張鳴：失敗的自治和必須正視的難題

　　上世紀(jì)二十年代初，自治運(yùn)動(dòng)中的湖南，在青年毛澤東筆下，叫做“湖南共和國(guó)”。一度相當(dāng)熱鬧的聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)，在湖南自治運(yùn)動(dòng)的時(shí)候，達(dá)到了高潮。湖南推出了自己的省憲法（低調(diào)一點(diǎn)的叫自治法），在全省范圍認(rèn)認(rèn)真真地實(shí)行省議會(huì)選舉，雖然，在當(dāng)時(shí)的條件下，多數(shù)為農(nóng)民的選民們未必真的明白選舉的意義，多數(shù)人實(shí)際上也不能按照自己的意志投票，但選舉的競(jìng)爭(zhēng)，卻是實(shí)實(shí)在在的，民治雖然未必實(shí)現(xiàn)，紳治卻沒(méi)有問(wèn)題。執(zhí)掌湖南的大權(quán)的軍人，以省長(zhǎng)趙恒惕為首的一干赳赳武夫，心甘情愿地讓出權(quán)力，硬著頭皮接受議會(huì)和媒體的監(jiān)督，一時(shí)間，省規(guī)模的議會(huì)政治，在湖南搞得有模有樣。

　　然而，好景不長(zhǎng)，湖南的自治，還沒(méi)有搞出名堂就在內(nèi)外夾擊下流產(chǎn)。只在歷史留下了一個(gè)話柄：以聯(lián)邦制為特征的制度實(shí)踐，在中國(guó)是行不通的。

　　聯(lián)邦制，或者說(shuō)當(dāng)年的聯(lián)省自治，換到中國(guó)的語(yǔ)境，就是一個(gè)中央與地方關(guān)系的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題，可以說(shuō)直到今天，仍然沒(méi)有得到很好的解決，總是一放就亂，一收就死，但是中國(guó)太大，地區(qū)差異之大，超過(guò)歐洲各國(guó)之間的分別，不想一個(gè)辦法解決地區(qū)差距和政策一統(tǒng)之間的矛盾，在政務(wù)的操作上，總是麻煩，有時(shí)甚至?xí)��?dǎo)致致命的危機(jī)，制度上，也容易導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)的膨脹。二十年代的聯(lián)省自治主義者，其藍(lán)圖的背后，往往都有一個(gè)美國(guó)的影子。他們認(rèn)為，美國(guó)成功地既兼顧了各地的差異，又保持了一個(gè)強(qiáng)大的中央政府，所謂強(qiáng)地方和強(qiáng)中央的強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。他們聯(lián)省自治的理想，目的就是要使中國(guó)變成美國(guó)那樣。在他們看來(lái)，一個(gè)實(shí)行共和制的中國(guó)，這是唯一自強(qiáng)之路。

　　從某種意義上講，當(dāng)時(shí)的聯(lián)省自治，是清末以來(lái)地方自治的延續(xù)。太平天國(guó)的農(nóng)民造反，給地方鄉(xiāng)紳重新活躍起來(lái)提供了機(jī)會(huì)，而隨后到來(lái)的督撫專(zhuān)權(quán)，在活躍的地方鄉(xiāng)紳政治支撐下，演出了晚清地方主義的活劇。清末新政，又給登上政治舞臺(tái)的鄉(xiāng)紳們的活動(dòng)，披上了現(xiàn)代性的外衣。北洋時(shí)期，人稱(chēng)“軍紳政權(quán)”，其中紳的份額，本身就含有地方自治的內(nèi)容。這種自治還只能說(shuō)是“紳治”，其間雖有新的城市居民參與，但紳的色彩，還是主基調(diào)。二十年代的省自治，就是在這個(gè)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。在當(dāng)時(shí)醉心聯(lián)邦制的學(xué)者看來(lái)，美國(guó)的聯(lián)邦，是由地方自治自下而上結(jié)合而成，而當(dāng)時(shí)的中國(guó)，也已經(jīng)有了多年地方自治的基礎(chǔ)。

　　可是，非常不湊巧，這種制度實(shí)踐的當(dāng)口，中國(guó)恰好不存在一個(gè)強(qiáng)的中央政府，現(xiàn)實(shí)是各地軍閥割據(jù)，北京的中央政府，政令不出都門(mén)。也就是說(shuō)，在當(dāng)時(shí)的政治情景中，中國(guó)的各個(gè)地方，已經(jīng)在事實(shí)上獨(dú)立，中央政府，不過(guò)是個(gè)名義政府而已。雖然，有心問(wèn)鼎中原的軍閥，都幻想武力統(tǒng)一，只圖自保者，則傾向維持現(xiàn)狀，但國(guó)家事實(shí)上的分裂，由此帶來(lái)的戰(zhàn)亂和貧弱，卻一直是觸目驚心的現(xiàn)實(shí)。這樣的現(xiàn)實(shí)，顯然與清末以來(lái)醉心西式政體變革人們的初衷背道而馳。而對(duì)聯(lián)省自治感興趣的，既有飽受戰(zhàn)亂之苦地方的鄉(xiāng)紳和民眾，也有那些力求自保的地方軍閥，后者的作用更加明顯，盡管他們的主觀動(dòng)機(jī)未必僅僅是給自己的割據(jù)披上一件合法性的外衣，但他們既行的割據(jù)現(xiàn)實(shí)，卻大大削減了自身行為的可信度，讓聯(lián)省自治，從一開(kāi)始就蒙上受人質(zhì)疑的陰影。反過(guò)來(lái)，那些醉心聯(lián)邦制的學(xué)者，也只能依托那些有志于此道的軍閥，否則，所有的設(shè)想，都只能是紙上談兵。這一切，似乎使得聯(lián)省自治的實(shí)踐，跟藍(lán)圖背后的美國(guó)，離得很遠(yuǎn)，甚至有點(diǎn)像是緣木求魚(yú)。

　　所以，盡管聯(lián)省自治的設(shè)想不無(wú)見(jiàn)地，而且熱衷于此道的軍閥，諸如陳炯明和趙恒惕諸公也不乏保境安民和制度變革的良好愿望，但是，他們的實(shí)踐，卻一直被人詬病。很不巧的是，由于這個(gè)實(shí)踐，在歷史順序上緊接后來(lái)的國(guó)民革命，廣東革命根據(jù)地的統(tǒng)一，首先是要掃平當(dāng)年的叛軍據(jù)點(diǎn)惠州，而自治的湖南，又是北伐的第一塊絆腳石，因此，在革命話語(yǔ)中，兩位都不折不扣地成了反面教材，墮入萬(wàn)劫不復(fù)的歷史深淵。

　　當(dāng)然，即便聯(lián)省自治主義者當(dāng)初沒(méi)有碰到如此的尷尬，他們的聯(lián)省自治，也未必能夠真正實(shí)現(xiàn)。外部的環(huán)境不允許，來(lái)自外部的壓力相當(dāng)大，就像陳炯明難以克服孫中山的反對(duì)，趙恒惕的摯友吳佩孚也是湖南自治的死敵。內(nèi)部的離心，地域的歧見(jiàn)，同樣難以敉平。陳炯明的勢(shì)力來(lái)源是惠州，那是個(gè)跟珠三角地區(qū)文化差異相當(dāng)大的地區(qū)，只要他當(dāng)家，來(lái)自珠三角和瓊州的勢(shì)力就不帖服。同樣，同一個(gè)湖南，湘北湘南和湘西，相互之間，地域文化差異之大，不啻兩個(gè)省份。在湖南的自治過(guò)程中，趙恒惕費(fèi)盡心機(jī)，也難以擺平各地軍閥，尤其難以對(duì)付來(lái)自湘南的唐生智。自治必須裁兵，裁誰(shuí)，不裁誰(shuí)，麻煩無(wú)窮，沒(méi)有了局，以至于不得不出兵湖北，為省內(nèi)的軍隊(duì)尋找糧餉之地，結(jié)果很?chē)?yán)重地傷害了自治。而自治的最后結(jié)束，也是和湘南的唐生智決裂的必然結(jié)果。湖南的自治，最后在南北兩大勢(shì)力夾擊下，分裂成擁南和擁北兩塊，刀兵相見(jiàn)，一個(gè)以和平建省為目的的制度實(shí)踐，卻以最悲壯的內(nèi)戰(zhàn)悲劇落幕。即使僅僅從技術(shù)角度，聯(lián)省自治也是不可能成功的，因?yàn)椤笆　边@一級(jí)行政單位，實(shí)在不適合自治。民國(guó)時(shí)期的省，是從元代的行省演化而來(lái)的，雖然規(guī)模比元代的行省為小，但基本上襲承了行省的架構(gòu)。自秦朝在全國(guó)推行郡縣制之后，雖然歷代的行政區(qū)劃一直在三級(jí)和兩級(jí)制之間徘徊，但早期“郡”影子卻一直存在，一個(gè)郡，大體上就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化單位，同郡之人，則意味著享有一個(gè)“郡望”，屬于地緣關(guān)系很近的小同鄉(xiāng)。元代的行省，其設(shè)置主要著眼于中央政府對(duì)地方的控制——行中書(shū)省，一個(gè)行省，性質(zhì)上等于是一個(gè)中央政府的分部，其區(qū)域劃分，不僅不考慮同單元之內(nèi)的經(jīng)濟(jì)文化聯(lián)系，反而要割裂之，同時(shí)，有意將一些根本不同的經(jīng)濟(jì)文化單元，人為地捏在一起。這種毛病，在民國(guó)時(shí)期的省份依然存在，比如長(zhǎng)三角地區(qū)，分屬浙江、江蘇、安徽三省和一個(gè)特別市，而江蘇南北，視同水火，安徽則被江、淮分成三個(gè)部分，差距巨大。類(lèi)似的問(wèn)題，幾乎在每個(gè)省份都不同程度地存在。實(shí)行自治，即使沒(méi)有外部阻力，僅僅內(nèi)部的分歧，就難以對(duì)付。

　　從另一個(gè)角度說(shuō)，省這一級(jí)行政單元，也實(shí)在過(guò)于龐大，某些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多的省，自治起來(lái)，很難保證它不走向獨(dú)立，僅僅從規(guī)模而論，就讓人、尤其是那些對(duì)分裂比較敏感的人不放心。其實(shí)，民初廢省設(shè)道的設(shè)想（改小行政區(qū)劃），雖然是從強(qiáng)化中央集權(quán)的角度出發(fā)，但如果真能實(shí)現(xiàn)，改成道的地方單位，倒是可以作為地方自治的基礎(chǔ)。

　　實(shí)際上，跟人們的一般看法有異，秦統(tǒng)一之后，中國(guó)存在過(guò)事實(shí)上的地方自治，強(qiáng)中央和強(qiáng)地方共存的局面，也不是沒(méi)有過(guò)，比較典型的是西漢。西漢初期實(shí)行的是分封和郡縣共存制度，但很快封國(guó)就變成了事實(shí)上的郡。地方的郡國(guó)，所擁有的權(quán)力之大，跟現(xiàn)今聯(lián)邦制內(nèi)的state幾乎沒(méi)有什么兩樣�？�國(guó)負(fù)責(zé)人，不僅有轄境的行政權(quán)，還可以自行聘任大部分官吏，擁有人事權(quán)，而且擁有郡國(guó)軍隊(duì)的統(tǒng)率和指揮權(quán)，以及境內(nèi)的司法權(quán)，對(duì)于境內(nèi)絕大多數(shù)案件（除了某些實(shí)在拿不準(zhǔn)的疑難案件），包括死刑判決，都可以自行決定，先斬后奏。比起現(xiàn)在美國(guó)的州來(lái)，當(dāng)時(shí)的郡國(guó)，只是最高負(fù)責(zé)人不是民選的，而由中央政府任命，而且每年需要“上計(jì)”，到中央?yún)R報(bào)境內(nèi)的各種情況，完成當(dāng)年的錢(qián)糧上繳任務(wù)。陳登原先生發(fā)現(xiàn)，漢朝的郡太守，可以被稱(chēng)為“君”，而且下屬上壽，居然可以呼萬(wàn)歲，從某種意義上講，除了接受中央政府的任命，吃俸祿之外，當(dāng)時(shí)的郡太守確實(shí)有幾分小國(guó)之君的感覺(jué)。

　　這種準(zhǔn)聯(lián)邦的中央與地方關(guān)系，既使得地方有充分的活力，用今天的話來(lái)說(shuō)，就是充分發(fā)揮了地方的積極性，同時(shí)也保證了中央對(duì)地方的控制，因此不用設(shè)置太多的中央機(jī)構(gòu)，養(yǎng)活太多的官員。在封國(guó)還是實(shí)體的時(shí)候，有叛國(guó)無(wú)叛郡，國(guó)變成實(shí)際上的郡之后，郡國(guó)均無(wú)叛離的事實(shí)，實(shí)際上也無(wú)此可能。之所以如此，很關(guān)鍵的一點(diǎn)，在于郡是一個(gè)比較合適自治的單位，它相對(duì)于后來(lái)的省不僅小，而且同屬一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化單元，內(nèi)部的溝通比較方便。因?yàn)閱挝槐容^小，因此即使大權(quán)在握，也不大可能擁兵自重，誰(shuí)也不會(huì)傻到以一郡之力，對(duì)抗中央和其他幾十個(gè)郡，而在那個(gè)時(shí)代，郡國(guó)之間在制度上不可能發(fā)生橫向關(guān)系，有監(jiān)察部門(mén)的監(jiān)督，還有郡國(guó)長(zhǎng)官之間的地緣和人脈之間的障礙，郡與郡之間溝通串聯(lián)，圖謀反叛的可能性在技術(shù)上就不可能。凡是操作起來(lái)成本過(guò)高的事情，一個(gè)具有起碼理性的人都不會(huì)去做，因此，漢代的地方放權(quán)，就這樣延續(xù)了下去，而且得到了很好的績(jī)效回報(bào)。

　　這種強(qiáng)中央和強(qiáng)地方并存的格局，能在大一統(tǒng)的帝國(guó)中生存而且興盛，關(guān)鍵是要保證中央對(duì)地方的最終控制權(quán)，而這種最終控制權(quán)的存廢，又取決于兩個(gè)至關(guān)重要的因素，一是世襲的地方勢(shì)力的形成，二是軍人勢(shì)力的崛起，而后者對(duì)中央政府的威脅尤其大。自漢以降，到隋唐統(tǒng)一，雖然中央地方權(quán)力界限有所變化，但這種以地方自治為主的地方治理格局，卻一直維持下來(lái)，但是，由于豪強(qiáng)和門(mén)閥的存在，以及軍人勢(shì)力的崛起，事實(shí)上多數(shù)情況下是強(qiáng)地方和弱中央并存。

　　隋唐之世，中央的權(quán)限明顯擴(kuò)大，州縣格局，州要比漢代的郡規(guī)模小得多，人事、司法，諸權(quán)大半收歸中央，軍隊(duì)也自成系統(tǒng)，地方長(zhǎng)官雖有一定的支配權(quán)，但已大為受限，地方獨(dú)立性遂無(wú)法維持。按錢(qián)穆先生的說(shuō)法，這是一種中央集權(quán)的格局，“中央政務(wù)日繁，地方事權(quán)日輕”，可以說(shuō)是強(qiáng)中央和弱地方并存。但是，這種格局沒(méi)有維持很久，盛唐節(jié)度使的設(shè)立，地方自治局面再度重現(xiàn)，唐代的節(jié)度使轄境，跟漢代的郡大體相近。不過(guò)，由于節(jié)度使的設(shè)置，多半跟開(kāi)邊的戰(zhàn)爭(zhēng)有關(guān)，后果是，軍人勢(shì)力因此抬頭，當(dāng)某些手握重兵的軍人身兼數(shù)個(gè)節(jié)度使之職的時(shí)候，反叛也就到來(lái)了。

　　自安史之亂，一直到五代十國(guó)時(shí)期，軍人的封建割據(jù)，已經(jīng)成為一個(gè)足以動(dòng)搖全局的政治現(xiàn)實(shí)。說(shuō)它“封建”，的確很有道理，因?yàn)槿魏我粋�(gè)地方的軍人政權(quán)，大體上都是世襲的，但無(wú)論其對(duì)中央政府的態(tài)度如何，都必須接受中央政府名義上的認(rèn)可（任命）。不認(rèn)可則公開(kāi)反叛，認(rèn)可則事實(shí)上割據(jù)。軍人割據(jù)，軍人專(zhuān)權(quán)，對(duì)于任何一朝的統(tǒng)治者來(lái)說(shuō)，都是一場(chǎng)噩夢(mèng)，被粗魯?shù)能娙送媾�于股掌之上，滋味的確不怎么好受。這個(gè)噩夢(mèng)的陰影，在此后的歷史進(jìn)程中，始終揮之不去。因此，地方自治的可能，不復(fù)存在，除了短暫的蒙古軍事統(tǒng)治之外，此后的歷代王朝，都是強(qiáng)中央弱地方的集權(quán)模式。如果說(shuō)特別警惕軍人的宋代，地方上還能

　　維持微弱的軍隊(duì)，微薄的財(cái)政的話，那么面對(duì)蒙古人制造的龐大地方單位行省，明清兩代的做法是將地方的人、財(cái)、物、軍諸權(quán)掃數(shù)收歸中央，任何一個(gè)地方官，都由中央任命，地方花一文錢(qián)，都要到中央報(bào)銷(xiāo)。省級(jí)地方主要負(fù)責(zé)人，維持中央派出人員的格局，也就是說(shuō)，一省的最高首長(zhǎng)，總督或者巡撫，至少名義上屬于中央官，不是地方官。

　　顯然，這種結(jié)構(gòu)，地方成了半死之局，政府的效能很難發(fā)揮，應(yīng)付危機(jī)的能力尤其差，每當(dāng)出現(xiàn)危機(jī)時(shí)，整個(gè)王朝政府體系宛如死而不僵的百足之蟲(chóng)，反應(yīng)遲鈍，缺乏彈性，沒(méi)有應(yīng)變能力。因此不得不添加臨時(shí)機(jī)構(gòu)應(yīng)付，結(jié)果造成機(jī)構(gòu)膨脹，導(dǎo)致效率更低。效率越低，機(jī)構(gòu)越是要膨脹，機(jī)構(gòu)越是膨脹，效率就越低，惡性循環(huán)。這是大國(guó)中央集權(quán)體制的通病，古今中外，概莫能外。

　　晚清在內(nèi)外交困的危局之中，被迫接受了地方勢(shì)力崛起的現(xiàn)實(shí)。兵為將有、財(cái)權(quán)自專(zhuān)的晚清地方勢(shì)力，雖然形式上很像從前的軍閥，但他們卻是文人儒生掌軍，因此，在某種程度上，避免了可能的軍閥割據(jù)，但地方自治也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。直到清末新政的軍事變革，完成從文人掌軍到專(zhuān)業(yè)化的軍人掌軍的過(guò)程，才重新為日后的軍人割據(jù)創(chuàng)造了條件。

　　清末新政的軍事改革，在現(xiàn)代化和專(zhuān)業(yè)化的前提下，改變了北宋以來(lái)文人掌軍的傳統(tǒng)，在某種程度上，這是后發(fā)國(guó)家現(xiàn)代化的一種“變革陷阱”，既摧毀了傳統(tǒng)的文人體制，也擋住了憲政的腳步，由此導(dǎo)致的軍閥割據(jù)局面，在感官上，跟一向?yàn)槿送春薜奶颇┡c五代十國(guó)時(shí)期很是相近。本為現(xiàn)代化精英的新式軍人，遂翻變?yōu)閲?guó)家貧弱、生靈涂炭的罪魁。在這種大背景下，即便出現(xiàn)幾個(gè)有志向的軍人，而且他們的自治理念及其操作很值得稱(chēng)道，但在軍人整體聲名不佳的情況下，難免不令人懷疑其動(dòng)機(jī)。而且，自治運(yùn)作過(guò)程中，又只能靠各個(gè)派系的“私兵”來(lái)維持，軍隊(duì)的中立和國(guó)家化，根本無(wú)從談起。自治，于是形成了一個(gè)死結(jié)，在整體軍閥混戰(zhàn)局面沒(méi)有改觀的情勢(shì)下，這個(gè)結(jié)根本無(wú)法解開(kāi)。從這個(gè)角度講，即便各省區(qū)出過(guò)大問(wèn)題，聯(lián)省自治，也是不可能的任務(wù)。

　　聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)雖然失敗了，但這個(gè)運(yùn)動(dòng)所提出的問(wèn)題，卻依然存在，這個(gè)運(yùn)動(dòng)的難題在于，一個(gè)千年的難題，又加上了一道現(xiàn)代憲政的術(shù)式。只是這個(gè)難題無(wú)論怎么難，還得需要我們自己來(lái)解。

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