李昌平：論擴大農(nóng)民地權及其制度建設

　　30年前的農(nóng)村改革是從擴大農(nóng)民地權開始的。30年后黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，其核心內(nèi)容依然是擴大農(nóng)民地權。本文將就擴大農(nóng)民地權及其制度建設展開討論。

　　一、擴大農(nóng)民地權的重要意義

　　最近十多年來，盡管黨中央國務院一直在致力于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，但農(nóng)民在農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中獲得的收益卻一直在下降，到2007年，我國城鄉(xiāng)居民收入差距依然擴大為3.31：1，為歷史最高，成為社會穩(wěn)定的大隱患；

　　由于農(nóng)民收入增長速度遠遠低于GDP 增長速度，內(nèi)需嚴重不足，導致中國經(jīng)濟長期“外向依附”，發(fā)展經(jīng)濟的目的演化為“不斷滿足外國人民日益增長的物質文化需求”，最近連吳市場也不得不說：中國長期補貼美國是個早該發(fā)現(xiàn)并加以解決的嚴重問題；

　　在城市化和工業(yè)化過程中，只要農(nóng)民的土地而不要失地農(nóng)民，中國已經(jīng)有了4000萬失地農(nóng)民，這種以犧牲農(nóng)民地權為代價的城市化和工業(yè)化戰(zhàn)略，是不人道的，是在玩火；

　　很多農(nóng)民工已經(jīng)進城多年了，一方面，屬于自己的份額地權卻無法退出（變現(xiàn)）；
另一方面，低工資無法維持在城市體面生存，更難進入城市體系，導致在城鄉(xiāng)之間流動的農(nóng)民工群體越來越龐大，今年年初的雪災給中國敲響了警鐘！

　　上述四個方面的問題，都是中國的重大問題。中國的重大問題，都與農(nóng)民收入相關，農(nóng)民收入與地權相關。黨中央在30年后再次作出擴大農(nóng)民地權的決定，抓住了農(nóng)村發(fā)展的本質。

　　二、地權的兩個核心

　　關于地權，法律的表述是：所有權是權利人可以支配其所有物，依照自己的意愿占有、使用、收益和處分，并享有其利益的權利。擴大農(nóng)民地權，應該就是指擴大農(nóng)民支配其（集體）所有的土地，依照自己的意愿占有、使用、收益和處分，并享有其利益的權利。但從經(jīng)濟學視角去考察，地權的核心就是地主（農(nóng)民和農(nóng)民集體）分享地租和土地資本化收益的權利。考察農(nóng)民地權是否擴大，必須抓住兩個核心：一是農(nóng)民分享的地租（特別是非農(nóng)用地租）是不是增加了，二是農(nóng)民占有土地資本化收益是不是增加了。誰占有更多地租增值和土地資本化收益，誰就獲得了發(fā)展的動力和主動權——這可以理解為“經(jīng)濟發(fā)展第一定律”，可以用這條“經(jīng)濟發(fā)展第一定律”解釋中國發(fā)展過程的主要經(jīng)濟現(xiàn)象。

　　新中國成立以來，一直致力于以快速工業(yè)化、城市化趕超歐美。核心戰(zhàn)略是什么？中國共產(chǎn)黨領導的中國工業(yè)化、城市化的過程，大體上講就是（以獨占地租為手段）將地租和地權轉化為工業(yè)資本、城市資本和國家基礎設施的過程。這也是中國工業(yè)化和城市化高速度的核心“秘方”。

　　在中國數(shù)十年現(xiàn)代化的歷程中，國家只有在1978－1988年的10年中，實實在在擴大過農(nóng)民的地權。這十年的實踐證明，中國農(nóng)民并不是愚昧落后的代名詞，只要讓農(nóng)民更多占有地租增值和土地資本化收益，農(nóng)民也能夠創(chuàng)造中國的發(fā)展奇跡。

　　在改革開放初期，農(nóng)民獲得了“分田單干”的權利——“交足國家的，留足集體的，剩下是自己的”�！胺痔飭胃伞毕鄬�公社制度，實際上使農(nóng)民獲得了不僅占有勞動力收益，而且占有大部分土地農(nóng)用地租的權利。僅憑獲取土地農(nóng)用地租權的擴大，中國農(nóng)民就很快解決了全中國人的溫飽難題。在1983年前后，中國農(nóng)民在解決了吃飯難題之后，還有了剩余農(nóng)產(chǎn)品，有了（現(xiàn)金）積累，7億多農(nóng)民有了積累，產(chǎn)生了一個巨大的有效需求。但當時農(nóng)產(chǎn)品以外的物質嚴重短缺，在有錢買不到東西的情況下，農(nóng)民開始在集體土地上遍地開花式地興辦非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（需求轉化為投資）。于是，上世紀八十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，在不到十年的時間里，農(nóng)民創(chuàng)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占國民經(jīng)濟的半壁河山的奇跡，也創(chuàng)造了農(nóng)村居民收入增長快于城市居民的奇跡。“解決中國人吃飯難題”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)半壁河山”和“農(nóng)村居民收入增長超過城市居民”這些經(jīng)濟奇跡的取得，奧妙就在于農(nóng)民不僅分享了農(nóng)用土地的絕大部分地租收益，而且還獲得了用集體土地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的權利，農(nóng)民不僅可以獨占土地“農(nóng)轉非”的地租增值收益，而且土地成為了農(nóng)民發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的資本，農(nóng)民獲得了土地資本化收益。這就是八十年代農(nóng)村經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)雨后春筍、農(nóng)民生活蒸蒸日上的奧妙。這也是周家莊公社、華西存、南街村、大寨村等7000個村子經(jīng)濟越來越壯大、村民福利持續(xù)增長的原因。有人發(fā)問：“南街村，你怎么還不倒？”無數(shù)僅僅靠分享農(nóng)用地租收益的村莊（或小農(nóng)）都頑強存在著，這7000個既分享土地農(nóng)用地租，又分享土地非農(nóng)用地租增值和土地資本化收益的“有組織的現(xiàn)代大農(nóng)”怎么會那么容易倒閉呢？無論學者怎么指責以華西村為代表的7000個堅持土地集體所有制和發(fā)展集體經(jīng)濟的村莊為“怪胎”，只要他們分享地租增值收益和土地資本化的權利或能力不下降，他們就可能成為“龍種”。

　　1978——1988年是擴大農(nóng)民地權的十年，也是農(nóng)村和農(nóng)民發(fā)展的黃金十年，是中國農(nóng)村既不依靠中央財政又不靠外資，自主發(fā)展并推動中國發(fā)展的黃金十年，是中國全社會普遍獲益的十年。從1988年開始，中國土地制度發(fā)生了重大轉變，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)民分享土地“農(nóng)轉非”增值收益和資本化收益的權利被政府剝奪了。隨著1990年代農(nóng)民負擔日益加重，農(nóng)民占有土地農(nóng)用地租越來越少，甚至是負地租；
隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化改制和政府征地制度、開發(fā)區(qū)制度的設立，農(nóng)民分享土地非農(nóng)用地租和資本化收益的權利基本喪失（少數(shù)開發(fā)區(qū)和特區(qū)除外）。這就是1990年代絕大多數(shù)農(nóng)村的經(jīng)濟凋敝和農(nóng)民生活艱難的主要原因。與此同時，中國卻上演了一場場房地產(chǎn)商暴富、開發(fā)區(qū)和特區(qū)日新月異、城市和歐洲接軌等等“奇跡”，這些“奇跡”的背后，正是因為地方政府和強勢集團剝奪了《憲法》賦予農(nóng)民的地權，獲得了獨占地租增值和土地資本化收益的特權，導致1990年代的大多數(shù)農(nóng)村和農(nóng)民生活卻與非洲接軌。

　　其實，進入1990年代以來，中央一直致力于在法律上保護、甚至擴大農(nóng)民地權，也做了不少工作，如：出臺《土地承包法》延長農(nóng)民土地承包權期；
《土地管理法》保護農(nóng)民地權不受侵犯，并提高土地征用補償標準；
出臺《物權法》促進農(nóng)民地權流轉、入股、繼承等等�？墒�，實際情況是，和1980年代相比，農(nóng)民在1990年代獲得的地租增值收益是下降的，獲得的土地資本化收益更是下降的。為什么保護農(nóng)民地權的法律不僅不能增加農(nóng)民地租增值和土地資本化收益，反而導致減少呢？這是中國立法者應該深刻反省的！

　　2003年后，黨中央、國務院逐步取消了農(nóng)業(yè)稅費，還給予農(nóng)民種糧補貼，這實際上是擴大了農(nóng)民分享土地農(nóng)用地租的權利，所以，2004－2007年農(nóng)民收入和生活狀況有了一定改善。黨的十七屆三中全會決定進一步擴大農(nóng)民地權賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，毫無疑問對農(nóng)民是極大利好，但政府要認真總結1990年代以來在土地立法和政策上的教訓，擴大農(nóng)民地權一要抓住兩個核心：一是要讓農(nóng)民占有更多地租增值，二是要讓土地成為農(nóng)民的發(fā)展資本。抓不住這兩個核心的任何制度安排，無論是什么“化”或是再延長承包權70年或是永佃制或是永包制或承包權物權化，都可能是假保護農(nóng)民地權之名，行剝奪農(nóng)民地權之實，是一種“制度性”欺騙農(nóng)民、便利強勢階層剝奪農(nóng)民地權的“技術性”手段。這種情況1990年代以來頻頻發(fā)生，是一定要加以防范的！

　　三、擴大農(nóng)民地權的各種爭論

　　在當今之中國，擴大農(nóng)民地權，無論是所謂的“左派”還是“右派”，都是一致同意的，農(nóng)民更是歡迎的。但如何擴大農(nóng)民地權呢？這就有嚴重的分歧了。

　　在學界，就此問題大體上可以分為兩派：一派主張實行土地私有制或承包權永久化（物權化，利于地權交易）。無論是宅基地、自留地還是農(nóng)地、林地，都可以直接進入市場買賣、抵押、也可以繼承。該派有一個顯著特點，即高度反感周家莊公社、南街村、華西村、大寨村等7000村莊的“毛派集體經(jīng)濟”模式，并視同為“奧斯威辛”。該派稱為“右派”。另一派主張在現(xiàn)有法律框架內(nèi)和現(xiàn)實存在的基礎上改良土地制度，重點要落實《憲法》規(guī)定的“土地農(nóng)民集體所有制”，并完善土地農(nóng)民集體所有制。主張政府要依據(jù)《土地管理法》、《土地承包法》、《土地登記條例》和《土地登記法》給村民集體頒發(fā)“集體土地所有權證”。在“土地農(nóng)民集體所有制”框架內(nèi)，依據(jù)《村民委員會組織法》充分實現(xiàn)農(nóng)民集體和農(nóng)民的土地權益——所有成員平均分享承包收益和土地“農(nóng)轉非”的地租增值及地權資本化收益。反對農(nóng)戶買賣、抵押和繼承土地所有權。該派對土地改革設有一條底線：即堅持《憲法》規(guī)定的“土地農(nóng)民集體所有制”和“雙層經(jīng)營體制”不動搖。該派也有一個特點，不反感、甚至比較欣賞周家莊、南街村、華西村、大寨村等7000個村子的發(fā)展模式，同時承認這7000個村莊有“毛病”，但認為是可以在市場經(jīng)濟條件下完善、并發(fā)展得更好的。該派稱為“左派”。

　　“右派”主張的優(yōu)點是：土地產(chǎn)權構造簡單（類似城市房產(chǎn)產(chǎn)權），方便流轉，有利資本下鄉(xiāng)整合農(nóng)村各種要素，通過“公司＋農(nóng)戶”模式，實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；
有利中國土地金融產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，對中國成為金融大國有巨大意義，卻存在六大弱點。

　　一是《憲法》不支持土地私有化，《承包法》也只支持農(nóng)戶承包權30年，如果不修改《憲法》和《承包法》，一步到位的私有化主張是行不通的，或是“不倫不類”的私有化。

　　二是農(nóng)村經(jīng)過30年土地制度演化之后，農(nóng)民占有土地已經(jīng)極不平均，并且不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了20—30％的“無地農(nóng)民”和“有地市民”（如中央有關部門1984年在貴州湄潭等地試驗“增人不增地、減人不減地”。快30年了，湄潭等試驗區(qū)就出現(xiàn)了25－30％的無地農(nóng)民和25－30％的有地市民）。如果否定了集體和集體所有制，將土地按照“既定事實”永包化或再延長70年，這不僅違反了《土地承包法》第二十六條關于城市居民必須將承包地交回集體的規(guī)定，也違背“耕者有其田”的基本底線，還會造成農(nóng)村堆積如山的土地糾紛、甚至對抗性土地爭奪。如果“有地市民”必須將承包地退還農(nóng)民集體，再在此基礎上“私有化”，或是確定農(nóng)民數(shù)量再次均分土地后“永久不變了”，操作上也是非常難的，除非再來一場“收地運動”，這是“右派”不愿看到的。

　　三是各個村子內(nèi)部關于土地的自治“契約”是不盡相同的，有的“30年不變”，有的依然是“3年小調整，5年中調整，8年大調整”。有的是有償承包，有的是無償承包；
有的是“增人增地、減人減地”，有的是“計劃外生育無地或15年或20年后再分地”等等。面對各個村社千差萬別的土地“契約”——社區(qū)法律，如果強制性用“永包制”或“私有制”去“規(guī)范”民間“契約”，是會造成“民間契約”與國家法律的對抗，這只會加重農(nóng)村地權的混亂

　　四是在政府和社會強勢集團與民爭利的環(huán)境條件下，單個農(nóng)民根本無力保護私有土地產(chǎn)權�，F(xiàn)實情況是法律和政府并不能有效保護農(nóng)民私有土地產(chǎn)權，保護農(nóng)民私有產(chǎn)權主要靠“村民小組”和“經(jīng)濟聯(lián)合社”，而“右派”的土地私有化主張恰恰是以“消滅既有農(nóng)民組織”——村民小組和經(jīng)濟聯(lián)合社為前提的。

　　五是在“右派”看來，公社時期留存下來的“被集體化”的農(nóng)民組織是一定要消滅的，因為是專制的產(chǎn)物，而現(xiàn)實是現(xiàn)存“被集體化”組織在市場經(jīng)濟體制下，是有生命力的，農(nóng)民和政府都得依靠。實際上，小農(nóng)在市場經(jīng)濟條件下“自我集體化”是“學者右派”的異想天開，無論是日本、韓國、還是我國臺灣的經(jīng)驗都證明，在大資本集團、權力集團和黑社會組織已經(jīng)存在的社會狀態(tài)下，小農(nóng)“自我集體化”幾乎是不可能的。小農(nóng)“被（黨或政府）集體化”后逐步走向自主發(fā)展是普遍的經(jīng)驗。如果按照“右派”的主張，消滅了“被集體”，而“自我集體”又不成或成本太高，這對保護農(nóng)民和農(nóng)民集體的地權是有害的，也對農(nóng)民適用市場經(jīng)濟有害，還對村民自治有害。

　　六是農(nóng)村土地產(chǎn)權和城市房地產(chǎn)產(chǎn)權是不盡相同的，因為農(nóng)村土地產(chǎn)權交易受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雙層經(jīng)營性質和農(nóng)民社區(qū)生活自治性質的約束，不可能像城市房產(chǎn)一樣“自由交易”，加上農(nóng)村地權交易的基礎性制度沒有建立起來，農(nóng)村“地權交易”最終可能還是“不自由”的交易，或權力主導交易。

　　總的來說，“右派”是很理想主義的方案，并不具有操作性。如果一定要強制推行或用非正當手段“和平演變”，最后結果可能不是“擴大農(nóng)民地權”，最大的可能是為少數(shù)強人占有更多的地租增值和土地資本化收益提供便利。農(nóng)村社會將演化為強勢集團和體制內(nèi)極少數(shù)當權者聯(lián)合專制社會，共產(chǎn)黨將會逐步失去農(nóng)村和農(nóng)民。(點擊此處閱讀下一頁)

　　“左派”的主張，好處是可以依法完善土地制度，沒有法律障礙；
尊重農(nóng)民社區(qū)內(nèi)關于土地權利關系的“契約”，保持社區(qū)成員占有土地的相對均衡，減少社區(qū)因土地“私有化”這種急進改革造成的矛盾和對抗；
有利保存農(nóng)村共同體和傳統(tǒng)，保護地權不受外界侵犯；
有利鞏固農(nóng)村公共服務體系；
有利農(nóng)村自治制度；
有利發(fā)展集體經(jīng)濟，帶領“小農(nóng)”共同適應市場經(jīng)濟……等等。

　　但“左派”的主張也是有硬傷的，主要有：一是集體成員退出集體受到限制，不利于人的自由發(fā)展和流動，與市場經(jīng)濟體制有沖突。二是集體的權力很大，對農(nóng)民集體領導人的德能和農(nóng)民的民主參與意識都有很高要求，如果集體領導人和成員素質都不高，可能容易導致集中性風險。三是“學者左派”不重視土地金融在經(jīng)濟發(fā)展中的作用，無論是對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還是對中國向經(jīng)濟強國邁進，都是不利的。四是如果依法給農(nóng)民集體頒發(fā)了土地所有權證，過去被政府征用土地，其補償15年或30年到期之后，農(nóng)民集體或許會依法收回被征用土地產(chǎn)權或要求追加補償，這將會使所有地方政府成為被告、幾乎所有占用農(nóng)民土地的企事業(yè)單位成為農(nóng)民的“佃戶”。僅從這個意義上講，“左派”的主張其實是最不受地方政府歡迎的。總的來說，“左派”是對能人和政府有良好“期待”的，但如果農(nóng)村德能兼?zhèn)涞哪苋撕腿�心全意為人民服務的政府不能滿足“需求”，“左派”擴大農(nóng)民地權——讓農(nóng)民分享更多的土地增值收益和土地資本化收益的主張就只是一廂情愿了。

　　當前國內(nèi)“右派”和“左派”就擴大農(nóng)民地權的爭論非常激烈。“右派”主張廢除土地農(nóng)民集體所有制，實行土地私有化，右派以為土地產(chǎn)權明晰到農(nóng)戶（女權主義者要求到人），由農(nóng)民家庭（女權主義者要求個人）自主處置，農(nóng)民才能免于政府和集體領導人（甚至父權）對土地權益的侵犯，擴大農(nóng)民地權才成為可能：“左派”反對“右派”的私有化主張，“左派”認為只有堅持土地農(nóng)民集體所有制，落實村民集體土地所有者地位，村民集體依據(jù)《村民委員會組織法》民主處置土地產(chǎn)權，才能在最大限度保護農(nóng)民土地產(chǎn)權不受政府和強勢集團侵犯的同時，更有效利用土地發(fā)展農(nóng)民主權性質的農(nóng)民集體經(jīng)濟，也只有這樣，農(nóng)民才有可能更多分享土地地租增值收益和土地資本化收益。

　　“左派”和“右派”爭論的實質是什么呢？“右派”不相信農(nóng)民集體領導人，也不相信政府可以保護農(nóng)民地權，只相信法律，所以要求用法律保護農(nóng)民私有地權：“左派”不相信地方政府，也不相信法律可以保護農(nóng)民地權，只相信農(nóng)民組織（集體）可以保護農(nóng)民的土地權益，所以要堅持土地農(nóng)民集體所有制�！坝遗伞逼鋵嵰膊环磳Α稗r(nóng)民組織化”，只反對農(nóng)民“被集體化”。“左派”并不是不高興看到農(nóng)民“自我集體化”，只是對分散小農(nóng)“自我集體化”缺乏信心，認為完善并依靠既有“被集體化”組織是現(xiàn)實的選擇。在我看來，“右派”和“左派”爭吵永遠不可能達成一致。因為法律不可信、集體不可信、政府不可信，不是一個經(jīng)濟問題，而是一個政治問題。政治問題不解決，私有制或是集體所有制或是國有制都保護不了農(nóng)民的地權。在政治問題沒有突破性進展之前，推動土地制度的“革命性”演進，還是應該慎重、慎重、再慎重！

　　筆者認為，左右派應該停止推進土地私有化和保衛(wèi)土地村民集體所有制的口水戰(zhàn)，回到土地上學習和研究農(nóng)民擴大地權的自主性創(chuàng)新實踐。

　　四、出路在尊重農(nóng)民的實踐和選擇權

　　在學界爭論得死去活來的時候，農(nóng)民爭取地權的實踐一直沒有停止過，進行了很多有益的嘗試。

　　1.關于擴大農(nóng)民農(nóng)地權利的嘗試

　　在學界看來，擴大農(nóng)民農(nóng)地權利，就是延長承包期，或將承包權物權化。在有關學者的主導下，法律和政策在最近20年里，將承包期從5－8年延長到15年，再延長到30年，還要延長到70年，甚至永久不變。這樣做，農(nóng)民能夠分享到更多地租嗎？實踐告訴我們，100年不變、甚至永久不變，并不可能促進地權合理、有效流轉，并帶給農(nóng)民更多的農(nóng)業(yè)地租。一家一戶“8畝9塊”分散的承包地，并不能夠有效出租和流轉，因為不能“一口價、一次性”完成交易。承包期越長，有可能導致農(nóng)地優(yōu)化配置的效率越低。學者們犯了一個最大的錯誤，就是把城市房地產(chǎn)交易（可分割產(chǎn)權、一口清交易）和農(nóng)民分散農(nóng)地和受約束交易（不可一口清交易，并且受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共性和農(nóng)村生活的社區(qū)性約束）等同起來，這兩種產(chǎn)權不是一回事，并且城鄉(xiāng)產(chǎn)權交易的基礎制度也不同，農(nóng)村實際上沒有建立起產(chǎn)權交易的基礎性制度（如：完備的金融體系、土地評估和地價公開體系、地權交易所等）。

　　農(nóng)民為了使農(nóng)地更有效地流轉，更有效地配置，思路和學者完全相反。農(nóng)民的第一種做法是“有償承包，按份分配（地租）”。所有權是均分的，承包權是非均分的，不是家家戶戶都種地，而是將土地標價后招標承包，多出錢的（種田能手等）優(yōu)先承包。這種模式東北多見。第二種做法是“所有權均分，增人增地、減人減地（規(guī)定3－5年調整一次），承包合同一定5－10年不變，動帳不動地（份額所有權在賬面上調整平衡，承包地和承包合同不變），多占地者補償少占地者”。這樣既體現(xiàn)了公平，又避免了土地的頻繁調整。這樣的模式在中部多見。第三種做法是“集體所有，專業(yè)組責任承包經(jīng)營，收入成員平均占有”。這樣的模式在多數(shù)工業(yè)化程度較高的村莊發(fā)生。第四種更普遍的做法是，農(nóng)民根據(jù)市場的變化，經(jīng)常改變農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途，如水稻地該魚池或稻田養(yǎng)魚，棉花地該果樹蔬菜，或擴大復種指數(shù)等等。顯然，僅從擴大農(nóng)民分享更多農(nóng)用地租的角度去看，農(nóng)民的辦法有利于土地農(nóng)用最優(yōu)化配置，農(nóng)地地租最大化，也有利勞動力優(yōu)化配置（較好解決了地坑人現(xiàn)象），比學者“承包權永佃制、但加強土地農(nóng)用用途管制”制度設計的高明得多。

　　2.關于擴大農(nóng)民分享土地增值收益的權利

　　學者擴大農(nóng)民分享地租增值的辦法，自然是延長承包期，補償從15年提高到30年再到70年。這當然是有效的。但是，如果政府強化“農(nóng)轉非”和農(nóng)地用途改變的管制，或加強對糧價的管制，農(nóng)民獲得地租增值的實際比例可能會出現(xiàn)下降。過去20年的實踐已經(jīng)證明了這一點。為追求更多地租增值收益，農(nóng)民的想法和學者也是不同的，農(nóng)民的做法是：第一種做法是直接用集體所有的“建設用地”或“開荒地”發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，農(nóng)民集體占有全部的地租增值收益，這種做法在80年代非常普遍，這也是80年代農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雨后春筍的緣故；
第二種做法是將集體所有的土地，通過將土地“農(nóng)轉非”后直接出租給資本家，農(nóng)民集體獲得數(shù)倍于前的土地租金增加值。廣東等沿海地區(qū)農(nóng)村多是這樣做的；
第三種做法是將村莊的宅基地或“四荒地”或“廢地”集中整理，再對外出租，農(nóng)民集體占有土地增值收益。顯然，農(nóng)民的辦法比學者高明，不僅更多占有了地租增值（絕對值和比例都是增長的），還能夠造地，于國于民都有利。

　　3.關于擴大農(nóng)民分享土地資本化收益的權利

　　學者的辦法是延長土地承包期，或私有化或永佃制等，這樣農(nóng)民的地權就可以抵押、出租、買賣、入股了，農(nóng)民的地權就可以資本化了。從越南15年的土地“私有化”實踐來看，只要政府加強土地用途管制（私有制下，不加強土地用途管制是不可能的），“私有化”并不必然增加農(nóng)民土地資本化收益，倒是更有利資本家和權力者獲得土地資本化收益。中國農(nóng)民的想法卻不是這樣的，在農(nóng)民看來，土地農(nóng)用權在集體所有制不變?yōu)閲�有制的情況下，承包期5年還是50年是一樣的，重要的是農(nóng)民有選擇是5年還是50年的權利，不應該由國家（政府）規(guī)定，但可以考慮是否接受國家（政府）指導。所謂農(nóng)地延長承包期，承包權物權化，只是國家在拿農(nóng)民和農(nóng)民集體的自主權利買農(nóng)民的乖！不僅如此，如果抵押貸款的利率過高（越南農(nóng)民貸款的月利息為1.7%以上），農(nóng)民還有失去地權的風險。中國農(nóng)民有自己擴大地權資本化收益的做法：第一種辦法是，建立農(nóng)民土地信用社，農(nóng)戶的土地承包權或所有權（宅地）都可以在土地信用社抵押貸款，利息收入歸農(nóng)民自己（農(nóng)村金融內(nèi)置化），即使有還不起貸款的可能，但地權還有集體這層保護，風險要小很多。這種模式在90年代的內(nèi)蒙古小興安嶺地區(qū)常見，現(xiàn)在還有，在80年代的很多村莊常見；
第二種做法是，面對政府征地，農(nóng)民不是尋求更多現(xiàn)金補償，而是努力獲得更多的“返還地”。因為補償?shù)闹皇浅邪鼨啵?0年承包權出讓金），失去的是土地所有權。何況錢不能生錢，而獲得“返還地”是分享所有權資本化收益，是持久的收益。這種模式在溫州、廣東等地常見，一般是10畝返回3畝。這種模式的村莊集體和農(nóng)民家庭非常富裕，并且可持續(xù)；
第三種做法是將集體建設用地集中開發(fā)，建成“小產(chǎn)權房”或廠房，出租或入股，獲得土地資本化收益最大化，而不是分散化、“私有化”，一賣了之。這種模式在北京等地普遍存在，這樣的村莊集體和農(nóng)戶家庭也非常富裕，并可持續(xù)。顯然，農(nóng)民在爭取土地資本化收益最大化的各種實踐，更比學者設計方案高明多了。

　　實際上，并不是農(nóng)民比學者聰明，這是因為農(nóng)民最清楚情況，最迫切希望得到最大收益，自然最有符合實際和最佳的想法和辦法。重要的是給農(nóng)民選擇權，而不是規(guī)定農(nóng)民怎么做，怎么做是農(nóng)民自己的事情。很多學者以為自己是農(nóng)民的上帝，以為學者、法律、政府相對農(nóng)民和“農(nóng)民集體”而言對農(nóng)民更好，這真是自以為是。在土地制度的變革上，我們?yōu)槭裁床荒軐⑥r(nóng)民的創(chuàng)造法制化和政策化？！為什么總是不要農(nóng)民參與政策和法律制定，《憲法》賦予了學者這樣的權利了嗎？學者們應該反省了，是應該順應農(nóng)民意愿并尊重農(nóng)民的創(chuàng)造安排制度，還是順應西方或政府或資本家來安排中國的土地制度；
是應該從農(nóng)民利益最大化出發(fā)，尊重農(nóng)民的意愿和實踐來安排土地制度，還是從老皇歷和書齋里找制度。

　　五，我的主張和建議

　　我對農(nóng)民非常有信心。在吸收農(nóng)民實踐創(chuàng)新和學界討論的基礎上，我的主張和建議是：

　　首先必須堅持五個原則：

　　第一，《憲法》原則。堅持和落實《憲法》規(guī)定的“土地村民集體所有制”，這個要是否定了，土地就沒有合法主體了。土地集體所有制被否定了，如果有地主回來要60年前的土地，就合理合法了（這樣的苗頭在農(nóng)村已經(jīng)普遍存在了），這是個非常敏感的問題。第二，地主唯一性原則。農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的唯一主體。不可以用“增人不增地、減人不減地”或“使用權70年不變”或“承包權永久化”等法律、政策規(guī)定，虛置土地所有者，導致所有者缺位或一地多主；
土地依法征用（用于公益）或改變用途（農(nóng)轉非），應當由村民集體（唯一地主）依法決定，70％以上集體成員簽字同意為有效。第三，同地同權原則。同樣的地（農(nóng)地或非農(nóng)地），不管是個人所有的、或是集體所有的、或是國家所有的，不同主體都具有同等的土地權益。第四，地權必須依法承擔相應的責任和義務——多功能原則，土地不僅僅是生產(chǎn)要素和私人財產(chǎn)，土地還要承擔糧食安全、公益事業(yè)、生態(tài)、社會穩(wěn)定、村民自治等功能。第五，農(nóng)民主體性原則。農(nóng)村土地處置權屬于土地所有者——農(nóng)民集體。土地產(chǎn)權如何經(jīng)營管理、土地產(chǎn)權收益如何分配，由全體村民按照“村民委員會組織法”自主決定。中央和地方政府或專家學者等等，都不宜直接插手農(nóng)民和農(nóng)民集體在地權經(jīng)營和地權經(jīng)營收益分配自主決定權或選擇權。國家土地政策改革，要充分尊重農(nóng)民的創(chuàng)造和意見，農(nóng)民是最主要的參與者，不能將農(nóng)民排除在外。

　　在堅持上述五個原則的基礎上，為擴大農(nóng)民和農(nóng)民集體地權，建議新的土地制度由四部分構成：

　　第一部分：農(nóng)地農(nóng)用權保護和管理制度。屬于在冊的基本農(nóng)田、林地、草地、水面等土地，不論是國有、集體所有、個人所有，還是地方政府所有，都必須遵守農(nóng)地農(nóng)用規(guī)劃，不得隨意“農(nóng)轉非”（但農(nóng)民可以在農(nóng)地農(nóng)用上有更多的選擇，如稻田可以養(yǎng)魚或在魚池邊建豬舍養(yǎng)豬等等）。非國有土地農(nóng)用權，只許依法在農(nóng)民之間交易，集體所有的農(nóng)地權，村社內(nèi)部轉讓優(yōu)先；
農(nóng)民集體之間可以交換或買賣農(nóng)地；
非農(nóng)民不得購買農(nóng)地，更不許購買農(nóng)地擅自改變用途或閑置；
農(nóng)民之間、農(nóng)民集體之間交易農(nóng)地，免征稅；
從事定購糧、定購棉生產(chǎn)的農(nóng)地，享受政府補貼；
鼓勵個人或集體或企業(yè)將國有荒地、沙地、鹽堿地改造成可耕地，開荒者可享受政府補貼，并取得開荒地的永久農(nóng)用權。開荒地如果不享受政府補貼，可在10年之后減半“農(nóng)轉非”；
集體土地承包是否“平均分配”、是否收取承包費、承包費如何分配等等，應該由農(nóng)民集體依《村民委員會組織法》決定；
國家成立土地銀行，以幫助農(nóng)民在村社內(nèi)部建立土地信用社，農(nóng)民的承包地或份額所有權可以在村社內(nèi)部的土地信用社抵押貸款。(點擊此處閱讀下一頁)

　　農(nóng)民退出集體，其份額所有權可以由農(nóng)民集體收購，農(nóng)民集體通過土地信用社按照“事先約定”的份額地權價格給予退出成員的補償。成員退出補償金從合作金融收益或承包費中列支。

　　第二部分：土地“農(nóng)轉非”管理制度；
隨著城市化和工業(yè)化的發(fā)展，必然需要土地“農(nóng)轉非”。土地“農(nóng)轉非”要依據(jù)有法效的發(fā)展規(guī)劃有序進行。按照規(guī)劃“農(nóng)轉非”的土地，農(nóng)地所有者和政府各得一半。如：某塊農(nóng)地10畝，規(guī)劃在2008年8月“農(nóng)轉非”，到2008年8月時，這塊地即為非農(nóng)用地了，政府無償獲得5畝，土地的原主人（該農(nóng)民集體）失去10畝農(nóng)地而獲得5畝非農(nóng)地。政府無償獲得的5畝非農(nóng)地，只能用于城市道路、公園、學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院和農(nóng)民工廉租屋等公益事業(yè)；
原所有者（農(nóng)民集體）得到的5畝非農(nóng)地，由土地所有者自主處置，或開發(fā)或出售或閑置都可以。商人需要非農(nóng)地，在土地市場上購買好了，不需要找政府，政府是公平交易的維護者。農(nóng)民集體建設用地也是“非農(nóng)地”，享有同國有“非農(nóng)地”同等待遇，但要依法納稅；
集體小產(chǎn)權房和大產(chǎn)權房也一視同仁，但也要同等征稅。國有或地方政府所有的土地“農(nóng)轉非”，也按照“減半”的原則處置。

　　第三部分：非農(nóng)用地交易和開發(fā)管理制度。已經(jīng)“農(nóng)轉非”的土地，由土地所有者自主處置，出售給開發(fā)商或自己開發(fā)都可以（政府應該將新城區(qū)的停車場、市場和農(nóng)民工住房等適合農(nóng)民集體開發(fā)的建設項目，規(guī)劃給農(nóng)民集體開發(fā)，讓農(nóng)民集體獲得穩(wěn)定的地租增值和土地資本化收益），但所得的增值收益必須依法納稅，按照累進稅率計征，增值越多，繳稅就越多。土地增值所征稅收，歸全民共享，用于增進全民福利（避免各地為GDP 和財政收入開展土地征收和土地價格大戰(zhàn)）�！稗r(nóng)轉非”的土地，所有者也可以選擇閑置，但必須繳納土地閑置稅，閑置時間越長，稅率越高。

　　國家或地方政府所有的土地，“農(nóng)轉非”后，一半用于公益，另一半由政府按照“公開地價”在市場上公開拍賣，也要依法征稅，稅后所得歸屬同級政府財政。商業(yè)或工業(yè)用地，只能在土地市場上購買取得，廢止政府壟斷非農(nóng)地交易的一切法律法規(guī)和政策。農(nóng)民集體所擁有的非農(nóng)地，互相之間可以換地，并享受稅收優(yōu)惠。

　　第四部分：地權實現(xiàn)的基礎性制度。土地產(chǎn)權實現(xiàn)的基礎性制度是一個體系，主要包括：地權登記和確認制度；
地價評估制度；
地價公開制度；
土地規(guī)劃和編制制度；
土地金融制度等；

　　1.地權登記和確認制度。國家成立專門的地權登記機構，對每一塊土地都必須登記，明確所有權人，在此基礎上由政府頒發(fā)土地所有權證。所有權人可以是個人或農(nóng)民集體、地方政府、企業(yè)、國家代理人等，持有土地所有權證，依法行使土地處置權。假如農(nóng)民集體持有土地所有權證，政府征地就沒法操作了，農(nóng)民集體就可以持證并依據(jù)憲法告政府違法�，F(xiàn)實是政府違法征地——強占農(nóng)民集體的土地所有權，農(nóng)民集體沒有主體資格和產(chǎn)權證明告政府，以維護所有權人合法權益。地權登記，給土地所有者發(fā)地權證，是防止政府強占土地所有者地權的基礎之基礎。

　　2.土地估價制度：土地估價——政府成立或授權民間專業(yè)的土地估價機構，對不同所有者所有的土地進行估價，合法的估價機構對土地做出的估價具有法律效力，是土地交易價格的法定依據(jù)，也是依法納稅的法定依據(jù)。如果土地所有者培育了地力或改善了灌溉條件或交通條件等，土地價值就會提高，所有者可以重新申請估計。土地的自然供給雖然是固定不變的，但土地估價制度，有利于調動土地所有者增加土地經(jīng)濟供給的積極性。這項制度，對于我國盤活存量土地、守住18億畝耕地，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展的同時保障糧食安全，具有重大的意義。守住18億畝紅線，靠嚴格管制征地是不夠的，更重要的是調動土地所有者增加土地經(jīng)濟供給的積極性。

　　3.地價公開——法定估價機構對土地估價之后，通過專門的網(wǎng)站或報紙或雜志等，向社會公開地價。地價公開，有利于公平交易，降低交易成本，有利于土地金融的發(fā)展，有利于市場經(jīng)濟體制的鞏固和完善。對于防止土地交易和抵押過程中的欺詐和腐敗，意義非常重大。

　　4.“土地規(guī)劃與編制制度”：對每一寸國土都要規(guī)劃和編制。國土的使用和開發(fā)，都必須依據(jù)規(guī)劃和編制。例如：城市不斷發(fā)展，土地農(nóng)轉非是必然的，但必須依據(jù)規(guī)劃和編制“農(nóng)轉非”；
農(nóng)業(yè)用地，也要規(guī)劃和編制，有利于提高農(nóng)業(yè)效率和糧食安全。由各級政府在中央政府指導性框架和土地法規(guī)約束下起草土地規(guī)劃和編制，提請同級人民代表大會和上級人民代表大會表決，兩極人大表決通過即產(chǎn)生法律效率，任何個人和政府不得隨意更改。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，政府依據(jù)土地規(guī)劃和編制對土地實施“農(nóng)轉非”，在依法“農(nóng)轉非”的過程中，政府無償獲得不高于農(nóng)轉非土地50％份額的公益用地。公益用地，用于公益和農(nóng)民工住房；
非公益用地，只能通過市場取得，政府維護土地市場的公平交易。

　　5.“土地-金融-社�！敝贫取５貦嘁�充分實現(xiàn)，必須要有土地金融制度。鑒于我國的土地制度是農(nóng)民集體所有制為主的實際，建議建立雙層（兩級）土地金融社保制度。即：國家要建立土地銀行——幫助農(nóng)民“集體”實現(xiàn)土地所有權，準許農(nóng)民“集體”用不超過20％的土地在國家土地銀行抵押貸款，用于集體“土地信用社或合作社”墊本；
農(nóng)民“集體”建立土地信用社或合作社，農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權和住宅產(chǎn)權在農(nóng)民“集體”（或合作組織）土地信用社抵押貸款，以充分實現(xiàn)農(nóng)戶土地或住宅所有權人、使用權人的權益。農(nóng)民“集體”的土地信用社除幫助農(nóng)戶實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權和住宅產(chǎn)權外，還是農(nóng)民“集體”（或合作組織）向加工業(yè)、流通業(yè)、儲藏業(yè)、市場建設、服務業(yè)等領域進軍，鞏固和壯大集體經(jīng)濟和合作經(jīng)濟的金融“工具”。土地、土地信用社、集體經(jīng)濟或合作經(jīng)濟的收益，應該有相當一部分用于充實農(nóng)民（集體成員或合作社社員）的個人社保帳戶，國家給農(nóng)民的社保資金，也應該打入農(nóng)民的個人社保帳戶。如果集體成員或合作社社員退出集體或合作社，集體或合作社應該給其相應的補償，該成員或社員獲得的“份額土地補償金”的相當部分（不少于30％）應該充實其個人社保帳戶，并轉入城市社保系統(tǒng)，這叫“土地換市民社�！�。城市農(nóng)民工如果返回農(nóng)村，也可將在城市社保帳戶上的金額轉讓其在集體或合作社的個人社保帳戶。只有當城市和農(nóng)村的社保水平基本相當是，城鄉(xiāng)一體化就水到渠成。

　　作者地位：河北大學中國鄉(xiāng)村建設研究中心

　　通訊地址：北京朝外北街籃籌名座E-2-802室（100020）

　　2008年10月8日于越南胡志明市

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