高一飛：司法改革的方向應(yīng)當(dāng)重新調(diào)整

　　自1999年第一個(gè)《人民法院五年改革綱要》以來(lái)，中國(guó)司法改革已經(jīng)走過(guò)了近10個(gè)年頭，但是，在我看來(lái)，雖然司法改革取得較大的成績(jī)，但司法改革在方向上的失誤還是很明顯的，表現(xiàn)在重體制改革而輕程序改革、重法官業(yè)務(wù)素質(zhì)而輕道德素質(zhì)、重司法獨(dú)立而輕司法制約，正因?yàn)槿绱耍�中�?guó)司法的水平和效率雖然提高了，但司法公正這一最重要的問(wèn)題仍然沒(méi)有解決，由于司法業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，人民群眾的感受反而是司法腐敗越來(lái)越嚴(yán)重。

　　應(yīng)當(dāng)從立即可行的改革措施做起

　　最高法院前院長(zhǎng)肖揚(yáng)認(rèn)為，我國(guó)司法中的根本問(wèn)題是司法的地方化、行政化和非職業(yè)化的論斷。但是，這三大問(wèn)題的本質(zhì)是，它不是司法本身的問(wèn)題，而是政治體制的問(wèn)題，而政治體制的問(wèn)題要解決，是任重而道遠(yuǎn)的，或者說(shuō)目前難以改變現(xiàn)狀。那么，司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的現(xiàn)有體制之下的改革是否就無(wú)所作為呢？我認(rèn)為在這樣的前提之下，也可以有所作為，但應(yīng)當(dāng)調(diào)整現(xiàn)在的司法改革方向，先從阻力較小、問(wèn)題不太敏感的司法程序改起。

　　通常，我們把司法改革分為司法體制改革和司法程序（司法工作機(jī)制）改革。司法體制是司法機(jī)關(guān)的組織制度。司法程序是指司法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的具體步驟和規(guī)則。我注意到最高法院兩個(gè)五年改革綱要，絕大部分屬于司法體制改革的內(nèi)容，而極少涉及司法程序的內(nèi)容。

　　司法權(quán)力地方化、審判活動(dòng)行政化、法官職業(yè)大眾化中，前兩者簡(jiǎn)單地說(shuō)就是司法難以獨(dú)立，但這兩大問(wèn)題卻可以通過(guò)一個(gè)程序得到一定程度上的解決，那就是集中審判：預(yù)審法官與庭審法官分開；
一個(gè)即將審理的案件在事前不確定由哪幾位法官審理，而是在開庭或者即將開庭的當(dāng)天或者前一天突然選任法官；
開庭后案件不能中斷審理；
當(dāng)庭判決。特殊案件在必要時(shí)在進(jìn)行全封閉式審理，法官不能回家，由法警監(jiān)督到特定的旅館休息，與外界不能有通訊聯(lián)絡(luò)、不能接觸他人和獲得新聞。違背上述程序的只能進(jìn)行“程序更新”，即原審無(wú)效，重新組成審判組織進(jìn)行審理。

　　在這樣一種環(huán)境之下，黨政機(jī)關(guān)的干預(yù)、當(dāng)事人的說(shuō)情與腐蝕就都可能很少發(fā)生，司法自然更加獨(dú)立。當(dāng)然，這樣的集中審理將會(huì)與起訴書一本主義、庭審法官不可更換制度、審判公開、迅速審判、法官中立等一系列的程序制度配合起來(lái)才能起作用，但這不更加說(shuō)明了程序的意義和重要性嗎？一項(xiàng)程序的改革還可以帶動(dòng)其他程序的改革；
也會(huì)促使司法體制發(fā)生變化。

　　根據(jù)最高法院的司法改革綱要，法官臨時(shí)選任程序、起訴書一本主義、庭審不間斷原則完全沒(méi)有規(guī)定；
庭審法官只是“一般不得更換”（最高法院發(fā)布的《合議庭規(guī)則》）；
人民法院開庭審判的案件，只是要求 “應(yīng)當(dāng)逐步提高當(dāng)庭宣判率”（第一個(gè)五年改革綱要第12條）。在這樣一種沒(méi)有將程序封閉起來(lái)的審判中，有再好的體制，再好的法官，又怎能避免地方化和行政化呢，因?yàn)椴煌晟频某绦蚪o了不當(dāng)干預(yù)充分的時(shí)間和空間。

　　從集中審判一例中，我們還可以發(fā)現(xiàn)，程序改革與法院人、財(cái)、物管理體制改革不同的是，它更加單純、獨(dú)立，這種改革是程序的自我完善，它不必在與其他機(jī)關(guān)和部門的關(guān)系上牽一發(fā)而動(dòng)全身，恰恰是最高法官可以大有作為而易見成效的改革。所以一味等待體制之變，而輕視程序的意義，是沒(méi)有必要的。程序的力量讓活的人有時(shí)改變不了定死的規(guī)則。在這樣的情況下，最高法院在目標(biāo)確立方面，為什么不偏重簡(jiǎn)單、有效而又特別必要的方面作更大的努力呢？

　　對(duì)法官的道德考察比職業(yè)能力考核更重要

　　現(xiàn)行的司法改革中，最徹底、最有成效的是統(tǒng)一司法考試。統(tǒng)一司法考試，從業(yè)務(wù)素質(zhì)上作統(tǒng)一要求，讓不懂法的人進(jìn)入不了司法機(jī)關(guān)，這不僅是解決司法業(yè)務(wù)能力問(wèn)題的一次成功之作，也有力于推動(dòng)整個(gè)社會(huì)人才機(jī)制的公平，讓沒(méi)有關(guān)系的人憑考試可以進(jìn)入國(guó)家司法機(jī)關(guān)，是一次促進(jìn)政治體制和社會(huì)資源分配上實(shí)現(xiàn)公平正義的偉大改革，司法考試以及司法考試作為擔(dān)任法官、檢察官的前提條件的作法，將成為整個(gè)國(guó)家人事體制改革的范本，而司法考試本身的公正、嚴(yán)格也將與高考一樣成為所有其他考試的范本。

　　但是，考試主要是根據(jù)業(yè)務(wù)上的標(biāo)準(zhǔn)，而法律職業(yè)，特別是法官、檢察官應(yīng)當(dāng)重視的首先是經(jīng)驗(yàn)和道德。這是一個(gè)很簡(jiǎn)單的道理，考試得高分的人不一定有良好的道德。其實(shí)所謂職業(yè)化是相對(duì)的。在被認(rèn)為是法治發(fā)達(dá)的美國(guó)，也不是所有的地方都是由具有律師資格的人擔(dān)任法官的。在美國(guó)，早期的地方法院法官由不具備律師資格的治安法官（Justice of the peace，英文簡(jiǎn)寫為JPs）擔(dān)任。在交通與通訊不便的年代，它是偏遠(yuǎn)地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的法律和秩序的支柱。他們基于司法常識(shí)和社區(qū)意見的非正式方式處理案件，在美國(guó)的19-20世紀(jì)，治安法官都是法院結(jié)構(gòu)的重要組成部分。20世紀(jì)中葉，司法改良的要求和環(huán)境的改變使治安法官時(shí)代結(jié)束。到1964年為止，有8個(gè)州廢除了治安法官，1987年只有13個(gè)州保留治安法官�，F(xiàn)在，人口稀少的西部的9個(gè)州和東部人口較少的3個(gè)州繼續(xù)保留了治安法院。

　　因此，我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)大幅度提高司法考試的通過(guò)率，讓考試合格的人數(shù)大大超過(guò)實(shí)際需要的人，才有利于選拔合格的法官、檢察官。對(duì)于西藏、青海、甘肅等地通過(guò)通過(guò)率極低的情況，應(yīng)當(dāng)通過(guò)分地區(qū)劃線的做法來(lái)改變。因此，在維持全國(guó)統(tǒng)一考試這一符合中國(guó)國(guó)情的做法的同時(shí)，在通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)上分地區(qū)進(jìn)行劃線，只要這些人只允許在本地執(zhí)業(yè)，是一種實(shí)質(zhì)上的公平;也是解決目前出現(xiàn)的有些地區(qū)“法官斷層”問(wèn)題的可行辦法。

　　在資格問(wèn)題解決后，最重要的是應(yīng)當(dāng)通過(guò)科學(xué)、民主的選拔制度來(lái)產(chǎn)生法官。美國(guó)科州法官選拔的基本程序是：在法院組織由律師和非律師組成的提名委員會(huì)，由提名委員會(huì)從本地區(qū)執(zhí)業(yè)5年以上的律師和檢察官中選擇2-3人作為補(bǔ)缺候選人；
由州長(zhǎng)或者縣長(zhǎng)、市長(zhǎng)在需要補(bǔ)缺時(shí)從這2-3人中指定一人。為了幫助提名委員會(huì)成員投票、決定是否留任某一法官，立法機(jī)關(guān)要對(duì)法官定期進(jìn)行評(píng)估，并公開評(píng)估結(jié)果。

　　目前我國(guó)法官的產(chǎn)生來(lái)看，我國(guó)法官選拔沒(méi)有體現(xiàn)社區(qū)民眾的參與，基本上是上級(jí)對(duì)下級(jí)的選拔制，高級(jí)法官基本上是組織部門的選拔。所以，我們應(yīng)當(dāng)盡快建立類似于美國(guó)的由民眾、律師組成的提名委員會(huì)遴選法官，再交人大表決通過(guò)，體現(xiàn)法官產(chǎn)生制度的民主性，也只有這樣才能選出在道德和辦案經(jīng)驗(yàn)上合格的人員。

　　司法制約與司法獨(dú)立機(jī)制改革應(yīng)當(dāng)同時(shí)推進(jìn)

　　人民法院現(xiàn)已實(shí)行了兩個(gè)五年改革綱要，第一個(gè)綱要七條措施，只有第六條為“加強(qiáng)制度建設(shè)，健全監(jiān)督機(jī)制，保障司法公正廉潔”；
第二個(gè)綱要共八條，只有第七條是“改革和完善人民法院內(nèi)部監(jiān)督與接受外部監(jiān)督的制度”，都放在倒數(shù)第二的位置。而從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，也并沒(méi)有具體的改革措施實(shí)現(xiàn)這兩條的要求。

　　我認(rèn)為，現(xiàn)行司法制度存在的最大問(wèn)題是司法不受制約。在任何法治國(guó)家，法官確實(shí)需要獨(dú)立、中立，冷靜、理性，但這都是在首先解決了司法制約問(wèn)題的前提下實(shí)施的。因?yàn)闆](méi)有制約的司法獨(dú)立，只會(huì)讓獨(dú)立成為腐敗和徇私枉法的借口，在這種情況下，獨(dú)立意味著拒絕監(jiān)督；
中立意味著拖延、推諉。

　　如何監(jiān)督法官，實(shí)現(xiàn)司法制約？對(duì)此，法治國(guó)家已經(jīng)有一套成功的經(jīng)驗(yàn)：審判和執(zhí)行分離，法院不承擔(dān)執(zhí)行職能；
允許媒體旁聽和評(píng)論；
法官時(shí)刻接受社區(qū)民間的考評(píng)，發(fā)現(xiàn)法官不良行為，法官必須被開除。而現(xiàn)在我國(guó)法院體制的現(xiàn)狀是：法官由官方任命，媒體報(bào)道受到多種限制，民間考評(píng)機(jī)制不存在。更重要的是，民眾反映的法官問(wèn)題難以受到查處。在眾多的上訪案件中，很大一部分是針對(duì)法院裁判不公和法官不良行為的，但是法官被查處的很少，而民眾被截訪和打擊報(bào)復(fù)的卻很多。這些問(wèn)題不解決，來(lái)談什么獨(dú)立，豈不是舍本逐末？

　　最近，最高法院王勝俊院長(zhǎng)提出：法院工作必須始終堅(jiān)持“三個(gè)至上”，“必須把黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上作為始終堅(jiān)持的指導(dǎo)思想�！薄耙獜V泛聽取人民群眾的意見，自覺(jué)接受人民群眾的評(píng)判�！睂�(duì)此，我是非常贊同的，我明顯的感覺(jué)到，王院長(zhǎng)與以前的最高法院領(lǐng)導(dǎo)單純強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立的觀念有重大不同。司法受制之后才談司法獨(dú)立，應(yīng)當(dāng)成為司法改革的基本方向。

　　但現(xiàn)在的問(wèn)題是，“廣泛聽取人民群眾的意見，自覺(jué)接受人民群眾的評(píng)判”的方式并沒(méi)有規(guī)范化，處理不好，反而容易導(dǎo)致人民群眾的激情對(duì)個(gè)案的干涉，影響司法應(yīng)有的冷靜和獨(dú)立。社區(qū)民眾和法律執(zhí)業(yè)人士（律師）對(duì)法官和法院進(jìn)行評(píng)議，這是西方國(guó)家保障司法受制，實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督的重要方式，如美國(guó)就是通過(guò)中立的民間機(jī)構(gòu) “司法執(zhí)行委員會(huì)”和“司法紀(jì)律委員會(huì)”進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估的，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)就是由普通民眾、律師組成的。我們現(xiàn)在“接受人民群眾的評(píng)判”方式存在的問(wèn)題是，并不是民眾和律師組成的機(jī)構(gòu)主動(dòng)評(píng)議法院和法官，而是由法官走入下去接受監(jiān)督，其制度化程度和效力都是值得懷疑的。從過(guò)去發(fā)生的司法腐敗大安要來(lái)看，有些法官在律師和人民群眾中影響極其惡劣、形象很差，但紀(jì)委查處之前，卻是“人民最喜歡的法官”，原因就在于缺乏這樣一套評(píng)議機(jī)制。

　　2008-7-26..重慶烈士墓。

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