賀雪峰：土地流轉(zhuǎn)要慎重

　　一、

　　中央十七屆三中全會(huì)《決定》提出“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。同時(shí)要求“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”�？磥恚�中央還是決定在農(nóng)地上做些文章了，而從三個(gè)“不得”的規(guī)定看，中央是要謹(jǐn)慎地做文章。

　　土地之于中國農(nóng)民和之于中國整體的重要性，不言而喻，任何土地制度的變動(dòng)，都可能引發(fā)巨大后果。土地之于中國農(nóng)民的重要性在于，中國九億農(nóng)民當(dāng)前的勞動(dòng)力再生產(chǎn)無法脫離土地的支撐，離開土地，農(nóng)民可能不只是生活質(zhì)量下降的問題，而且可能難以成家業(yè)立，難以結(jié)婚生子。土地之于中國整體的重要性，不僅在于土地為中國提供了糧食，依托土地的農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而且土地為中國農(nóng)民提供的基本保障，構(gòu)成了中國快速發(fā)展所可能產(chǎn)生社會(huì)沖突的緩沖器。土地制度變動(dòng)可能使土地目前所發(fā)揮的以上諸多作用中的幾個(gè)方面失效。土地制度的變動(dòng)必須慎重，土地流轉(zhuǎn)更要慎重。

　　二、

　　有趣的是，在十七屆三中全會(huì)《決定》允許土地流轉(zhuǎn)之前，農(nóng)村土地制度實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)諸多自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，其中包括將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)賣斷，以換取進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的基礎(chǔ)條件。前不久我們到湖北京山縣一個(gè)村調(diào)查，全村約500戶，就有50多戶將承包地連同房屋一起賣給外地人，自己進(jìn)城經(jīng)商務(wù)工去了。湖北大冶農(nóng)民侯安杰，更是通過土地流轉(zhuǎn)，集中了2萬畝耕地，從而成為全國種地最多的農(nóng)民。作為改革試驗(yàn)區(qū)的成都、重慶等地，就有更多自上而下安排的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐。前不久到成都調(diào)查，成都市安排我們到農(nóng)地流轉(zhuǎn)較為成功的三個(gè)村參觀，三個(gè)村都成立了農(nóng)民股份合作公司，農(nóng)民以土地入股，每畝地每年除獲得400斤糧食補(bǔ)助以外，還可以參與公司分紅。成都市的口號(hào)是，通過土地流轉(zhuǎn)，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民安心在城里務(wù)工，讓在家務(wù)農(nóng)農(nóng)民安心務(wù)農(nóng)。

　　不過，在全國絕大多數(shù)農(nóng)村，以上要么將地權(quán)賣絕，要么形成巨大經(jīng)營規(guī)模的例子，都不多見�？傮w上農(nóng)民在對(duì)待土地流轉(zhuǎn)時(shí)，大都十分慎重，農(nóng)地經(jīng)營仍然不成規(guī)模。以全國18億畝耕地而有9億農(nóng)民來計(jì)算，中國農(nóng)民人均耕地只有2畝，戶均6—7畝。且全國不同地區(qū)農(nóng)民人均耕地差異頗大，相當(dāng)部分地區(qū)，農(nóng)民人均耕地不足1畝，戶均只有2—3畝地。僅僅依靠這么少的土地，農(nóng)民是很難獲得有高水平收入的，甚至連維持溫飽都可能困難。

　　因此，首先在人多地少的農(nóng)村，之后在全國農(nóng)村，都出現(xiàn)了農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商的高潮。農(nóng)民試圖通過務(wù)工經(jīng)商來獲取農(nóng)業(yè)以外的兼業(yè)收入。之前農(nóng)村家庭收入是靠農(nóng)業(yè)收入一條腿來支撐，現(xiàn)在則又多了務(wù)工經(jīng)商收入這樣的第二條腿。農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，首先是家庭勞動(dòng)力多，而耕地少，耕地?zé)o法容納全部勞動(dòng)力的家庭，年輕人外出務(wù)工，中老年人在家務(wù)農(nóng)。這樣，耕地較少農(nóng)戶通過勞動(dòng)力外出務(wù)工，而提高了在家務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力的勞均耕地規(guī)模，從而有了較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)了適度規(guī)模經(jīng)營。還有一些家庭舉家外出務(wù)工經(jīng)商，他們將土地轉(zhuǎn)讓給親友耕種，收取一定的費(fèi)用，但他們并非將耕地永久地轉(zhuǎn)讓出去，而是一旦回來，就將耕地要回耕作。在有些地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)民舉家外出務(wù)工經(jīng)商較為普遍，留在家中種田的農(nóng)民可以代種數(shù)家的耕地，從而自然而然地實(shí)現(xiàn)了土地的適度規(guī)模經(jīng)營。因?yàn)閯诰�耕地較多，農(nóng)業(yè)收入也可以相當(dāng)高，甚至高于外出務(wù)工收入。

　　也就是說，在當(dāng)前中國的農(nóng)地實(shí)踐中，農(nóng)民一直在依據(jù)自己的實(shí)際情況（最主要的實(shí)際情況之一是家庭勞動(dòng)力生產(chǎn)周期）進(jìn)行著土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐，并在一定程度上實(shí)現(xiàn)了勞均土地的規(guī)模經(jīng)營。除少數(shù)例外，農(nóng)民當(dāng)前實(shí)踐著的土地制度，是一種相當(dāng)靈活、可進(jìn)可退的制度，是一種自發(fā)的、消極的同時(shí)又是穩(wěn)健的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐，當(dāng)農(nóng)民家庭勞動(dòng)力較多時(shí)，農(nóng)民家庭部分勞動(dòng)力外出務(wù)工，當(dāng)農(nóng)民舉家外出務(wù)工遭遇問題時(shí)，農(nóng)民又可以回到村里務(wù)農(nóng)。

　　換句話說，當(dāng)前中國農(nóng)村正在實(shí)踐著的以均分為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度，并非是沒有效率的制度，這種制度通過農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了且繼續(xù)實(shí)現(xiàn)著土地的適度規(guī)模經(jīng)營。這是一種可逆的土地制度，這種土地制度在實(shí)踐中的靈活性，使其具有極強(qiáng)的生命力。

　　三、

　　不僅如此，這種以均分為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度，不僅包含一定程度的規(guī)模經(jīng)營，而且并非提高農(nóng)民收入的障礙，反而可以為農(nóng)民提供更有保障的收入條件。一個(gè)典型的農(nóng)民家庭，上有中老年父母，中有青年夫妻，下有幼年子女。在這樣一種家庭結(jié)構(gòu)中，青年夫妻外出務(wù)工，中老年父母在家務(wù)農(nóng)，父母務(wù)農(nóng)的收入可以應(yīng)付家庭的生活支出和日常開銷，青年夫妻務(wù)工收入就成為這個(gè)家庭的純收入，成為家庭的閑錢。千萬不要小看了中老年父母在家務(wù)農(nóng)的收入，靠這些務(wù)農(nóng)收入，足以維持一個(gè)家庭的溫飽。倘若沒有這個(gè)務(wù)農(nóng)的收入，僅靠青年夫妻外出打工來養(yǎng)活一家老小，則務(wù)工收入也就僅能維持一家溫飽，而不再有閑錢。沒有閑錢，生活捉襟見肘，家庭難以有效參與到村莊社會(huì)生活中，從而難以過得體面。

　　從某種意義上，中國大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民正是依靠家庭內(nèi)部的分工（中老年勞動(dòng)力在家務(wù)農(nóng)，青年人外出務(wù)工），而獲得了兩份來源的收入，從而可以保持溫飽以上的有些體面的生活。離開其中任何一份收入，農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)處境都將變得糟糕很多。

　　目前一些地方正試圖通過推動(dòng)積極的土地流轉(zhuǎn)，形成較大的規(guī)模經(jīng)營。有兩種出于不同意識(shí)形態(tài)偏好的推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營的動(dòng)力，一是推動(dòng)資本下鄉(xiāng)，發(fā)展專業(yè)大戶基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)營，一是推動(dòng)農(nóng)民合作，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社。這兩種土地規(guī)模經(jīng)營即使可以在某些地區(qū)取得成功，在整個(gè)中國農(nóng)地主要用于種植大宗農(nóng)產(chǎn)品的背景下，這些成功也只可能是局部的和短時(shí)期的，而不大可能成為全國農(nóng)村的典范。相反，這種積極推動(dòng)形成的土地規(guī)模經(jīng)營，可能使當(dāng)前仍然需要依靠農(nóng)業(yè)收入這條腿的農(nóng)民家庭，失去來自土地的這份收入，從而陷入到經(jīng)濟(jì)貧困的境地。具體地說，發(fā)展專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社所需要的農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，顯然不能是農(nóng)民可以隨時(shí)依據(jù)家庭勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)變化或在城市務(wù)工狀況來決定是否回家種田的、目前全國絕大部分農(nóng)村正實(shí)踐著的這種自發(fā)、消極的土地流轉(zhuǎn)，而必然是要求農(nóng)民將自己若干年（越長越好）的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去的積極的土地流轉(zhuǎn)，也只有如此，這些專業(yè)大戶或農(nóng)民專業(yè)合作社才能形成穩(wěn)定的規(guī)模經(jīng)營農(nóng)地的條件。

　　以賣斷若干年承包經(jīng)營權(quán)力為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)，事實(shí)上是一種不可逆的土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出去獲得一些現(xiàn)金后進(jìn)城，這些進(jìn)城農(nóng)民事實(shí)上不再可能回到村莊，因?yàn)樗麄円呀?jīng)不再能隨時(shí)取回已經(jīng)流轉(zhuǎn)出去的土地承包經(jīng)營權(quán)了。

　　四、

　　一旦農(nóng)民進(jìn)城卻不再可以回來，則中國目前所具備的極其重要的調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力流動(dòng)的機(jī)制就會(huì)中斷。農(nóng)地流轉(zhuǎn)越徹底，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營越成功，則農(nóng)民就越是失去農(nóng)業(yè)收入這條腿，農(nóng)民就越是要指望務(wù)工收入的這條腿，也就越是有更多農(nóng)民不得不進(jìn)城，且越是不再可能依據(jù)農(nóng)民在城市就業(yè)的狀況及家庭勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化來靈活作出進(jìn)城或返鄉(xiāng)的選擇。

　　當(dāng)農(nóng)民進(jìn)城而不再容易返鄉(xiāng)時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民就不得不更加依賴城市務(wù)工收入來維持基本的勞動(dòng)力再生產(chǎn)所需條件。在城市就業(yè)機(jī)會(huì)并沒有快速增加的情況下，農(nóng)村卻因?yàn)榉e極的土地流轉(zhuǎn)，而擠出了眾多巴望在城市找回經(jīng)濟(jì)收入的進(jìn)城務(wù)工人員。因此，城市中的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈，城市中的邊緣性收入機(jī)會(huì)如撿破爛的機(jī)會(huì)，就會(huì)有更多人來競(jìng)爭(zhēng)。如此一來，雖然進(jìn)城農(nóng)民更多，付出的勞動(dòng)更多，他們的就業(yè)環(huán)境卻更加惡化，獲取邊緣性收入機(jī)會(huì)卻更少了。

　　當(dāng)整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)持續(xù)繁榮時(shí)，城市可以提供較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，可以容納更多進(jìn)城農(nóng)民。而一旦經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不佳，城市就業(yè)機(jī)會(huì)減少，進(jìn)城農(nóng)民無路可退，他們就只能以更少的收入來應(yīng)對(duì)城市生活。他們不得不在城市忍受艱難困苦。一家老少在城市生活，卻沒有穩(wěn)定的就業(yè)與收入機(jī)會(huì)，這樣的家庭生活肯定是遠(yuǎn)較之前在農(nóng)村至少可以維持溫飽的生活要糟得多。這個(gè)意義上，我們說，當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民難以在城市呆下去時(shí)，他們可以自由地回到農(nóng)村，回去曾經(jīng)的溫飽有余的生活，而不是只能呆在城市艱難度日，是他們最為基礎(chǔ)的人權(quán)。

　　回顧改革開放30年，中國現(xiàn)代化取得成就的最大經(jīng)驗(yàn)，也許正是目前被廣被詬病的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并非不允許農(nóng)民進(jìn)城，也不是非得要求可以在城市安居的農(nóng)民返鄉(xiāng)，而是既允許農(nóng)民進(jìn)城，又允許農(nóng)民返鄉(xiāng)的一種制度安排。正是農(nóng)民可以返鄉(xiāng)，使得改革開放30年來，無論我們面對(duì)如何復(fù)雜的國內(nèi)國際形勢(shì)，都可以應(yīng)對(duì)自如。前不久世界最大玩具廠合俊集團(tuán)關(guān)閉在廣東的兩個(gè)生產(chǎn)基地，導(dǎo)致6500人失業(yè)，這在任何其他國家都是可能引出大麻煩的大事。但在中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下面，當(dāng)城市就業(yè)機(jī)會(huì)較少，就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，城市生活變得艱難時(shí)，進(jìn)城農(nóng)民工完全可以與城市說聲“再見”，他們可以回到農(nóng)村過幾年那種帶有田園風(fēng)光的溫飽基礎(chǔ)之上的農(nóng)家生活，他們可以從容對(duì)待失業(yè)，因?yàn)樗麄冞�有退路。他們不忍受資本無限殘酷的剝削，也是因?yàn)樗麄冞�有退路。有人說城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，國家沒有給農(nóng)民與市民相同的待遇，比如社會(huì)保障，這不公平。當(dāng)然，國家財(cái)政不困難的話，國家完全可以也應(yīng)該給農(nóng)民更多更好的社會(huì)保障，但國家卻不必非得讓農(nóng)民呆在城市而不允許農(nóng)民返鄉(xiāng)。當(dāng)前國家給農(nóng)村的諸多惠農(nóng)政策，也許就是這種努力的開端。

　　也就是說，正是當(dāng)前中國農(nóng)村均分的土地制度和靈活而不絕決的土地流轉(zhuǎn)，使中國在現(xiàn)代化進(jìn)程中，可以有效應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜的國內(nèi)國際形勢(shì)。一旦推動(dòng)積極的土地流轉(zhuǎn)政策，從而使農(nóng)民進(jìn)城不再可逆，則我們可能會(huì)以消滅城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)來制造出一個(gè)城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu)。城市這個(gè)有限而局促的空間里的二元結(jié)構(gòu)，可能使中國喪失目前城鄉(xiāng)體制所具備的應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化進(jìn)程中可能出現(xiàn)的各種復(fù)雜局面的回旋能力。

　　五、

　　當(dāng)前不僅有積極推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的思維，而且有人在十七屆三中全會(huì)《決定》中的“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要維持穩(wěn)定并長久不變”上做文章，認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)由“30年不變”改變?yōu)椤?0年不變”。一旦“70年不變”，農(nóng)民又可以將自己的承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，這無疑就是另外一個(gè)版本的土地私有化了。這個(gè)版本的私有化所關(guān)心的不是農(nóng)業(yè)，也不是農(nóng)民，而是如何讓農(nóng)民更有動(dòng)力將自己“70年不變”的土地承包經(jīng)營權(quán)“變現(xiàn)”，從而獲得一些進(jìn)城所需資金，而土地則永遠(yuǎn)地流轉(zhuǎn)出去了（70年超出一般人的生理年齡，因此可以說是永久地流轉(zhuǎn)出去了。誰還會(huì)關(guān)心自己死后的事情）。從單個(gè)農(nóng)民來講，他們可以自信自己獲得了土地流轉(zhuǎn)出去的收入，就可以在城市立足，但從全國九億農(nóng)民的城市化來講，這樣大規(guī)模農(nóng)村人口的城市化，是史無前例的，也必然是艱難漫長的，稍有不慎就可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果。這個(gè)嚴(yán)重后果對(duì)農(nóng)民來講，就是當(dāng)不可逆地進(jìn)城農(nóng)民的數(shù)量大大超過城市吸納能力時(shí)，即使少數(shù)農(nóng)民可以真正融入城市，多數(shù)人卻必然因?yàn)榫蜆I(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈而被迫淪為城市貧民。對(duì)中國現(xiàn)代化整體來講，則是局促城市空間中的二元結(jié)構(gòu)可能引發(fā)的激烈矛盾，可能使中國數(shù)十年現(xiàn)代化的成就毀于一旦。

　　好在中央似乎還是清醒的。中農(nóng)辦主任陳錫文先生接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)說：“從根本上說，農(nóng)民流轉(zhuǎn)的規(guī)模必須與農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的規(guī)模相適應(yīng)”。這個(gè)意義上，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的安排上必須要慎重。借用甘陽的話來說，在農(nóng)村改革方面，“我寧愿改革速度慢一點(diǎn)”。

　　2008年10月22日上午

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