周其仁：改革土地制度,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

　　一

　　現(xiàn)代化進程中的土地問題，有兩大要點。第一個要點，土地總是屬于農(nóng)民的，不論是過去的個體農(nóng)民，后來的合作化農(nóng)民，還是集體化農(nóng)民，或者在30年前開始的土地承包制農(nóng)民，土地總是屬于世世代代居住、生活、勞作于其上的農(nóng)民的。這一點是歷史決定的。

　　第二個要點，僅靠農(nóng)民用農(nóng)業(yè)的辦法利用農(nóng)地，或者僅在生產(chǎn)率不同的農(nóng)民之間交換土地權(quán)益，不能實現(xiàn)土地的最高收益。這是因為，工業(yè)化、城市化帶來的積聚和集中，大大提升了土地的價值，這部分增加的土地價值，與農(nóng)民的農(nóng)業(yè)活動以外的工商業(yè)和城市經(jīng)濟相關(guān)聯(lián)。

　　這兩個要點常常是矛盾的�？捎^察到的現(xiàn)象是，為了實現(xiàn)土地的最高價值，非農(nóng)民的利益集團常常以各種方式侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利。反過來，為了保護農(nóng)民作為土地主人的權(quán)利，禁止或限制土地的非農(nóng)業(yè)利用、禁止或限制非農(nóng)民通過交易獲得土地，又無從實現(xiàn)土地的最高價值。妥善處理這個矛盾，是現(xiàn)代化背景條件下完善土地制度的關(guān)鍵。我的看法，尋求這兩大要點之間的平衡，是土地制度和政策的一個基本出發(fā)點。

　　二

　　我國現(xiàn)行的土地制度，就處在矛盾之中。我把我們的土地制度畫成三個圈。第一個圈是農(nóng)用地，自30年前發(fā)生農(nóng)地承包到戶的改革之后，農(nóng)用地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體，使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)都歸了農(nóng)戶，長期不變。這個圓圈內(nèi)當然還有問題，比如還是會發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權(quán)的事情，所以還要穩(wěn)定、鞏固、完善，但是從制度層面看，這個圈圈基本不需要太大變動了。

　　另外一個圓圈，是非農(nóng)業(yè)利用的城市土地。根據(jù)1978年以后的我國憲法，城市土地全部屬于國家所有，是國有土地。原來的國有土地，由政府無償分配給國有機構(gòu)利用，在法律上禁止買賣，也禁止租賃。1987年之后，為了適應改革開放的實際需要，國有土地引入批租辦法，也就是政府把40年～70年的國有土地使用權(quán)，在土地市場上拍賣給工廠、商業(yè)機構(gòu)，并經(jīng)由土地開發(fā)允許居民私人購買、持有土地使用權(quán)證。這個改革產(chǎn)生了深遠的影響，提高了城市國有土地的價值，也使中國的城市化有了完全不同于改革前的面貌。

　　第三個圓圈，在上面兩個圈圈之間，就是隨著工業(yè)和城市規(guī)模的擴大，原先屬于農(nóng)民集體的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，要轉(zhuǎn)成工業(yè)和城市利用。這個圈圈現(xiàn)在是土地制度矛盾的焦點，因為涉及土地從農(nóng)民所有轉(zhuǎn)為國家所有。根據(jù)現(xiàn)行法律，原本用于農(nóng)業(yè)的土地轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)所用的時候，只能通過征地來完成。這個征地制度不是基于資源權(quán)利的自愿交易，而是用國家權(quán)力強制完成征用。征多少地，補多少錢，怎么補，都由政府單方面決定。這是過去國家工業(yè)化時代留下的一個制度遺產(chǎn)。在這套制度下，一旦完成征地，世世代代農(nóng)民的土地就轉(zhuǎn)為永久性的國有土地，然后在進入第三個圈圈，可由政府在一級市場上進行拍賣。

　　這套制度，源于早期的國家工業(yè)化，為了把資源轉(zhuǎn)到工業(yè)化，像過去多年以低價拿農(nóng)民糧食和農(nóng)產(chǎn)品一樣，低價拿農(nóng)民的土地來加快國家工業(yè)化的積累。這個源頭不是市場化改革以后才出現(xiàn)的，不過由于上述第三個圈圈的變化，政府可以把低價征得的農(nóng)地高價拍賣出來，矛盾和沖突就顯眼了。

　　新的挑戰(zhàn)就在這個地方。當城市化加速的時候，繼續(xù)維持的征地制度允許政府以較低的征地補償“拿地”，又由于城市土地的批租制度，允許政府高價賣出土地使用權(quán)。這個過程，高價拍地大大提升了土地的價值，增加了城市化基礎(chǔ)實施的積累，但低價征地也嚴重侵害農(nóng)民的利益，積累了城鄉(xiāng)之間、城市利益集團與農(nóng)民之間的矛盾和緊張。

　　三

　　在這個大圓圈之內(nèi)，還有一個小圈圈，就是農(nóng)地轉(zhuǎn)為農(nóng)民自用的農(nóng)村建設(shè)用地。這個小圈圈的體制特征，是農(nóng)民之間在集體范圍內(nèi)以福利方式分配土地。譬如人口增加，成立新的家庭，要增加宅基地；
農(nóng)民辦企業(yè)，或村莊公共設(shè)施也要占用土地。農(nóng)村建設(shè)用地的面積不少，全國約2.5億畝，占全部建設(shè)用地的一半。

　　因為是福利性的獲取和分配，所以我國農(nóng)村建設(shè)用地不具有可交易性。不少專家認為這種不可交易性對農(nóng)村穩(wěn)定非常重要。但我們也要看到，恰恰是這種不可交易性妨礙著農(nóng)村建設(shè)用地的有效利用，特別是在大量農(nóng)民離鄉(xiāng)進城的條件下，問題就顯得更為突出。

　　一般推斷，城市化大大增加了人口在空間上的集中與積聚，所以會更集約地利用土地。但是，迄今為止中國的城市化似乎還是一個反例，即城市化導致農(nóng)地大量減少，從而引起各方的擔心。這種“反�，F(xiàn)象”，看來與一件事情相關(guān)——在城市面積不斷擴大的同時，農(nóng)村建設(shè)用地不但沒有縮小，反而也有所擴大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地兩頭擠壓，耕地面積就成為緊迫問題了。因此，要探索協(xié)調(diào)各方利益、使土地資源得到更充分利用的現(xiàn)實途徑。

　　四

　　光靠農(nóng)民以農(nóng)業(yè)的方式利用土地、否認城市化提升土地價值，就無從實現(xiàn)現(xiàn)代化過程種土地資源的最高價值。但是另一面，土地世世代代都是農(nóng)民的，又決定了決不能靠剝奪農(nóng)民權(quán)利的辦法來實現(xiàn)土地的最高價值。這個平衡點的確非常不好找，特別由于過去國家工業(yè)化的傳統(tǒng)，政府在資源配置中擁有過大的權(quán)力，這個傳統(tǒng)正在演變?yōu)槟撤N我想稱之為“國家城市化”的趨勢，就是政府運用合法強制力，通過征地制度來實現(xiàn)土地增值，而農(nóng)民在這個過程中分享的收益很少，地位非常被動，引起不滿，甚至導致矛盾的激化。

　　這個兩難的問題早就困擾著中國。發(fā)生了不少沖突性事件，引起中央政府的警覺，在某個時期不得不叫停農(nóng)地轉(zhuǎn)用，或增加行政、法律的控制和規(guī)范。同時，我們也看到各地在現(xiàn)實約束條件下，進行了一系列制度變革的探索，主線看來就是啟動農(nóng)村建設(shè)用地直接進入一級土地市場，收縮國家征地范圍，通過強化農(nóng)民對農(nóng)村建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)，讓農(nóng)民更積極主動地分享高速城市化中土地增值的利益。

　　我自己觀察過的案例，包括江蘇昆山，浙江長興，四川成都的邛崍，北京郊區(qū)，以及最近看過的天津的華明鎮(zhèn)和小站，具體辦法各式各樣，其中的經(jīng)驗和問題也形形色色，但比較共同的一點，就是開始離開了傳統(tǒng)國家工業(yè)化的征地模式——所有農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途，單一地由國家征用，由國家單方面決定征地的面積、補償?shù)臄?shù)額和補償?shù)霓k法，多少增加了農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)性、交易性。所有這些案例都有繼續(xù)觀察和研究的必要。比如，農(nóng)民擁有的農(nóng)村建設(shè)用地本來是永久的，他們有永久的使用、收益和轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但現(xiàn)行我國城市建設(shè)用地卻是按不同的類別，分別擁有不同的年期。這樣，當農(nóng)民永久的建設(shè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)、城市用途的時候，如何轉(zhuǎn)為有年期的權(quán)益，在我看來是一個相當復雜的“咬合”問題。更為復雜的是，當農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市工商業(yè)所用時，相關(guān)利益的各方，包括承包農(nóng)戶、農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、地方政府和中央政府，以及受委托擔任土地整理、置換和開發(fā)的公司，究竟怎樣求得利益的平衡和制約，更需要多樣的試驗、觀察和客觀的評價和總結(jié)。

　　總之，中國土地問題的三個圈圈的問題，不可能靠我們關(guān)起門來就想得出解決辦法，還是要從改革開放30年的經(jīng)驗里吸取力量，在實踐、政策、法律和理論之間形成一個良性的互動。最基礎(chǔ)的還是從實際出發(fā)，無論多么麻煩的問題，允許試、允許闖、允許不同的意見。同時，也絕不刮風，把點上還沒有試明白的事情一下子就推到面上去。土地問題具有高度的復雜性，應該充分發(fā)揮重慶、成都、天津這些改革試驗區(qū)的作用，在政治比較強、執(zhí)行力比較強的地方率先進行試驗，看看能不能把集體建設(shè)用地進入市場、城鄉(xiāng)同地同權(quán)這一套，真正做得通。在各地實驗基礎(chǔ)上，逐步形成地方的政策、地方的法規(guī)，然后再可能是全國的政策和全國的法規(guī)，經(jīng)過持續(xù)的努力，在現(xiàn)代化條件下土地問題兩個常常容易彼此矛盾的要點之間，求得一個中國式的平衡，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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