張英洪：地方自治與自治權(quán)成長
發(fā)布時間:2020-06-12 來源: 短文摘抄 點擊： 
自治，與他治相對應(yīng)，是指“人們自己管理自身事務(wù)，并對其負責的一種狀態(tài)�！盵1]在馬克斯·韋伯看來，“自治意味著不像他治那樣，由外人制訂團體的章程，而是由團體的成員按其本質(zhì)制訂章程�！盵2]自治權(quán)既是一種權(quán)力，也是一種權(quán)利。相對于地方政府等自治體來說，自治權(quán)就是一種權(quán)力，而相對于公民參與共同體的活動來說則是一種權(quán)利。本文側(cè)重于從權(quán)利的角度來關(guān)注農(nóng)民的自治權(quán)。在當前，有關(guān)自治方面的研究大量集中在民族區(qū)域自治和村民自治上，而研究公民自治權(quán)利的文獻則十分缺乏。
近代以來，人民主權(quán)原則成為世界各民族國家政治合法性的基礎(chǔ)。由人民主權(quán)取代君主主權(quán)，邏輯性地推導出人民參與權(quán)和自治權(quán)的正當性和必要性。主權(quán)在民，實乃人民之自治權(quán)。沒有參政權(quán)和自治權(quán)，就沒有現(xiàn)代民主政治，人民主權(quán)也就無從談起。在民主政治中，參政權(quán)與自治權(quán)具有內(nèi)在的一致性。參政權(quán)是一種個人自治權(quán)，是個人自治權(quán)在個人與國家關(guān)系中的表現(xiàn)。[3]
自治權(quán)的實現(xiàn)有許多不同的制度方式。在國家層面，公民的自治權(quán)體現(xiàn)在通過普遍、平等、直接、秘密投票的選舉參與國家政治，這就是公民的參政權(quán)，即公民自治權(quán)在國家政治層面的體現(xiàn)；
在地方政治層面，公民的自治權(quán)通過地方分權(quán)和地方自治來體現(xiàn)；
在基層和社會層面，公民的自治權(quán)通過社區(qū)自治和社團自治來體現(xiàn)。沒有自治的制度安排，自治權(quán)就無從實現(xiàn)。為此，世界各國的憲法性文件以及國際人權(quán)憲章等都強調(diào)國家分權(quán)和自治原則。1789年法國《人權(quán)和公民權(quán)宣言》第16條規(guī)定：“凡權(quán)利無保障和分權(quán)未確立的社會，就沒有憲法�！眹H人權(quán)憲章對自治權(quán)未作明確規(guī)定，但這并不等于國際人權(quán)憲章漠視自治權(quán)�？梢钥闯�，國際人權(quán)憲章的宗旨和相關(guān)條款蘊涵著自治權(quán)。1966年通過的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利公約》的第一部分第1條都規(guī)定：“所有人民都有自決權(quán)。他們憑這種權(quán)利決定他們的政治地位，并自由謀求他們的經(jīng)濟、社會和文化的發(fā)展�！睆臍v史上看，自決權(quán)被認為是一項集體人權(quán)而非個人人權(quán)。殖民地人民被認為是自決權(quán)的享有者。這樣，自決權(quán)就成了殖民地民族的自決權(quán)�！皟蓚�國際人權(quán)公約將自決權(quán)放在第一部分第1條加以規(guī)定，以便與人權(quán)公約規(guī)定的個人權(quán)利部分分隔開，起草者們作出這種安排的目的之一就是為了避免將兩者混淆。”《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》有關(guān)結(jié)社自由和有關(guān)政治參與的規(guī)定，都與自治權(quán)密切相關(guān)。1985年《歐洲地方自治憲章》通過，同年也通過了《世界地方自治宣言》。這說明20世紀80年代后，地方自治和自治權(quán)日益引起世界的關(guān)注和重視。
一
當今世界，無論是單一制國家還是聯(lián)邦制國家，地方自治都受到普遍的推崇。作為地方自治典范的英國，地方自治歷史悠久而發(fā)達。英國現(xiàn)代意義上的地方自治制度產(chǎn)生于19世紀，主要分為三個層次：一是郡、郡級自治市和倫敦市。1888年通過的《地方政府法》和1889年通過的《議會法》、《倫敦政府法》，在全國確立了“郡”這一行政層級的自治地位，自治政府都由選民直接選舉產(chǎn)生。二是非郡級自治市、市區(qū)、鄉(xiāng)區(qū)。1835年實行《市鎮(zhèn)自治機關(guān)法》，創(chuàng)設(shè)了自治市。市區(qū)創(chuàng)設(shè)于1872年，為自治團體的性質(zhì)。鄉(xiāng)區(qū)創(chuàng)設(shè)于1894年。1894年的《地方政府法》規(guī)定，郡議會管轄區(qū)域內(nèi)設(shè)立自治市、市區(qū)和鄉(xiāng)區(qū)層級的自治政府。三是教區(qū)。1894年《地方政府法》還規(guī)定在鄉(xiāng)區(qū)之下設(shè)立教區(qū)，行使自治權(quán)。[32]在當代，英國地方自治制度又有了新的發(fā)展。作為法治國家，英國的地方自治都有明確的法律規(guī)定和依據(jù)。從1972年的《地方政府法》到2003年的《地方政府法》，英國的地方自治制度不斷完善和發(fā)展。[4]
英國的地方自治傳統(tǒng)隨著殖民擴張而在新大陸扎下根來。美國獨立前就習得了地方自治的傳統(tǒng)�！霸跒闀r150年的殖民統(tǒng)治期間，各州學到了許多關(guān)于自治政府的經(jīng)驗，他們運用這些經(jīng)驗來制定憲法�！盵5]美國的開國諸賢對權(quán)力的集中始終保持著足夠的警惕。誠如托克維爾所言：“無限權(quán)威是一個壞而危險的東西。在我看來，不管任何人 ，都無力行使無限權(quán)威。我只承認上帝可以擁有無限權(quán)威而不致造成危險，因為上帝的智慧和公正始終是與它的權(quán)力相等的。人世間沒有一個權(quán)威因其本身值得尊重或因其擁有的權(quán)利不可侵犯，而使我愿意承認它可以任意行動而不受監(jiān)督，和隨便發(fā)號施令而無人抵制。當我看到任何一個權(quán)威被授以決定一切的權(quán)利和能力時，不管人們把這個權(quán)威稱著人民還是國王，或者稱著民主政府還是貴族政府，或者這個權(quán)威是在君主國行使還是在共和國行使，我都要說：這是給暴政播下了種子，而且我將設(shè)法離開那里，到別的法制下生活�！盵6]美國對權(quán)力集中的警惕，產(chǎn)生了分權(quán)制衡的制度安排，在國家權(quán)力的橫向分權(quán)上，實行立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的分立制衡；
在國家權(quán)力的縱向分權(quán)上，實行聯(lián)邦與州分權(quán)和地方自治。德國、法國、日本等國地方自治制度的法制化程度都很高，成效也相當顯著。
二
近代中國提倡地方自治的知識分子主要以馮桂芬、鄭觀應(yīng)、湯壽潛、陳虬、陳熾、宋恕等人為代表。孫中山的地方自治思想在現(xiàn)代中國政治發(fā)展中有著重大的影響。在孫中山看來，“地方自治乃建設(shè)國家之基礎(chǔ)”，1897年他就提出“人民自治是政治的極則。”1920年孫中山又寫成《地方自治實行法》一書，對實行地方自治提出了較為系統(tǒng)的意見。孫中山認為“自治不立，則民權(quán)無自而生”，“共和之基，端在于此�！盵7]
從地方自治的制度變遷來看。20世紀初，迫于內(nèi)外壓力的滿清政府不得不認識到“地方自治一事，為將來憲政的基礎(chǔ)，此實內(nèi)政改革之最大之關(guān)鍵�！盵8]從而將地方自治從一種政治思潮確立為一種政治法律制度，拉開了中國歷史上實行地方自治的第一幕。1906年清廷正式諭令民政部“妥擬自治章程”，1908年頒布《九年預備立憲逐年籌備事宜清單》，列出了實行地方自治的時間表。1908年清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，計劃7年內(nèi)在全國完成地方自治。
1924年孫中山在《建國大綱》中將建國程序分為軍政、訓政和憲政三個時期，在訓政時期政府當派員到“各縣協(xié)助人民籌備自治”，“縣為自治之單位”。1927年國民黨在南京建立國民政府后，根據(jù)孫中山的地方自治思想開始在全國推行地方自治。1929年3月國民黨“三大”通過《確定地方自治之方略及程序以及政治建設(shè)之基礎(chǔ)案》，確定了地方自治的基本方針。1931年《中華民國訓政時期約法》第29條規(guī)定了地方自治。1936年通過《縣自治法》。1947年1月1日公布的《中華民國憲法》規(guī)定了省、縣、市以及少數(shù)民族地區(qū)的自治，劃分了中央政府與自治政府的權(quán)限關(guān)系。1949年國民黨在與共產(chǎn)黨的內(nèi)戰(zhàn)中敗北，敗退臺灣后，國民黨仍然在臺灣地區(qū)繼續(xù)推行地方自治。1950年4月24日公布《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》，舉行縣以下各級民意代表及縣長、市長和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉。
20世紀20年代毛澤東積極倡導湖南自治，甚至提出建立完全自治的“湖南國”。1922年中共在“二大“宣言中第一次明確提出建立聯(lián)邦制的政治主張：“用自由聯(lián)邦制，統(tǒng)一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯(lián)邦共和國�！�1937年8月中共提出《抗日救國十大綱領(lǐng)》，提出“實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府。”1946年1月16日中共代表團在向政治協(xié)商會議提出的《和平建國綱領(lǐng)草案》第（五）部分“地方自治”中，申明“積極推行地方自治，廢除現(xiàn)行保甲制度，實行由下而上之普選，成立自省以下的各級民選政府”。中國現(xiàn)行憲法即1982年《憲法》對族區(qū)域自治、特別行政區(qū)高度自治和城鄉(xiāng)基層群眾性自治三大制度做了規(guī)定。
三
1949年革命勝利后，中國共產(chǎn)黨將民主集中制原則推廣應(yīng)用到所有國家機構(gòu)之中。自此，國家權(quán)力突破了“皇權(quán)止于縣政，縣以下實行自治”的歷史傳統(tǒng)，空前下沉到鄉(xiāng)村社會，從而使國家?guī)缀跬耆采w和遮蔽了社會，形成了鄒讜所稱之為的“全能主義”。所謂全能主義（totalism），按照鄒讜的解釋，其基本特征是：政治權(quán)力可以侵入社會的各個領(lǐng)域和個人生活的諸多方面，在原則上它不受法律、思想、道德（包括）宗教的限制。[9]在政社合一的人民公社體制中，農(nóng)民不僅失去了可以自由支配的財產(chǎn)，也失去了人身自由。曾被各界人士和政治力量看好的地方自治，在全能主義的政治土壤中失去了生存的基本養(yǎng)料而走向消亡。
馬克思在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時認為：“公社的存在本身自然而然會帶來地方自治，但這種地方自治已經(jīng)不是用來牽制現(xiàn)在已經(jīng)被取代的國家政權(quán)的東西了�！盵10]列寧在思考布爾什維克能否長久保持國家政權(quán)問題時指出：“難道除了通過實踐，除了立刻開始實行真正的人民自治，還有其他訓練人民自己管理自己、避免犯錯誤的方法嗎？”[11]
1978年開始的改革開放，使人民公社體制迅速解體，作為對人民公社體制的替代，村民自治制度應(yīng)運而生。國家和人民對長期以來國家權(quán)力高度集權(quán)的嚴重弊端有真切的感受，故而對權(quán)力下放、發(fā)展民主、健全法制甚為關(guān)切。彭真對村民自治寄予厚望，并積極推動村民自治的立法和實踐。他指出：“十億人民如何行使民主權(quán)利，當家作主？一個方面是通過各級人大來行使國家權(quán)力，另一方面是在基層實行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，這是國家政治體制的一項重大改革�！盵12]彭真將群眾自治視為社會主義民主的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)，他認為：“沒有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當家作主辦理，我們的社會主義民主就還缺乏一個側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)。至于說到群眾的議政能力，這也要通過實踐來鍛煉、提高�！盵13]
時至今日，村民自治的發(fā)展跨越了四個重要的里程碑：一是1980年廣西農(nóng)村村民委員會的自發(fā)萌芽。改革之初，農(nóng)村家庭承包責任制的興起極大地鼓舞了廣大農(nóng)民和執(zhí)政者。面對家庭承包責任制推行后所取得的顯著成就，鄧小平總結(jié)說：“調(diào)動積極性，權(quán)力下放是主要內(nèi)容。我們農(nóng)村改革之所以見效，就是因為給農(nóng)民更多的自主權(quán)，調(diào)動了農(nóng)民的積極性�！盵14]20世紀80年代初，隨著家庭承包責任制的興起和人民公社體制的廢除，農(nóng)民創(chuàng)造了自己管理自己的組織形式——村民委員會。1980年2月，廣西壯族自治區(qū)的宜州市合寨村成立了第一個村民委員會。此舉得到了中央決策層的重視，從而在全國開展了鄉(xiāng)以下建立村委員的試點工作。二是1982年憲法的規(guī)定。拉開改革帷幕的中國，在20世紀80年代初對經(jīng)濟改革和民主法制建設(shè)熱情高漲。1982年12月通過的共和國第四部憲法第111條正式規(guī)定“村民委員會是基層群眾性自治組織”，從而為農(nóng)村實行村民自治提供了憲法依據(jù)。三是1987年通過《村組法（試行）》。正如徐勇教授所言，在中國農(nóng)村實行村民自治，無疑是一場歷史性變革，同時也是一項巨大的社會實驗工程。因此，對村民自治的看法很不一致。就《村組法（試行）》的頒布來說就很不尋常，從1984年著手起草到正式通過共花費四年時間，歷經(jīng)六屆全國人大常委會第19次、第20次和第23次會議以及六屆全國人大五次會議的審議。1987年10月中共十三大形成的開明的政治風氣，加速了《村組法（試行）》正式誕生。1987年11月22日六屆全國人大第23次會議通過《村組法（試行）》�！洞褰M法（試行）》的通過，是中國農(nóng)村村民自治興起的明確的標志。四是1998年通過修改后的《村組法》。經(jīng)過十多年的試點發(fā)展，村民自治成為當代中國農(nóng)村最為引人注目的新圖景。在此基礎(chǔ)上，1998年11月4日九屆全國人大常委會第5次會議通過了正式施行的《村組法》�！洞褰M法》的正式實施，使村民自治實現(xiàn)了由“靜悄悄的革命”到大張旗鼓推進的歷史性跨越。[15]
村民自治是農(nóng)村基層農(nóng)民群眾自治，村民在自治事務(wù)中實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。它主要包括：（1）自治的主體是農(nóng)村居民，村民享有自主管理本村公共事務(wù)的民主權(quán)利；
（2）自治的地域范圍是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)，這是農(nóng)村社會最基本的組織單位；
（3）自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；
（4）自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)，將社會主義民主落實到最基層，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。[16]
村民自治對于中國的民主化，對于農(nóng)民自治權(quán)的生長來說，都是不可多得的正式制度安排。(點擊此處閱讀下一頁)
如果沒有村民自治，農(nóng)民的自治權(quán)必將無所依托。在筆者看來，實行村民自治的過程，實質(zhì)上就是農(nóng)民在一定限度內(nèi)行使自治權(quán)的過程。在具體實踐中，村民自治還存在著這樣或那樣的不足和缺陷，農(nóng)民自治權(quán)的行使和實現(xiàn)也遭遇種種限制、制約和侵害。像近些年來，有關(guān)涉及村民自治方面的社會沖突和信訪案件，已成為當今農(nóng)村社會的一個突出問題，這充分表明農(nóng)民要求參與社區(qū)公共事務(wù)的訴求亦日益高漲，農(nóng)民的自治權(quán)意識的日趨增強，也表明保障和實現(xiàn)農(nóng)民的自治權(quán)面臨著新的挑戰(zhàn)。農(nóng)民政治參與的擴大和自治意識的增強，是中國政治現(xiàn)代化過程中的必然趨勢。在村民自治中，農(nóng)民的自治權(quán)具有表現(xiàn)為知情權(quán)、參與權(quán)、選舉和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等權(quán)利束。在村民自治進程中，如何更充分地尊重、保障和實現(xiàn)農(nóng)民的這些自治權(quán)，應(yīng)當成為各地完善村民自治的主要內(nèi)容。
注釋：
[1]白鋼、趙壽星著《選舉與治理——中國村民自治研究》，北京：中國社會科學出版社2001年版，第2頁。
[2]（德）馬克斯韋伯著《經(jīng)濟與社會》上卷，林榮遠譯，北京：商務(wù)印書館1998年版，第78頁。
[3]參見葉必豐《人權(quán)、參政權(quán)與國家主權(quán)》，載《法學》2005年第3期。
[4]參見任進、石世峰《英國地方自治制度的新發(fā)展》，載《新視野》2006年第1期。
[5]（美）加里·沃塞曼著《美國政治基礎(chǔ)》，陸震綸、何祚康、鄭明哲、楊景厚譯，北京：中國社會科學出版社1994年版，第15-16頁。
[6]（法）托克維爾著《論美國的民主》上卷，董果良譯，北京：商務(wù)印書館1988年版，第289頁。
[7]轉(zhuǎn)引自王永祥著《中國現(xiàn)代憲政運動史》，北京：人民出版社1996年版，第49-60頁。
[8]《清末籌備立憲檔案史料》上冊，北京：中華書局1979年版，第54頁。
[9]參見鄒讜《二十世紀中國政治》，香港：牛津大學出版社1994年版，第223頁。
[10]《馬克思恩格斯選集》第3卷，北京：人民出版社1995年版，第58頁。
[11]《列寧選集》第3卷，北京：人民出版社1995年版，第306頁。
[12]參見徐勇著《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學出版社1997年版，第5-6頁。
[13]《彭真文選》，北京：人民出版社1991年版，第608頁。
[14]《鄧小平文選》第3卷，北京：人民出版社1993年版，第242頁。
[15]參見徐增陽、陳福衛(wèi)《村民自治的內(nèi)涵、意義與發(fā)展歷程》，載《人口與計劃生育》2005年第5期。
[16]參見徐勇著《中國農(nóng)村村民自治》，武漢：華中師范大學出版社1997年版，第3頁。
�。ㄔd《社會科學輯刊》2007年第1期，合作者李芳）
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