教育改革關(guān)鍵在管辦分離

　　大學(xué)要避免成為既得利益集團(tuán)，不能以“陣地意識(shí)”和“牟利意識(shí)”，強(qiáng)化教育壟斷。

　　嘉賓

　　秦暉 清華大學(xué)教授

　　秋風(fēng) 時(shí)事評(píng)論員

　　信力建 廣東省信孚教育集團(tuán)董事長

　　把公立教育資源跟教育行政部門剝離開來

　　把整個(gè)公立教育的資產(chǎn)，包括公立大學(xué)的資產(chǎn)，從教育行政部門的名下剝離出來，避免變成部門所有，這應(yīng)該是教育改革的當(dāng)務(wù)之急。

　　信力建：高校評(píng)估現(xiàn)在引起很大爭(zhēng)議。要害在于教育行政部門對(duì)高校的微觀干預(yù)，這種微觀干預(yù)已經(jīng)到了無孔不入的地步�，F(xiàn)在教育行政部門既管大學(xué)，又辦大學(xué)，權(quán)力沒有邊界。問題的根子在這里。

　　怎么改變？管辦分離現(xiàn)在比較流行。教育行政部門應(yīng)該以基礎(chǔ)教育為先，主要辦義務(wù)教育而不是辦大學(xué)。大學(xué)交給社會(huì)辦，交給地方辦。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，甚至可以以縣為主辦大學(xué)，也就是發(fā)達(dá)國家的社區(qū)大學(xué)。這樣一來，高等教育的供給就不難最大化。

　　笑蜀：現(xiàn)任的科技部長是大學(xué)校長出身，他做大學(xué)校長時(shí)說過一句話：大學(xué)不能成為既得利益集團(tuán)。這話很切中要害。任何國家都有公立大學(xué)，但人家的公立大學(xué)不是既得利益集團(tuán)，我們的公立大學(xué)能這么說嗎？而之所以有這種分別，原因之一是借助傳統(tǒng)的所謂“陣地意識(shí)”，強(qiáng)化教育壟斷。

　　秦暉：改革前是“陣地”意識(shí)，改革后還要加上“牟利”意識(shí)。

　　笑蜀：現(xiàn)在主要是“牟利”意識(shí)，“陣地”意識(shí)往往服務(wù)于牟利需要。公立大學(xué)的創(chuàng)收乃至整個(gè)公立教育的創(chuàng)收，不敢說絕后，至少是空前。盡管教育行政部門后來不得不否定教育產(chǎn)業(yè)化的提法，但公立大學(xué)乃至整個(gè)公立教育已經(jīng)事實(shí)上產(chǎn)業(yè)化，公立大學(xué)乃至整個(gè)公立教育成了中國最大的利益集團(tuán)之一。

　　要害在于部門所有制。怎樣讓教育行政部門成為一個(gè)第三方機(jī)構(gòu)——當(dāng)然它仍要部分行使中央政府的管理權(quán)威，但在行使這個(gè)管理權(quán)威的同時(shí)，應(yīng)該以中介、協(xié)調(diào)功能為主，從而把整個(gè)公立教育的資產(chǎn)，包括公立大學(xué)的資產(chǎn)，從它的名下剝離出來，避免變成部門所有。這應(yīng)該是教育改革的當(dāng)務(wù)之急。

　　秦暉：在所謂的權(quán)力-市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，教育行政部門和其他國有壟斷部門一樣存在著嚴(yán)重的“棄責(zé)爭(zhēng)利”的問題：不僅疏離了公共服務(wù)職能，實(shí)際上把公眾資產(chǎn)變成“部門”的資產(chǎn)，而且進(jìn)一步變成本部門“內(nèi)部人”的謀利工具，但“內(nèi)部人”又并不承擔(dān)資產(chǎn)責(zé)任。它一方面在市場(chǎng)中利用公共資源為本部門“創(chuàng)收”，另一方面又利用權(quán)力搞壟斷，排除來自民間的競(jìng)爭(zhēng)。

　　信力建：要讓教育行政部門超脫一些，關(guān)鍵是把公立教育資源跟它剝離開來。第一個(gè)是財(cái)權(quán)，要把所有大學(xué)的財(cái)產(chǎn)歸到國資委，財(cái)政部的撥款不應(yīng)通過教育行政部門，而應(yīng)按照一定程序直接撥到各個(gè)大學(xué)；
第二個(gè)是用人權(quán)，大學(xué)校長遴選不能讓教育行政部門操盤，公立大學(xué)要下放給地方和社會(huì)，校長任免權(quán)隨之下放，可以教授自己推選，也可以地方政府舉薦，教育行政部門備案就行了。

　　秦暉：管、辦分離這個(gè)提法不錯(cuò)，教育行政部門本來只應(yīng)負(fù)責(zé)國家教育政策的宏觀協(xié)調(diào)，但現(xiàn)在何止是宏觀協(xié)調(diào)——這些年教育方面的高度集權(quán)越來越厲害，連研究生招生都變成全國統(tǒng)一命題了。

　　笑蜀：對(duì)。教育的走勢(shì)跟整個(gè)社會(huì)的走勢(shì)是背道而馳的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，整個(gè)社會(huì)越來越分權(quán)，但整個(gè)教育體制卻越來越高度集權(quán)。

　　秋風(fēng)：教育領(lǐng)域?qū)嵭懈叨燃瘷?quán)是沒有道理的。根據(jù)市場(chǎng)、法治的原則，國家在教育上更多的是義務(wù)而不是權(quán)力。作為國民，不管是基于謀生的需要，還是精神健康發(fā)育的需要，都有權(quán)利要求國家提供一定程度的基本教育。國家已經(jīng)就此征過稅，就應(yīng)該有一部分稅收用于教育支付。但是，國家提供的主要是一定程度教育所需要的資源，教育的內(nèi)容、方式，則應(yīng)由社會(huì)來決定。從這個(gè)意義上說，教育相對(duì)于國家，擁有獨(dú)立地位，屬于社會(huì)自治的一個(gè)十分重要的領(lǐng)域。

　　保證這一點(diǎn)的恰當(dāng)制度安排，只有學(xué)校自治。國家目前的任務(wù)是收縮權(quán)力，通過法律等手段，構(gòu)造教育自治的治理秩序，對(duì)教育的微觀干預(yù)則會(huì)對(duì)教育造成十分嚴(yán)重的損害。

　　大學(xué)無分私立公立，都應(yīng)建立公共治理結(jié)構(gòu)

　　應(yīng)該有一個(gè)公眾性機(jī)構(gòu)作為大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)，公眾人士的比例占多數(shù)。這個(gè)公眾性機(jī)構(gòu)，能夠在現(xiàn)場(chǎng)代表公眾的利益。

　　秦暉：國外所謂公立大學(xué)私立大學(xué)，區(qū)別只不過是誰出錢。公立大學(xué)有權(quán)問國家要錢，至于大學(xué)校長怎么聘，專業(yè)怎么定，教授怎么請(qǐng)，就跟國家沒什么關(guān)系了，私立大學(xué)由董事會(huì)來決定，公立大學(xué)照樣有一個(gè)類似的機(jī)構(gòu)，來保障社會(huì)的充分參與。

　　秋風(fēng)：現(xiàn)在好多國有獨(dú)資企業(yè)嘗試建立董事會(huì)，如果安排比較合理，就能夠?qū)崿F(xiàn)管、辦分離。國有企業(yè)屬國民所有、公眾所有，而不是政府所有。公立學(xué)校有兩層含義，一是政府承擔(dān)主要的撥款責(zé)任，另一個(gè)，它是公眾所有，旨在滿足公眾需求、追求公共利益的大學(xué)。

　　要讓這些企業(yè)、學(xué)校始終如一地只服務(wù)于公共目標(biāo)，就必須在企業(yè)、大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)上作出某些安排。應(yīng)該有一個(gè)公眾性機(jī)構(gòu)作為每個(gè)國有企業(yè)或者大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)，既承擔(dān)決策的權(quán)力，又承擔(dān)最終的責(zé)任。它可以叫理事會(huì)，也可以叫董事會(huì)。這個(gè)董事會(huì)、理事會(huì)的成員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)是公眾性的，可以有企業(yè)內(nèi)部的人，也可以有政府官員，但同時(shí)，必須包括社會(huì)公眾人士，比如經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師甚至普通民眾，公眾人士的比例也應(yīng)當(dāng)占多數(shù)。這個(gè)公眾性機(jī)構(gòu)，能夠在現(xiàn)場(chǎng)代表公眾的利益，對(duì)國有企業(yè)、學(xué)校的資產(chǎn)以及企業(yè)重大經(jīng)營活動(dòng)作出最后決定，也能夠?qū)�管理層的日常業(yè)務(wù)進(jìn)行在場(chǎng)的監(jiān)督。

　　我特別強(qiáng)調(diào)了“在場(chǎng)”，這是很重要的�，F(xiàn)在的國有企業(yè)、公立學(xué)校確實(shí)接受監(jiān)督，但它只接受行政監(jiān)督，就好比老子對(duì)兒子的監(jiān)督，他們的利益本來就是一體化的。結(jié)果，國企和公立學(xué)校很容易被內(nèi)部人控制，國有資產(chǎn)變成了管理層的資產(chǎn)，公眾的非營利目標(biāo)被私人的營利性目標(biāo)壓倒。

　　笑蜀：管辦分離的討論其實(shí)可以歸結(jié)成關(guān)于治理結(jié)構(gòu)的討論。現(xiàn)在實(shí)際上是統(tǒng)歸教育行政部門所有和治理。管辦分離則要變部門所有為公共所有，變部門治理為公共治理。

　　信力建：哈佛大學(xué)和斯坦福大學(xué)是這方面的經(jīng)典案例。兩校的創(chuàng)始人首先捐資捐地辦學(xué)，并且為管理學(xué)校成立基金，基金主要通過地產(chǎn)收入、社會(huì)、校友捐款以及學(xué)生交納學(xué)費(fèi)等方式籌措資金�；�金委員會(huì)（或是董事會(huì)）是專門管理運(yùn)營基金的，另設(shè)校務(wù)委員會(huì)管理學(xué)校，形成了董事會(huì)不具體參與校務(wù)管理而由教授會(huì)治校的傳統(tǒng)。

　　笑蜀：這兩塊是分開的，但都體現(xiàn)公眾參與、公眾治理。似乎可以斷言，所有大學(xué)，乃至所有學(xué)校都應(yīng)該是公眾所有、公眾治理，只不過最初的出資者不同而已——私立大學(xué)是私人出資占主導(dǎo)地位；
公立大學(xué)是國家出資占主導(dǎo)地位。

　　秋風(fēng)：主要是最初的出資人身份不同，公立大學(xué)最初主要是政府投資，但后來也接受很多私人捐款，現(xiàn)在中國各個(gè)公立大學(xué)也是如此。私立大學(xué)最初固然主要是私人出資，但后來也接受政府撥款捐款，公共屬性就越來越強(qiáng)。

　　秦暉：不論私立還是公立，都是大學(xué)自治，即便私立大學(xué)也不能由出資人說了算，公立大學(xué)當(dāng)然更不能這樣。

　　秋風(fēng)：這是由大學(xué)的性質(zhì)所決定的。大學(xué)是服務(wù)于公眾的，尤其是大學(xué)涉及到真理、學(xué)術(shù)、思想等領(lǐng)域，這些涉及到長遠(yuǎn)的文化、精神生活，只能借助自治制度來治理。

　　通過撥款法定化實(shí)現(xiàn)教育資源的均衡配置

　　教育預(yù)算要法定化，可以是一屆人大調(diào)整一次，但這五年中間，不許再有變化。正確的財(cái)政原則應(yīng)該是雪中送炭，而不是錦上添花。

　　秋風(fēng)：接下來討論基礎(chǔ)教育�，F(xiàn)在的基礎(chǔ)教育存在很大缺陷，都帶有很強(qiáng)的營利性質(zhì)。于是人們要求政府強(qiáng)化監(jiān)管。殊不知，公立教育的商業(yè)化本來就是政府的政策導(dǎo)致的，教育行政主管部門與學(xué)校也有過于復(fù)雜的利益關(guān)系。

　　因此，要恢復(fù)公立基礎(chǔ)教育的公益性，前提仍然是自治。只不過，這種自治要與公眾的廣泛參與緊密聯(lián)系�；�礎(chǔ)教育有其特殊性，社區(qū)居民可以很方便地參與。如何擴(kuò)大這類學(xué)校的公眾參與，是一個(gè)值得特別重視的問題，解決了這個(gè)問題，可以在很大程度上改變公立學(xué)校目前的扭曲狀態(tài)。

　　秦暉：基礎(chǔ)教育和高等教育還有一個(gè)重要的區(qū)別，高等教育有競(jìng)爭(zhēng)性，但接受基礎(chǔ)教育是所有人的權(quán)利。國外也有營利性的基礎(chǔ)教育學(xué)校，但如果要營利，政府就必須先充分保障所有人都能接受基礎(chǔ)教育，然后由市場(chǎng)提供高端服務(wù)。一些發(fā)達(dá)國家，一方面強(qiáng)調(diào)就近入學(xué)，一方面特別害怕由于社區(qū)差異造成的教育資源分配不公，所以它們的教師經(jīng)常輪換，避免名師都集中在部分學(xué)校里，形成差別教育。

　　信力建：一定要以國稅支撐9年或12年義務(wù)教育。反過來，大學(xué)恰恰應(yīng)該完全對(duì)民間放開，競(jìng)爭(zhēng)才能有質(zhì)量。

　　秋風(fēng)：就是要把大學(xué)開得像超級(jí)市場(chǎng)，你做得好，我們才有得選。中國的名牌大學(xué)在很大程度上是財(cái)政體制人為造成的。越是好大學(xué)，政府投的錢越多。結(jié)果形成惡性循環(huán)，越是差校越糟糕。這顛倒了正確的財(cái)政原則，財(cái)政不是雪中送炭，而是錦上添花。義務(wù)教育也如此�，F(xiàn)在整個(gè)教育財(cái)政，是在制造兩極分化而不是增進(jìn)均等化。

　　秦暉：在現(xiàn)有的體制約束下，公立教育實(shí)際上是為等級(jí)制服務(wù)的。

　　秋風(fēng)：要改變這個(gè)局面，弗里德曼設(shè)想的教育券或許是個(gè)好辦法，通過補(bǔ)人頭來補(bǔ)學(xué)校。

　　笑蜀：最理想的制度肯定是教育券制度，但實(shí)際上很難操作，只能局部試一下，現(xiàn)在還沒有一個(gè)國家辦得到。在教育券只能作為輔助手段的前提下，怎么通過管辦分離，使教育資源配置更公平、更均衡？

　　秦暉：哈佛附近就有一個(gè)非常有名的學(xué)校，所謂的拉丁學(xué)校，那是美國資格最老質(zhì)量也最高的一所公立學(xué)校。在所有人都得到了義務(wù)教育服務(wù)的前提下，他們的好學(xué)�；�本上有兩種，一種實(shí)行市場(chǎng)制度，有錢就可以到特別好的學(xué)校；
還有一種，像拉丁學(xué)校那樣專門招天才學(xué)生，而且學(xué)生的書包確實(shí)比中國學(xué)生的書包都重，每天也是作業(yè)做到晚上十一點(diǎn)鐘。但那個(gè)學(xué)校不是憑錢上的，它就是憑分?jǐn)?shù)，極少有權(quán)貴子弟。要么在分?jǐn)?shù)面前人人平等，要么在金錢面前人人平等，但不能有權(quán)就有一切，就能上好學(xué)校。

　　笑蜀：現(xiàn)在不單校長全都是行政任命，資源也全都是行政劃撥，這次不招收他的兒子，可能他下次就不給你撥款了。要讓校長腰桿硬起來，就得拒絕市長的條子但又不付出代價(jià)。問題是，怎么建立這個(gè)防火墻呢？

　　秋風(fēng)：其實(shí)也簡(jiǎn)單。一個(gè)是撥不撥款由不得官員，一個(gè)是誰當(dāng)校長也由不得官員。這兩條在，條子就擋得住，否則，不管公立私立都擋不住。

　　關(guān)鍵是教育預(yù)算的法定化�？梢允且粚萌舜笳{(diào)整一次，但這五年中間，不許再有變化。

　　秦暉：說到底就那么簡(jiǎn)單，所需要的就是一整套規(guī)矩。否則教育投資比例的法定化就沒有任何意義了。假設(shè)教育投資增長的法定比例為10%，但如果多出來的這10%都裝進(jìn)了教育行政部門的小金庫呢？如果對(duì)教育投資的內(nèi)部分配一點(diǎn)約束都沒有，那法定化有什么用？

　　秋風(fēng)：除了撥款法定化，還有人事上的問題。這只能靠自治，即建立公眾參與的自治性治理結(jié)構(gòu)。董事會(huì)就是校長的防火墻，校長首先是對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。當(dāng)然，市長、教育局長也有監(jiān)管學(xué)校董事會(huì)和校長的權(quán)力。

　　秦暉：對(duì)所謂的監(jiān)管權(quán)力，也需要監(jiān)管，要首先保證社會(huì)對(duì)它是可以問責(zé)的。比如，家長委員會(huì)就應(yīng)該起作用，它們認(rèn)為誰做得不好，就可以彈劾誰，如果政府撥款不到位，也可以控告政府。

　　所有從社會(huì)來的錢都應(yīng)該裝在一個(gè)透明的箱子里

　　每項(xiàng)支出均有嚴(yán)格審核，任何人不得挪用或亂用一分錢。第一都不能搞冒險(xiǎn)性投資，第二都不能內(nèi)部人分配。

　　信力建：收費(fèi)的民間學(xué)校，國家也應(yīng)該撥款。

　　秦暉：美國就有這個(gè)法律，只要是NGO一類的學(xué)校，不僅可以享受《聯(lián)邦稅法》第501條的免稅優(yōu)惠，而且政府還要給錢來資助。以“政府資助第三部門搞公益”這樣一種“后福利國家”方式，取代政府直接搞公益的“福利國家”是如今的時(shí)髦。

　　即便“第三部門”概念還不存在的時(shí)侯，政府以公費(fèi)資助私立學(xué)校和私立醫(yī)院就已經(jīng)形成傳統(tǒng)。當(dāng)然，前提是這種資助只能用于學(xué)校的發(fā)展基金，不能被私立者分配掉。而且這種學(xué)校需要事先確定法律上的公益資格。比如某個(gè)籃球俱樂部培養(yǎng)球星的那種學(xué)校，就不可能有政府撥款。

　　信力建：學(xué)校有學(xué)校的義務(wù)，無論是政府撥款，還是民間捐贈(zèng)，都只能作為學(xué)校發(fā)展的資金，不能用來營利，更不能分給個(gè)人。斯坦福也好，哈佛也好，它們的錢都很多，基金在各方投入下越滾越大，但受到基金會(huì)的嚴(yán)格管理，每項(xiàng)支出均有嚴(yán)格審核，任何人不得挪用或亂用一分錢。所有從社會(huì)來的錢都應(yīng)該裝在一個(gè)透明的箱子里。

　　秦暉：其實(shí)不單是學(xué)校，任何公益基金都要接受社會(huì)監(jiān)督，第一都不能搞冒險(xiǎn)性投資，第二都不能內(nèi)部人分配，這都是最起碼的。

　　信力建：NGO一般都有個(gè)規(guī)定：管理經(jīng)費(fèi)不能超過當(dāng)年總支出的15%。至于政府管理的成本，各國都有一個(gè)指標(biāo)。

　　秋風(fēng)：如何約束教育行政部門在教育經(jīng)費(fèi)分配上的自由裁量權(quán)，確實(shí)是一個(gè)大問題。在傳統(tǒng)的大學(xué)經(jīng)費(fèi)撥款制度下，做手腳的機(jī)會(huì)還是比較少的。于是，教育行政部門就搞各種各樣的項(xiàng)目。項(xiàng)目與工程的撥款規(guī)則相對(duì)靈活，官員上下其手的機(jī)會(huì)很多。即便不收受賄賂，它的權(quán)力感、權(quán)威感也會(huì)大大增加。

　　教育行政部門的權(quán)力從1990年代后期以來越來越大，要阻止這種勢(shì)頭，就必須使撥款的規(guī)則趨向剛性，比如，直截了當(dāng)就按照各校的大學(xué)生人頭撥款，大學(xué)也基本上按照大鍋飯的方式向教師發(fā)放報(bào)酬，這聽起來很不“市場(chǎng)”，但很可能是最適合大學(xué)的撥款方式。畢竟，大學(xué)不是企業(yè)。

　　秦暉：不只是項(xiàng)目和工程，還有各種各樣的壟斷，比如壟斷教材、壟斷考試權(quán)�，F(xiàn)在的考試委員會(huì)就是一棵搖錢樹，原來大家都可以印考研參考資料，它眼紅了就宣布說，這個(gè)東西只此一家，別無分店。就成立一個(gè)考試委員會(huì)，把這些權(quán)力都抓過去了。

　　信力建：考研是產(chǎn)業(yè)，高考更是產(chǎn)業(yè)。包括學(xué)校升等級(jí)、專升本，包括評(píng)博士點(diǎn)、碩士點(diǎn)，以及五年一次的高校評(píng)估，都有很大的利益在里面。

　　笑蜀：整個(gè)就成了尋租運(yùn)動(dòng)。

　　秦暉：“尋租理論”不太適合中國。根本就不是設(shè)“租”，他沒有出讓任何東西，權(quán)力還是在他手里，并沒有“租”出去。但他就憑這權(quán)力跟你要錢。如果把權(quán)力“借”給了你，然后跟你要點(diǎn)錢，這才可以叫做“尋租”。中國只有“索貢”，沒有“尋租”。

　　來源:www.infzm.com

　　原文鏈接:http://www.infzm.com/enews/20080501/ed/dck/200804/t20080430_44174.htm

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