當(dāng)下中國(guó)的情況而言，要形成一種上下互動(dòng)、共管共治的良好管理模式，就需要解決兩大問題：第一，從政府的角度看，就是怎么擺正位置，回歸公共服務(wù)的核心職能，為此，政府需要把一直以來管不了也管不好的事情分解出去，盡可能實(shí)現(xiàn)管理社會(huì)化；
第二，從社會(huì)的角度看，就是社會(huì)組織和個(gè)人如何獨(dú)立自主，并積極參與管理過程，甚至分擔(dān)原來由政府包攬的管理和服務(wù)任務(wù)，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治化。

　　顯然，在不放松管制，不給社會(huì)和民間生活以更大的自主空間的情況下，很難期待能夠構(gòu)建一個(gè)真正的服務(wù)型政府。因?yàn)榈览砗芎?jiǎn)單，“店大欺客”，沒有競(jìng)爭(zhēng)，就不會(huì)有優(yōu)良的服務(wù)。正如一個(gè)壟斷企業(yè)所宣稱的改善服務(wù)往往最終不過是謀取壟斷利益的手段和方案更加精細(xì)優(yōu)良。如此看來，與其再造政府，不如重建社會(huì)，構(gòu)建服務(wù)型政府還真不是政府單方面建立幾個(gè)便民服務(wù)中心、開通幾條服務(wù)熱線這么簡(jiǎn)單的事情，它還真是一個(gè)值得深入探討的大課題。學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)

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