陳錫文：農(nóng)村形勢與農(nóng)村政策

　　2008年11月6日晚，中央財政領導小組辦公室副主任，中央農(nóng)村領導小組辦公室主任陳錫文在北京大學秋林報告廳做了題為農(nóng)村形勢與農(nóng)村政策的報告會，這是北京大學國家發(fā)展研究院成立以來首場報告會。以下是報告會主要內(nèi)容。

　　2007年10月中共十七大對如何奪取全面建設小康社會的新勝利做了全面部署，2008年是中國認真貫徹十七大決定的第一年，這一年又是一個特殊的年份，它距1978年十一屆三中全會的勝利召開30年，距農(nóng)村改革以及全國改革開放也整整30年。十一屆三中全會在中國改革歷程中具有里程碑式重大意義。首先，它對文革十年動亂進行了撥亂反正，恢復了我們黨實事求是的路線，明確了黨和國家以經(jīng)濟建設為工作中心的指導方針，做出了改革開放的偉大決策。其次，十一屆三中全會形成了中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的若干決定的成果。2008年，黨的第十七屆三中全會將主題重新確定為研究農(nóng)村改革發(fā)展的問題，這尤為引人關注。

　　這么重要年份和重要會議把中國農(nóng)村改革發(fā)展問題作為主題原因有三點。第一，農(nóng)業(yè)改革所取得的成就和經(jīng)驗對推動全局的改革發(fā)展有重要意義。中國的改革自農(nóng)村發(fā)起，30年的改革不僅改變了農(nóng)村的面貌，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，而且使農(nóng)民的生活水平得到了改善，這些經(jīng)驗和成就值得我們?nèi)フJ真總結，通過總結，把農(nóng)村改革繼續(xù)引向深入，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟社會實現(xiàn)又快又好的發(fā)展，同時也帶動全局，進一步推進改革和發(fā)展。第二，盡管農(nóng)村改革30年取得了巨大的成就，但農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展還面臨著諸多挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)既來自長期城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構所帶來的體制問題，也來自當前出現(xiàn)的新情況。比如，中國經(jīng)過快速的工業(yè)化和城市化，人口資源環(huán)境的約束不斷加強，耕地越來越少，淡水越來越緊缺，污染越來越嚴重，國際市場農(nóng)產(chǎn)品價格的變化使得中國利用國內(nèi)國外兩種資源面臨困難。此外，工業(yè)化和城市化的進程使農(nóng)村勞動力人口發(fā)生了大規(guī)模的轉移，這對農(nóng)村生產(chǎn)組織形式、農(nóng)村社會管理帶來了挑戰(zhàn)。根據(jù)去年年底統(tǒng)計，外出就業(yè)的農(nóng)民有2億2千6百萬人，全國勞動力有7億5千萬人，農(nóng)村勞動力有5億零3百萬人，如此大比例農(nóng)村勞動力轉移，帶來了所謂村莊空心化，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化，農(nóng)民老齡化的問題。第三，從全局看，十六大所提出的到2020年，實現(xiàn)全面建設小康社會宏偉目標的任務十分艱巨。當年鄧小平曾提出，小康社會的建立有兩個主要指標，即GDP比1980年翻兩番和人均GDP達到800美元。而根據(jù)十六大報告，全面建設小康社會應該是惠及十幾億人口的小康，因此不能夠使用平均數(shù)的概念，只有中國人家庭基本實現(xiàn)小康才可以稱為小康�，F(xiàn)在距離2020年只剩下12年，能否實現(xiàn)目標，關鍵在于農(nóng)村。2003年1月8日，在中央召開的農(nóng)村工作會議上，胡錦濤提出了“兩句話綱領”，第一句話是，全面建設小康社會最艱巨最繁重的問題在農(nóng)村；
第二句話是，必須把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重。

　　十七屆三中全會關于推進農(nóng)村改革和發(fā)展的若干問題的決定分為六個部分、三大板塊，第一大板塊是總論，即第一部分和第二部分，對三十年農(nóng)村改革開放進行了回顧、總結和展望。第二大板塊對推動農(nóng)村發(fā)展的主要任務進行部署，分別從三個方面進行了說明，即決定里面的第三部分、第四部分和第五部分。第一項任務是繼續(xù)推進農(nóng)村改革，重點加強農(nóng)村各項制度建設，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力；
第二項任務是在目前國際農(nóng)產(chǎn)品市場不利變化的背景下，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提高整個農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力，滿足經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的要求；
第三項任務是加快農(nóng)村公共事業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務的城鄉(xiāng)均等化，推動農(nóng)村社會的全面進步。第三大板塊強調(diào)，推動農(nóng)村的發(fā)展，需要加強黨對農(nóng)村的領導，從政治上提供保障，具體包括三方面的內(nèi)容：理順黨領導農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的體制和機制；
加強基層組織建設，基層干部建設，農(nóng)村黨員隊伍建設三大建設；
加強農(nóng)村黨風廉政建設。

　　以農(nóng)村層面而言，縣以下有3萬4千個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，63萬個村民委員會，300多萬個村民小組，它們的發(fā)展水平、管理水平、生活水平都存在比較大的差距。決定中主要講了兩方面大問題，即如何看待30年農(nóng)村改革的成績以及當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨哪些突出的問題。首先來看取得的成績：第一，農(nóng)村體制改革取得了很大突破；
第二；
中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力有了明顯提高；
第三，農(nóng)民的收入和生活有了明顯改善；
第四，民主、法制、精神文明建設有了進步；
第五，黨的執(zhí)政地位有了很大鞏固。陳錫文主要論述了農(nóng)村改革取得的前三個成績。

　　第一個成績是農(nóng)村體制改革所取得的突破。首先，針對人民公社的高度統(tǒng)一，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在包產(chǎn)到戶是應該“姓社”還是“姓資”的爭議中不斷推進。1983年，中共中央一號文件解決了這一問題，提出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是黨領導下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義合作社理論在當代中國的最新實踐，于是確立了農(nóng)村家庭承包為基礎的統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。發(fā)展到后來，以家庭承包經(jīng)營為基礎的統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度被寫入了憲法。這一重大變化帶來了兩個制度創(chuàng)新：一方面，破除了人民公社制度，形成了農(nóng)村經(jīng)營體制；
另一方面，通過撤社建鄉(xiāng)，成立居民委員會，形成了農(nóng)村基本政治制度即基層的民主政治制度。

　　其次，進行了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購體制的改革。計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)產(chǎn)品短缺，實行的是統(tǒng)派購制，國家分派到每個村的任務必須完成，完成后的可以自己消費，如果還有結余，可以賣給政府或者在市場上進行買賣，屬于統(tǒng)購產(chǎn)品的只能賣給政府，屬于派購產(chǎn)品的允許通過市場上行買賣。但面臨的問題是，屬于統(tǒng)購產(chǎn)品的種類數(shù)量非常龐大，從1953年開始的棉花統(tǒng)購，1954開始的糧食統(tǒng)購，到1962年總共有240多項產(chǎn)品被納入了統(tǒng)購范圍，1978年還有174項屬于統(tǒng)購范圍。因為統(tǒng)派購制不能反映市場價格，所以通過這種制度從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村中提出了大量資金來支持工業(yè)化、城市化建設。一直到1986年，中共中央一號文件才取消了糧食統(tǒng)購體制，采用訂購制度，但依然還是政府定價。到2004年，中共中央一號文件才明確提出放開糧食市場。這個過程中所發(fā)生的變化是驚人的，雖然土地減少了，但是糧食的種類品種都豐富了，其原因在于，農(nóng)產(chǎn)品市場在資源配置中發(fā)揮了基礎性的作用，使資源各得其所，實現(xiàn)因地制宜的生產(chǎn)。

　　第三項制度改革是提出了有關政府和農(nóng)民之間經(jīng)濟利益的稅費改革。上世紀90年代的大多數(shù)年份，中共中央辦公廳每年出兩份通告，上半年一份，下半年一份，標題為由加強農(nóng)民負擔引發(fā)的惡性案件，指的就是征收農(nóng)村稅費過程中的簡單粗暴行為造成的農(nóng)民死亡（主要是自殺）。中央想了很多辦法來減輕農(nóng)民負擔，但效果都不大。到了90年代末，中央下定決心，釜底抽薪，對農(nóng)村地區(qū)實行稅費改革。1999年，農(nóng)民可統(tǒng)計的負擔有13項之多，總額有1250億元，4項國家稅：農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，生豬屠宰稅，牧業(yè)稅，共400億元；
8項是三提五統(tǒng)：“三提”是指承包土地，要交的三項提留，包括村里收取的公積金，公益金，共同生產(chǎn)費，總計200多億元�！拔褰y(tǒng)”是指農(nóng)村教育統(tǒng)籌，農(nóng)村計劃生育統(tǒng)籌，農(nóng)村民兵訓練統(tǒng)籌，農(nóng)村架橋修路統(tǒng)籌和優(yōu)撫對象補助，共400億元；
另外一項是“兩工折款”，即免費勞役，分為兩類（義務工和積累工）。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，一個勞動力每年承擔25個工作日左右。但是在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)民有了就業(yè)的自主權，因此就出現(xiàn)了用錢代工的現(xiàn)象，這筆款項為100多億元。關于稅費改革方案制定，中央提出了三句六個字要求：減輕，規(guī)范，穩(wěn)定�！皽p輕”是要減輕農(nóng)民負擔，“規(guī)范”是指只允許收稅，而不能亂收其他費用，“穩(wěn)定”是指制度設計好，如果運行通過實驗可行，那么這個制度就應當穩(wěn)定下來執(zhí)行。第一步目標是規(guī)范稅制減輕農(nóng)民負擔。實行新的稅費方案后，農(nóng)業(yè)稅從3%上升到7%，三提五統(tǒng)全部取消，村里的提留改為了農(nóng)業(yè)稅正稅的附加，附加為正稅的20%，即農(nóng)民總共只需交納8.4%的稅，1250億元的負擔因此減少到600多億元。進入新世紀后，伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的加快和財力的增加，制定了第二步目標，既逐漸降低農(nóng)業(yè)稅直至最后取消。2004年中共中央一號文件提出全國農(nóng)業(yè)稅降到2%，黑龍江和吉林作為試點全面取消農(nóng)業(yè)稅。但最后共有9個省市不需要中央補貼，完全取消了農(nóng)業(yè)稅。2005年，農(nóng)業(yè)稅又降低了3個百分點，全年共有27個省市自治區(qū)提出取消農(nóng)業(yè)稅。到了2006年，人大常委會經(jīng)過研究，決定從2006年開始廢止農(nóng)業(yè)稅條例，從此，農(nóng)民種地不交稅。中國農(nóng)業(yè)稅從公元前594年魯宣公正式實行以來，至2006年完全取消，整整存在了2600年，這一措施極大的鼓舞了農(nóng)民的積極性，也極大的惠及了廣大農(nóng)民。

　　最后是建立了對農(nóng)民直接補貼的制度。2004年中共中央一號文件提出對種糧農(nóng)民進行直接補貼，對農(nóng)民購買糧食進行補貼，對購買大型農(nóng)機具進行補貼，以及因能源價格上漲對生產(chǎn)資料綜合價格進行補貼，到目前為止，這四項補貼合計1080億元。

　　第二個成績是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高。1978年全國糧食總產(chǎn)量6095億噸，去年全國糧食總產(chǎn)量達到了10032億噸�？紤]到耕地面積不斷的減少，單位畝產(chǎn)增加更快，按播種面積計算，去年單位畝產(chǎn)317公斤，比1978年增加了88%，這種快速發(fā)展為畜牧業(yè)的成長發(fā)展奠定了堅實的基礎。

　　第三個成績是農(nóng)民收入和生活有了明顯改善。1984年，中共中央4號文件做出加快社會企業(yè)發(fā)展的決定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，同時上世紀90年代起的民工潮成為推進工業(yè)化、城市化不可或缺的重要力量。2004年中共中央一號文件明確提出，進城務工的農(nóng)民是產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，從產(chǎn)業(yè)來看，農(nóng)民工的貢獻巨大。這些變化也給農(nóng)民就業(yè)、收入結構帶來了巨大變化，農(nóng)民收入增長迅速，去年人均純收入為4140元，扣除物價的影響，與1978年人均收入134元相比，年增長率達到了7.5%。與此同時，農(nóng)民生活水平也得到了提高，比如社會事業(yè)的發(fā)展使得與農(nóng)民自身利益息息相關的8件大事得到了解決或改善。8件大事中的4件是硬件方面——“路電水氣”，即鄉(xiāng)村道路，農(nóng)村電網(wǎng)，安全飲水和沼氣。從鄉(xiāng)村道路發(fā)展來看，87%的農(nóng)村可以通公交班車；
關于農(nóng)村電網(wǎng)，從1998年以來，總投入超過了3000億元，基本實現(xiàn)了與城市同網(wǎng)同價，現(xiàn)在農(nóng)村電價是5角7分錢到5角8分錢，比90年代中期農(nóng)村最高電價的8.05元減少15倍；
農(nóng)村飲水困難的問題基本得到解決，現(xiàn)在關鍵是飲水的安全質(zhì)量問題，農(nóng)村飲用水中礦物質(zhì)含量還比較高，含有重金屬和寄生蟲。另外4件大事是軟件方面——教育、衛(wèi)生、文化和社會保障。教育方面，農(nóng)村教育已經(jīng)實行了九年義務教育，教科書全部免費，對家庭有困難的學生給予生活補助。決定還提出要發(fā)展農(nóng)村中等職業(yè)教育。衛(wèi)生方面，從2003年起，建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，當初的籌資標準為30元，其中農(nóng)民自己交10元，中央政府和地方財政各交10元。到了2005年，籌資標準增加到了50元，其中農(nóng)民自己交10元，中央政府和地方財政各出20元。2007年又提出將籌資標準增加到100元，并于2008年開始實行，其中農(nóng)民自己交20元，中央政府和地方財政各交40元。文化方面，農(nóng)村文化貧乏，國家也在盡力開展三個工程，即廣播電視村村通工程，農(nóng)村電影放映工程，農(nóng)村農(nóng)家書屋工程。農(nóng)民近年來最高興的一件事情就是農(nóng)村地區(qū)實行了最低生活保障制度，從2008年9月的數(shù)據(jù)來看，農(nóng)村共有3550多萬人納入了該系統(tǒng)。

　　以上這些取得的成就是實實在在的，但是不能說沒有問題，決定提出了四大挑戰(zhàn)和問題。

　　第一，當前農(nóng)村體制機制還不健全。以經(jīng)營體制為例，從制度本身看，其鞏固性還有所欠缺，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制從規(guī)定15年不變到規(guī)定30年不變，但事實上它往往總在變，農(nóng)民的承包經(jīng)營權還沒有得到很好的保障，即使制度鞏固性加強了，農(nóng)民依然面臨著未來收入的不確定性。農(nóng)業(yè)面臨兩個風險——市場風險和自然風險，農(nóng)民很難獨立抵御這兩大風險，從以往經(jīng)驗來看，所有小農(nóng)為主的國家，都在發(fā)展政策指導下的，以農(nóng)民為主體的專業(yè)合作制度，雖然中國農(nóng)民組織化制度很好，全部歸屬于村委會，但是村委會更多的是一種內(nèi)向型、管理型的組織，農(nóng)民不僅需要這種組織，更需要外向型、經(jīng)營型的組織，因此，家庭承包經(jīng)營進行了三十年，農(nóng)民依然在單打獨斗，從2007年7月1日起，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》已經(jīng)實行，明確了對農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策。(點擊此處閱讀下一頁)

　　此外，農(nóng)產(chǎn)品市場體系還不完善，政府如果沒有引導好農(nóng)民，提供不全、不準的信息，就會引起生產(chǎn)上的大波動，由此導致農(nóng)產(chǎn)品價格的大幅度變化。最后，農(nóng)民還需要社會化服務，特別是小規(guī)模農(nóng)戶，推行機械化是很困難的，國外成功經(jīng)驗告訴我們，農(nóng)業(yè)要實現(xiàn)機械化，就需要實行專業(yè)化農(nóng)機合作，或者由專門的農(nóng)機服務公司來完成。如果社會化服務發(fā)展得很完美，那么農(nóng)民老齡化也就不是問題了。

　　第二個問題是內(nèi)部和外部環(huán)境的不利變化。首先，國內(nèi)資源環(huán)境的約束越來越強，自然災害發(fā)生得越來越頻繁，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力受到資源環(huán)境的約束；
其次，國際市場農(nóng)產(chǎn)品供給和價格的變化使得我們利用國際市場來調(diào)劑我們國內(nèi)的市場的空間越來越小，挑戰(zhàn)越來越大，這些內(nèi)部和外部環(huán)境的變化使得確保國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力越來越大。根據(jù)國土資源部公布的耕地數(shù)據(jù)，1996年我國有19億5100萬畝地，到2007年只有18億2600萬畝，11年間減少了1億2500萬畝地，相當于一個河南省的耕地面積（河南省目前的耕地面積是1億1800萬畝，河南省糧食產(chǎn)量大概今年在1千零5億噸，占全國中產(chǎn)量的十分之一）。可以預見，城市化、工業(yè)化還在進行之中，耕地面積也還會不斷減少，目前國家批準的建設用地為每年400萬畝，其中有280萬畝是耕地，但各地上報的征地指標有1200到1300萬畝，而沒有獲批的征地可能也在進行。耕地面積下降，糧食安全威脅就越大，即使沒有直接的安全威脅，也會帶來糧食市場價格的巨大波動。前段時間植物油和豬肉價格猛漲的原因，就是由耕地面積的下降和國際市場農(nóng)產(chǎn)品價格的波動導致的原料價格的上漲。按照去年每畝317公斤的糧食產(chǎn)量，在滿足了糧食需求后，我們只剩下7億5000畝土地，油料、糖料、棉花、瓜果蔬菜都從這些土地里面生產(chǎn)，要滿足我們現(xiàn)在的生活水平，這些土地是遠遠不夠的。而解決辦法有兩個，第一是提高農(nóng)業(yè)農(nóng)田設施和水平；
第二是促進農(nóng)業(yè)科技進步。但是這兩點不是短期內(nèi)可以解決的，農(nóng)產(chǎn)品不夠的情況下就需要進口。

　　第三個問題是城鄉(xiāng)收入差距在擴大，農(nóng)民人均收入有了很大提高，但是如果橫向比較，那么可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)村人均收入還遠遠低于城市人均收入水平。去年城市居民人均可支配收入是13786元，是農(nóng)村人均收入的3.3倍；
而在1978年，城市居民人均收入是343元，農(nóng)村人均收入則是134元，相差僅2.56倍。有關專家預測，要真正實現(xiàn)農(nóng)村和城市收入差距的縮小，還有相當長的路要走。

　　第四個問題是，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構和社會結構出現(xiàn)了前所未有的情況。大量農(nóng)民外出打工，出現(xiàn)了村莊空心化，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化，農(nóng)民老齡化。農(nóng)民收入中，農(nóng)業(yè)收入所占比例很低，大部分是外出人員打工的收入。大量農(nóng)民外出打工也對農(nóng)村治理結構的穩(wěn)定造成了很大影響。村委會制定決策的一個基本程序是一事一議，但是因外出打工人員的增多，參加村民大會的人大量減少，于是出現(xiàn)了難于決策和執(zhí)行的情況。

　　現(xiàn)在，我們進入了加快發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的階段，有希望也有可能逐步破除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化。但我們要解決一個關鍵問題，即土地問題。人們對決定中一些內(nèi)容的理解可能是不正確的。比如，十七屆三中全會提出了允許土地的流轉，有人將土地流轉理解為土地買賣，這是錯誤的理解。土地所有制是憲法規(guī)定的，憲法總第十條規(guī)定，城市土地屬國家所有，農(nóng)村土地除法律另有規(guī)定外屬農(nóng)民集體所有。在中國，土地只有有償流轉，沒有買賣。也有人認為，土地流轉使農(nóng)民得以實現(xiàn)土地財富化，這樣的理解也是有問題的。土地流轉隨著家庭承包經(jīng)營這個制度的確定，就已經(jīng)開始了。1984年中共中央一號文件就提出，在家庭承包經(jīng)營的15年內(nèi)，鼓勵耕地向種田能手集中，為了適應農(nóng)村承包家庭無力耕種或轉營他業(yè)情況的出現(xiàn)，允許將土地轉給生產(chǎn)隊或者自找對象轉讓。1993年，中共中央11號文件又提出，原有土地承包權到期延長30年，允許農(nóng)民在承包期內(nèi)，根據(jù)依法自愿、有償?shù)脑瓌t流轉土地。2002年9月通過、2003年1月執(zhí)行的《中華人民共和國土地承包法》規(guī)定，農(nóng)民有權利在30年承包期內(nèi)自行決定土地的流轉，并明確了流轉的5個形式——轉包、出租、置換、轉讓以及農(nóng)民自愿通過土地股份合作發(fā)展糧食生產(chǎn)。因此，十七大提出的有關土地流轉問題無非是一次重申。陳錫文認為，這次決定的亮點不是提出了“土地可以流轉”，而是明確提出了要賦予農(nóng)民更充分、更有保障的土地承包權，穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關系并長久不變�！伴L久不變”這個詞第一次進入中央有關土地問題的文件中。為此，決定也明確提出要做好兩件事：第一，必須做好承包地的確權、登記、頒證，明確土地所有權的歸屬；
第二，加強對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權流轉的管理和服務，由政府提供平臺、信息和服務，在農(nóng)村逐步發(fā)育土地承包經(jīng)營權流轉市場。

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