劉軍寧：什么樣的制度阻止了地方發(fā)行公債？

　　案：最近關(guān)于地方政府發(fā)行公債的議題再次浮現(xiàn)，特此重貼，本人在四年寫的一篇文章，一表達筆者的立場。

　　地方政府是否有權(quán)發(fā)債？持不同的政治哲學(xué)的人有不同的看法。視中央集權(quán)大一統(tǒng)的家長制政體為理想模式的人士通常反對地方政府發(fā)行公債？這種政體理論背后的假定是中央政府是全國的大家長，地方政府是從中央政府派生出來的。地方政府官員和民眾，就像未成年人一樣，沒有責(zé)任能力、不知自己的利益在那兒，不知如何照看自己的利益。因此中央政府有必要替地方政府和民眾全面著想，全國一盤棋，從嚴(yán)控制地方財政，就像家長控制少兒的錢袋一樣。在中央集權(quán)的大一統(tǒng)體制中，各級政府在政治責(zé)任上對上不對下，不對轄區(qū)民眾負(fù)責(zé)，權(quán)力不受民眾的節(jié)制，各級政府的預(yù)算沒有硬性約束制度。

　　如果一個人認(rèn)為，個人應(yīng)該自主的，各級政府應(yīng)該是自治的，其權(quán)力是有限的，政府應(yīng)該對選民負(fù)責(zé)，中央政府不是全知全能全善的家長，每個個人和當(dāng)?shù)卣�府最能判斷自身的利益需求，并通常有�?quán)利和能力處理好自己的事務(wù)，那么，這樣的人通常會主張地方政府具有發(fā)行公債的權(quán)利。根據(jù)這樣的政治哲學(xué)，地方的發(fā)債權(quán)是其固有的，不是中央政府授予的，如果承認(rèn)個人應(yīng)該是自主，地方應(yīng)該是自治的，地方政府具有發(fā)行公債的權(quán)利就是理所當(dāng)然的。

　　如果看來，是否贊成地方政府有權(quán)發(fā)行公債，在根本上關(guān)系到有著重大不同的政治理念和政治哲學(xué)。同時，不同的制度是根據(jù)不同的政治理念和政治哲學(xué)塑造的。在地方政府有權(quán)發(fā)行公債的國度，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人是真正由當(dāng)?shù)孛癖娺x舉產(chǎn)生的；
民主國家地方首腦的任命采取的是選舉制和任期制，同時有地方議會對其行為進行約束，既需要在預(yù)算體制內(nèi)運行，又面臨著很強的選票約束。在地方政府無權(quán)發(fā)行的國債的國度，地方政府的領(lǐng)導(dǎo)人實質(zhì)上上是由上級和中央任命的，地方的財政是完全手中央掌控的。所以，地方政府能否發(fā)行公債還涉及到不同的制度環(huán)境。

　　在發(fā)達國家，地方發(fā)債是一個普遍現(xiàn)象。在中國，地方政府發(fā)行的公債的需求由來已久，地方發(fā)債的必要性在學(xué)術(shù)上也已得到多方面的論證。就目前而言，眾所周知，地方政府發(fā)行公債是一件不可能的事情。1995年開始實施的《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”可見，首先現(xiàn)行的法律框架對發(fā)行公債說“不”。

　　除明確的法律條文規(guī)定外，那么，中國現(xiàn)行的哪些制度阻止了地方政府發(fā)行公債呢？

　　首先是大一統(tǒng)的高度中央集權(quán)的政治體制。在中央集權(quán)制下，一切發(fā)債權(quán)屬于中央，地方的財政命脈完全由中央掌控，地方政府被剝奪了發(fā)行公債的權(quán)力。因此，要允許地方政府發(fā)行公債，勢必對現(xiàn)行的高度的中央集權(quán)產(chǎn)生沖擊。在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，所謂的“國家財政”指的就是全國統(tǒng)一的財政，地方財政只是中央財政的附屬物。中央可以不受節(jié)制地在全國范圍內(nèi)汲取稅賦，地方可以不負(fù)責(zé)任地支配財政經(jīng)費。在中央編制的全國統(tǒng)一的國家預(yù)算下，整個財政聯(lián)成了一個整體，地方政府沒有獨立舉債的權(quán)力。這一制度安排至今仍在正常運轉(zhuǎn)。

　　那么，要問的問題是，高度中央集權(quán)的政府管理體制和財政體制固然適應(yīng)了過去的公有制計劃經(jīng)濟加無產(chǎn)階級專政的政治經(jīng)濟體制的需要，但是它還能繼續(xù)適應(yīng)中國未來市場經(jīng)濟和復(fù)合共和憲政民主的政治經(jīng)濟體制的需要嗎？如果中央集權(quán)體制僅僅是適應(yīng)了過去的需要，那么它就不應(yīng)該成為在中國不允許地方政府發(fā)行公債的理由。地方政府不得發(fā)行公債的做法在效果上有助于強化中央集權(quán)，尤其是有助于加強中央對地方的財政乃至政治上的控制，迫使地方一切唯中央馬首是瞻。這樣的制度和做法，與中國的市場經(jīng)濟和有限政府的發(fā)展方向相吻合嗎？一種選擇是繼續(xù)剝奪地方的發(fā)債權(quán)有助于維持長期存在的高度中央集權(quán)的大一統(tǒng)，有助于維持中央對地方的絕對控制和地方對中央包括財政在內(nèi)的依附。另一種選擇是地方政府有權(quán)發(fā)行公債，有助于化解中央集權(quán)，加強地方的財政乃至政治經(jīng)濟的自主性，加強地方的自主權(quán)。那么，這兩種選擇中哪一種應(yīng)該成為中國未來的方向呢？

　　與上述相關(guān)的另一個制度因素是計劃經(jīng)濟的遺產(chǎn)。在標(biāo)準(zhǔn)的市場經(jīng)濟條件下，地方政府是地方公共產(chǎn)品的主要提供者，同時也是獨立的一級財政。在計劃經(jīng)濟體制下，中央政府是全國的公共產(chǎn)品的主要規(guī)劃者和資金提供者，上級政府是下屬政府的公共產(chǎn)品的主要規(guī)劃者和資金提供者。地方政府完全依附于上級和中央財政。除中央財政外，各級地方財政都沒有充分的自主權(quán)。地方政府只能分享中央統(tǒng)一發(fā)行的公債，而不被允許自行發(fā)行公債，其結(jié)果是地方對所花費的中央公債往往不承擔(dān)償還的責(zé)任。在地方政府發(fā)行公債的問題上，我們是保留這一計劃經(jīng)濟的遺產(chǎn)還是放棄這一遺產(chǎn)改行于市場經(jīng)濟相配套的財政制度安排呢？

　　第三個制度因素是責(zé)任政治的缺位。正像許多反對允許地方發(fā)債的人士所指出的，在實行市場經(jīng)濟和憲政民主的國家，地方政府之所以能夠平穩(wěn)持續(xù)發(fā)債而不產(chǎn)生政治動蕩，是因為地方財政高度透明，政府在發(fā)債上的一舉一動首先接受轄區(qū)內(nèi)民眾的嚴(yán)密監(jiān)督，乃至受到整個法律體系和資本市場的監(jiān)督。地方政府自行發(fā)行公債，需要該政府有很高的信用度和發(fā)達的資本市場，這樣居民才能安心的把這筆資金投資于政府，才有助于阻止地方官員不負(fù)責(zé)任地亂花錢。在中國現(xiàn)行的制度下，雖然已經(jīng)頒布了包括《預(yù)算法》在內(nèi)的一系規(guī)章制度來規(guī)范財政收支行為，但從實際效果并不理想。尤其是預(yù)算的制訂、調(diào)整、執(zhí)行都缺乏必要的透明度及程序，隨意性很大，預(yù)算的嚴(yán)肅性得不到保證。在很大程度上，不允許地方舉債，意味著中央和地方政府，由于財務(wù)不透明和硬預(yù)算約束缺位，可以繼續(xù)亂花錢。不論在中央還是在地方，對政府財政預(yù)算離透明公開和立法遇監(jiān)督還有很遠的距離。我們是否有必要通過允許地方發(fā)債來迫使地方政府在財政上對轄區(qū)內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)，從對上負(fù)責(zé)的政府走向?qū)γ癖娯?fù)責(zé)的政府（即責(zé)任政治），從權(quán)力不受節(jié)制的政府走向有限政府？

　　一些人認(rèn)為，中央不讓地方政府發(fā)債，是擔(dān)心政府亂發(fā)債，坑害民眾。這個可能性的確存在。但是，假定地方與中央的違規(guī)沖動和資金饑渴度是相等的，假定中央政府與地方政府都是凡人組成的，與中央政府相比，地方政府可能更負(fù)責(zé)任。這是因為：中央是最高權(quán)力，沒有上級，在中國沒有機構(gòu)可以糾正中央的錯誤。地方出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的行為也許會受到中央的查處；
若是中央出現(xiàn)不負(fù)責(zé)任的行為（如大躍進、文革），就沒有機構(gòu)可以對其進行查處。況且，中央是大利維坦，地方是小利維坦。在不責(zé)任的后果方面，大利維坦比小利維坦要嚴(yán)重得多。

　　在反對地方政府發(fā)債的聲音中，有兩個聽起來稍有不同的論證方式，但是它們的性質(zhì)卻是大不相同的。一種觀點認(rèn)為，地方政府發(fā)債就是不好，應(yīng)堅決杜絕，不論中國是否具備條件，都不應(yīng)該允許地方政府發(fā)行公債。還有一種觀點認(rèn)為：允許地方政府發(fā)行公債并不是一件壞事，而是目前條件尚不成熟；
一旦條件成熟，就應(yīng)該允許地方發(fā)行公債。問題是，不改變高度中央集權(quán)的大一統(tǒng)體制，地方政府發(fā)債就提不上議事日程；
若不觸動中央集權(quán)大一統(tǒng)，而允許地方政府發(fā)行公債，由于沒有責(zé)任政治和監(jiān)管措施，普通債權(quán)人將承擔(dān)巨大風(fēng)險。

　　在中國，阻礙地方發(fā)行的公債的根本原因是中國現(xiàn)行的制度，政治上自上而下的高度中央集權(quán)的與計劃經(jīng)濟相配套的政治體制。中央政府擔(dān)心，允許地方發(fā)債將削弱中央的財權(quán)，進而削弱中央的集權(quán)。無論如何，反對地方政府發(fā)債，效果上維護了中央集權(quán)大一統(tǒng)。

　　地方應(yīng)否發(fā)債，這個難題是本質(zhì)上是制度性，而非技術(shù)性的。一旦制度性的瓶頸能夠突破，技術(shù)性的難題將迎刃而解。如果沒有明確有效的問責(zé)機制，責(zé)任政治闕如，硬預(yù)算約束機制缺位，那么，再讓地方政府擁有發(fā)債權(quán)，等于為地方政府濫用民財，大開方便之門。因此，我們要問的是：目前阻礙地方政府發(fā)行公債的這些制度是好制度，還是壞制度？我們面臨的選擇是，繼續(xù)維持現(xiàn)行的制度，還是通過允許地方政府發(fā)債來催生問責(zé)機制和責(zé)任政治？如果復(fù)合共和、憲政民主、責(zé)任政治、有限政府是中國未來必然要走的路，那么，地方政府的發(fā)行公債權(quán)就必須盡早提上議事日程，并將對上述目標(biāo)的實現(xiàn)產(chǎn)生推動作用。借助多米諾骨牌效應(yīng)，通過啟動地方政府發(fā)行公債也許能夠推動地方自治、責(zé)任政治和有限政府，提高地方財政透明度，促使地方政府和政治家對地方的民眾負(fù)責(zé)，從而加速中國的整體制度轉(zhuǎn)型。

　　2004年11月25日

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