劉俊祥：中國(guó)公務(wù)員制度的憲政設(shè)計(jì)

　　內(nèi)容提要：從公務(wù)員制度的法治雙重性來看，中國(guó)公務(wù)員制度已經(jīng)從“政策型公務(wù)員制度”走過“行政法治型公務(wù)員制度”，通過《公務(wù)員法》的制定與實(shí)施，開始走向了“憲政型公務(wù)員制度”。對(duì)于中國(guó)公務(wù)員制度的憲政設(shè)計(jì)，可以從公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想；
適當(dāng)擴(kuò)大公務(wù)員的范圍；
合理調(diào)整公務(wù)員的分類；
設(shè)立人事管理委員會(huì)，健全公務(wù)員管理體制；
建立人事訴訟制度，完善公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，以及確立公務(wù)員利益中立的行為規(guī)范等方面進(jìn)行。圍繞這些方面，我們對(duì)修訂《國(guó)家公務(wù)員條例》，起草《公務(wù)員法》，曾經(jīng)提出了具體的立法建議。雖然《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》已經(jīng)實(shí)施，但卻非常不完善。因此，我們的思考和建議至今仍然具有前瞻性意義。

　　關(guān) 鍵 詞：公務(wù)員制度；
憲政屬性與功能；
人事管理委員會(huì)；
人事訴訟制度；
公務(wù)員利益中立；
公務(wù)員法

　　第一部分 憲政構(gòu)想

　　從公務(wù)員制度的法治雙重性來看，中國(guó)公務(wù)員制度已經(jīng)走過了“政策型公務(wù)員制度”和“行政法治型公務(wù)員制度”這二個(gè)發(fā)展階段。通過現(xiàn)行《公務(wù)員法》的制定與實(shí)施，又開始走向了“憲政型公務(wù)員制度”階段。

　　2002年，我參與完成了中央組織部、人事部2002年《國(guó)家公務(wù)員法》立法重點(diǎn)調(diào)研課題的重慶分課題（重慶市委組織部、市人事局主持）《實(shí)施公務(wù)員制度的主要經(jīng)驗(yàn)、存在問題及其對(duì)策研究》。由劉俊祥和重慶市委組織部的文明維執(zhí)筆，撰寫了課題調(diào)研報(bào)告。在調(diào)研報(bào)告的寫作過程中，基于推進(jìn)公務(wù)員制度的憲政化，我們?cè)诳赡艿那闆r下，就公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想；
公務(wù)員的范圍、分類、管理體制，以及公務(wù)員的錄用、權(quán)利救濟(jì)等方面的內(nèi)容，提出了對(duì)策性的建議，初步表達(dá)了我們關(guān)于中國(guó)公務(wù)員制度的憲政構(gòu)想。

　　一、中國(guó)公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想

　　由于公務(wù)員管理立法一般包括制定作為公務(wù)員管理基本法的《公務(wù)員法》和與之配套的法律規(guī)范。從世界各國(guó)公務(wù)員管理立法的普遍做法來看，大多數(shù)都是在《公務(wù)員法》中，對(duì)公務(wù)員的范圍作超出政府行政機(jī)關(guān)的中義甚至廣義的規(guī)定，與此同時(shí)，又明確《公務(wù)員法》只適用于公務(wù)員隊(duì)伍中的一部分工作人員——一般是政府行政機(jī)關(guān)公務(wù)員。在此基礎(chǔ)上，圍繞各級(jí)各類公務(wù)員的管理，以及公務(wù)員不同的管理環(huán)節(jié)，制定專門的法律規(guī)范。比如，日本針對(duì)不同公務(wù)員制定了《地方公務(wù)員法》、《外務(wù)公務(wù)員法》、《教育公務(wù)員特例法》等；
美國(guó)針對(duì)公務(wù)員管理的各個(gè)環(huán)節(jié)制定了《職位分類法》、《考績(jī)法》、《政府雇員培訓(xùn)法》和《聯(lián)邦工資改革法》等。

　　因此，我國(guó)應(yīng)該對(duì)公務(wù)員管理立法進(jìn)行總體規(guī)劃，分步實(shí)施。首先，應(yīng)提高公務(wù)員管理立法的效力等級(jí)，由全國(guó)人大制定作為公務(wù)員管理基本法的《公務(wù)員法》。在《公務(wù)員法》中，對(duì)公務(wù)員的范圍和公務(wù)員管理的基本原則、基本制度作出總體性規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，主要對(duì)一般職公務(wù)員的管理進(jìn)行規(guī)范。其次，抓緊研究制定《國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法》或《職位分類法》，作為公務(wù)員科學(xué)管理的基礎(chǔ)法律。第三，積極準(zhǔn)備，在條件成熟時(shí)，制定《公務(wù)員考試錄用法》、《公務(wù)員道德行為法》、《公務(wù)員工資福利保險(xiǎn)法》、《人事訴訟法》等有關(guān)公務(wù)員管理各環(huán)節(jié)的配套法律規(guī)范。在堅(jiān)持社會(huì)主義法治統(tǒng)一的前提下，探討制定民族區(qū)域自治地方公務(wù)員法以及地方公務(wù)員法的可能性。在已有的《組織法》、《行政監(jiān)察法》、《警察法》、《法官法》、《檢察官法》等適用于不同類型公務(wù)員法律的基礎(chǔ)上，應(yīng)該對(duì)適用于各類公務(wù)員管理的法律規(guī)范和政策規(guī)定進(jìn)行清理，在加強(qiáng)一般職公務(wù)員管理立法的同時(shí)，加緊研究完善特別職公務(wù)員管理的立法，建立各具特色的特別職公務(wù)員管理制度。

　　二、適當(dāng)擴(kuò)大中國(guó)公務(wù)員的范圍

　　調(diào)研表明，絕大多數(shù)人傾向于擴(kuò)大《國(guó)家公務(wù)員條例》所確立的公務(wù)員范圍。但在范圍擴(kuò)大到什么程度這個(gè)問題上，大致有兩類意見。第一類是主張?jiān)诂F(xiàn)有基礎(chǔ)上，把黨的機(jī)關(guān)及人大、政協(xié)機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員范圍。問卷表明，有87.5%的區(qū)縣組織人事部門傾向于這種意見。第二類是主張?jiān)诂F(xiàn)有基礎(chǔ)上，把黨的機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院機(jī)關(guān)，以及工青婦等群團(tuán)組織機(jī)關(guān)的工作人員均納入公務(wù)員范圍。問卷表明，有65%的區(qū)縣組織人事部門持這種意見。座談中，也有這樣一種意見：認(rèn)為為了保證立法的權(quán)威性和司法的獨(dú)立性，確保人大、法院、檢察院人、財(cái)、物的獨(dú)立，不宜把人大、法院、檢察院納入公務(wù)員隊(duì)伍。

　　對(duì)此，我們認(rèn)為，適當(dāng)擴(kuò)大公務(wù)員范圍，既有理論上的依據(jù)，又有比較廣泛的民意基礎(chǔ)。并且，公務(wù)員制度實(shí)施8年多以來，已經(jīng)為擴(kuò)大范圍后如何科學(xué)管理積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。因此，可以考慮在修改《條例》，制定《公務(wù)員法》時(shí)，適當(dāng)擴(kuò)大公務(wù)員范圍，把黨的機(jī)關(guān)以及人大、政協(xié)、法院、檢察院的機(jī)關(guān)工作人員納入公務(wù)員范圍。對(duì)于群團(tuán)組織，不宜納入公務(wù)員范圍，應(yīng)當(dāng)建立適合其特點(diǎn)的管理制度。但考慮到我國(guó)部分群團(tuán)組織的特殊性，建議對(duì)工、青、婦三家群團(tuán)組織參照公務(wù)員制度進(jìn)行管理。

　　三、合理調(diào)整中國(guó)公務(wù)員的分類

　　我們建議，在擴(kuò)大公務(wù)員范圍的基礎(chǔ)上，把公務(wù)員分為一般職和特別職兩個(gè)大類。特別職公務(wù)員包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，以及法官和檢察官。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部指中共中央、全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、全國(guó)政協(xié)、中央紀(jì)律檢查委員會(huì)的工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，最高人民法院、最高人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員（不含正職？）和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；
縣級(jí)以上地方各級(jí)黨委、人大常委會(huì)、政府、政協(xié)、紀(jì)委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員；
上列工作部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員。

　　一般職公務(wù)員包括黨的機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)、法院、檢察院機(jī)關(guān)中除特別職公務(wù)員以外的工作人員。根據(jù)崗位性質(zhì)和工作內(nèi)容的差異，將一般職公務(wù)員分為一般行政類、管理執(zhí)行類和專業(yè)技術(shù)類。我們認(rèn)為，一般行政類公務(wù)員可以包括在機(jī)關(guān)中從事決策、指揮、協(xié)調(diào)和機(jī)關(guān)事務(wù)等方面工作的公務(wù)員；
管理執(zhí)行類公務(wù)員可以包括面向公眾從事管理活動(dòng)和執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)工作的人員，如紀(jì)監(jiān)部門辦案人員，公安人員，工商、質(zhì)監(jiān)部門的市場(chǎng)監(jiān)管人員等；
專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員包括在純專業(yè)技術(shù)崗位上工作的人員，如國(guó)土房管部門從事地質(zhì)災(zāi)害防治的工作人員，公安部門的法醫(yī)、現(xiàn)場(chǎng)勘查、物證技術(shù)類人員，及各部門中的財(cái)會(huì)人員、網(wǎng)絡(luò)管理人員等。

　　四、設(shè)立人事管理委員會(huì)，健全公務(wù)員管理體制

　　根據(jù)公務(wù)員的范圍擴(kuò)大和公務(wù)員分類調(diào)整的變化，經(jīng)過反復(fù)研究和論證，我們建議：成立中央及地方（縣級(jí)以上）各級(jí)（公務(wù)員管理委員會(huì)或）人事管理委員會(huì)（或勞動(dòng)人事管理委員會(huì)）。將政府人事部門、勞動(dòng)部門、監(jiān)察部門的有關(guān)立法及監(jiān)督職能分離出來，由人事管理委員會(huì)行使。人事管理委員會(huì)的組成人員由各級(jí)人大選舉產(chǎn)生（或者人大常委會(huì)決定任用），列入特別職公務(wù)員進(jìn)行管理。人事管理委員會(huì)的主要職能是：人事管理（包括公務(wù)員和企事業(yè)單位人事管理）的立法和監(jiān)督工作。具體職責(zé)是：制定并向本級(jí)人大提交人事管理的立法規(guī)劃；
審查本轄區(qū)內(nèi)政府機(jī)關(guān)和政治機(jī)關(guān)制定的人事管理地方性規(guī)章和制度；
受理人事管理（包括公務(wù)員管理）的申訴、控告，人事爭(zhēng)議仲裁等。人事管理委員會(huì)與政府人事部門及各部門內(nèi)設(shè)人事機(jī)構(gòu)之間是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系。

　　在健全管理機(jī)構(gòu)的前提下，對(duì)不同類公務(wù)員的管理實(shí)行分工負(fù)責(zé)。特別職公務(wù)員中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，按照干部管理權(quán)限，由各級(jí)組織部門在黨委領(lǐng)導(dǎo)和授權(quán)下進(jìn)行管理。特別職公務(wù)員中的法官和檢察官，按《法院組織法》、《檢察院組織法》、《法官法》、《檢察官法》的規(guī)定進(jìn)行管理。一般職公務(wù)員的日常管理，由中國(guó)共產(chǎn)黨、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)人事部門，在人事管理委員會(huì)的指導(dǎo)下進(jìn)行；
一般職公務(wù)員的提起申訴控告，屬于政府部門的，由政府人事和人事管理委員會(huì)受理。

　　五、推進(jìn)公務(wù)員的按類管理

　　這包括不同類公務(wù)員適用不同的法律規(guī)范及管理方法。對(duì)一般職公務(wù)員，適用《公務(wù)員法》及其配套法規(guī)進(jìn)行管理。對(duì)特別職公務(wù)員中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，其選拔任用環(huán)節(jié)，適用《組織法》及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》（以下稱《干部任用條例》）；
其他管理環(huán)節(jié)（如考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培訓(xùn)、退休），適用《公務(wù)員法》；
有特別規(guī)定的，在適用《公務(wù)員法》的同時(shí)，服從特別規(guī)定。對(duì)特別職公務(wù)員中的法官和檢察官，分別適用《法官法》、《檢察官法》及有關(guān)配套規(guī)章進(jìn)行管理。

　　根據(jù)工作性質(zhì)的不同，分別制定不同類別公務(wù)員的錄用、考核、晉升和工資制度。比如，在錄用方面，對(duì)一般職公務(wù)員中的一般行政類和公共執(zhí)行類，可采取公開招考方式錄用，而專業(yè)技術(shù)類，則可在考察其專業(yè)技術(shù)水平和能力的基礎(chǔ)上實(shí)行聘用；
對(duì)特別職公務(wù)員中的法官和檢察官，可考慮與現(xiàn)行國(guó)家統(tǒng)一司法資格考試相銜接，在具有司法資格的人員中經(jīng)過面試和考查，擇優(yōu)錄用。具體設(shè)想是：把國(guó)家公務(wù)員的錄用方式分為A、B、C三類，由中央和省級(jí)的公務(wù)員管理機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)中央機(jī)關(guān)公務(wù)員和地方公務(wù)員的錄用。

　　A類錄用：適用于錄用主任科員及其以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員，采用公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用；

　　B類錄用：適用于錄用領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員和助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，按照《干部任用條例》規(guī)定的程序和方法進(jìn)行操作；

　　C類錄用：適用于錄用專門技術(shù)類公務(wù)員和特殊職位的公務(wù)員，采取資格審查或其他人才測(cè)評(píng)辦法錄用�？刹扇∑赣梅绞�。

　　在考核方面，應(yīng)根據(jù)公務(wù)員的不同崗位和工作性質(zhì)，各有側(cè)重。比如，對(duì)特別職公務(wù)員中的黨政領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員，應(yīng)側(cè)重于思想政治素質(zhì)、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、工作作風(fēng)和廉潔自律等方面內(nèi)容；
對(duì)特別職公務(wù)員中的法官和檢察官，應(yīng)側(cè)重考核其正確辦案、公正司法、廉潔自律等方面的內(nèi)容；
對(duì)機(jī)關(guān)事務(wù)類公務(wù)員，要從德、能、勤、績(jī)、廉等方面進(jìn)行考核；
對(duì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員，要著重考核其業(yè)務(wù)工作成果。在職務(wù)晉升方面，特別職公務(wù)員中的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，可按照《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列，以及《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和程序執(zhí)行；
法官和檢察官的職務(wù)晉升，按照《法官法》、《檢察官法》及配套制度規(guī)定的序列和條件執(zhí)行；
一般職公務(wù)員，則應(yīng)根據(jù)機(jī)關(guān)事務(wù)類、行政執(zhí)行類和專業(yè)技術(shù)類的不同特點(diǎn)，分別建立不同的職務(wù)晉序列。在工資制度方面，為了吸引和留住高層次專業(yè)技術(shù)人才，可以考慮對(duì)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員實(shí)行類似于事業(yè)單位人員的工資制度；
對(duì)部分工作性質(zhì)特殊、工作環(huán)境艱苦的管理執(zhí)行類公務(wù)員，可根據(jù)情況發(fā)給一定的津貼。

　　六、建立人事訴訟制度，完善公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

　　根據(jù)嚴(yán)格規(guī)范管理與充分保障救濟(jì)相結(jié)合的原則，在強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的義務(wù)和責(zé)任，健全公務(wù)員行為規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員依法管理的同時(shí)，要根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的原則，充分保障公務(wù)員的合法權(quán)利和利益，使公務(wù)員擁有與履行職責(zé)、義務(wù)相適應(yīng)的工作與生活條件、待遇和保障，在公務(wù)員合法權(quán)益受到侵害時(shí)，給予充分的救濟(jì)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)員的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制進(jìn)行的調(diào)整和改革。

　　第一，建立人事訴訟制度。人事訴訟制度是對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益的司法救濟(jì)制度，是由司法機(jī)關(guān)通過司法裁判程序制止或矯正對(duì)公務(wù)員業(yè)已發(fā)生并造成損害的人事行政侵權(quán)行為，使公務(wù)員受到侵害的權(quán)益得到恢復(fù)或補(bǔ)救的法律制度。在對(duì)公務(wù)員進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范管理的同時(shí)，充分地保障與救濟(jì)公務(wù)員的合法權(quán)益，是現(xiàn)代各國(guó)公務(wù)員制度的成功經(jīng)驗(yàn)。就公務(wù)員基本權(quán)利的救濟(jì)來說，英、美、法、日等國(guó)法律都規(guī)定了公務(wù)員享有人事訴訟權(quán)，只不過各國(guó)公務(wù)員提起訴訟的范圍有所區(qū)別。在我國(guó)，建立人事訴訟制度，是依法治國(guó)的客觀要求，對(duì)于監(jiān)督公務(wù)員管理機(jī)關(guān)依法從事人事管理，充分保障和救濟(jì)公務(wù)員的合法權(quán)益，具有十分重要的意義。我國(guó)建立人事訴訟制度，需要注意以下幾個(gè)方面：人事訴訟的受案范圍應(yīng)限制在公務(wù)員不服人事爭(zhēng)議處理的錄用、調(diào)動(dòng)和履行聘任合同，以及不服行政處分和辭退等行政處理的申訴決定；
國(guó)家可以設(shè)立行政法院作為人事訴訟的裁判機(jī)關(guān)，在行政法院設(shè)立以前可以由各級(jí)人民法院承擔(dān)人事訴訟裁判；
人事訴訟的原則、程序和具體制度，可以借鑒《行政訴訟法》以及相關(guān)法律制度的有關(guān)規(guī)定。在條件成熟時(shí)，制定《人事訴訟法》。

　　第二，完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)保障體制。在新的公務(wù)員管理體制下，在對(duì)申訴控告、人事仲裁機(jī)制進(jìn)行調(diào)整的基礎(chǔ)上，引入人事訴訟制度，建立完整的具有中國(guó)特色的國(guó)家公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)保障體制。這種權(quán)利救濟(jì)保障體制由兩級(jí)行政救濟(jì)和一級(jí)司法救濟(jì)構(gòu)成。其提出和處理的基本程序可以這樣思考：（1）公務(wù)員的一般申訴（不包括不服行政處分的申訴），(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　除年度考核基本稱職和不稱職由原處理機(jī)關(guān)復(fù)核外，分別情況由同級(jí)人民政府人事部門或上級(jí)人民政府人事部門（或相應(yīng)的公務(wù)員管理機(jī)關(guān)）受理一級(jí)申訴。不服人事部門申訴處理決定的，向同級(jí)公務(wù)員管理委員會(huì)提出二級(jí)申訴。不服公務(wù)員管理委員會(huì)申訴處理決定的，可以向法院提起人事訴訟。（2）公務(wù)員申請(qǐng)仲裁的，由有管轄權(quán)的人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)（設(shè)在同級(jí)公務(wù)員管理委員會(huì)）受理，不服仲裁裁決的，可以向作出仲裁裁決的人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)重新仲裁或依法向人民法院提起人事訴訟。（3）公務(wù)員不服行政處分的申訴和控告，首先由同級(jí)或上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)（或有權(quán)處理機(jī)關(guān)）受理。不服處理決定的，再向上一級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受理處理。不服上一級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)處理決定的，可以向法院提起人事訴訟。

　　第三，健全法律責(zé)任追究機(jī)制。建議將分散在《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》、《國(guó)家公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)暫行規(guī)定》等規(guī)范的法律責(zé)任納入《公務(wù)員法》中。同時(shí)，明確規(guī)定在公務(wù)員管理中應(yīng)承擔(dān)的違法責(zé)任包括糾正錯(cuò)誤決定、給予批評(píng)教育或者行政處分、行政賠償?shù)刃姓��?zé)任以及刑事責(zé)任等四類。應(yīng)當(dāng)明確違法責(zé)任的承擔(dān)者，包括作出違法人事處理決定的機(jī)關(guān)；
侵犯公務(wù)員合法權(quán)益的機(jī)關(guān)和負(fù)有主要或者直接責(zé)任的公務(wù)員；
對(duì)申訴控告處理不當(dāng)?shù)臋C(jī)關(guān)。國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員處理錯(cuò)誤，造成損害，需要賠償?shù)�，受損害的公務(wù)員可以依照《國(guó)家賠償法》單獨(dú)或附帶提起行政賠償訴訟，依法由造成損害的機(jī)關(guān)承擔(dān)賠償責(zé)任。并且，應(yīng)當(dāng)向有故意或者重大過失的工作人員追償部分或者全部賠償費(fèi)用。

　　七、確立中國(guó)公務(wù)員利益中立的行為規(guī)范

　　在我國(guó)，公務(wù)員能否“中立”是一個(gè)極為敏感的問題，所以，對(duì)我國(guó)公務(wù)員利益中立行為規(guī)范的建議也沒有寫入正式的調(diào)研報(bào)告。但是，公務(wù)員的利益中立對(duì)于公務(wù)員憲政的設(shè)計(jì)非常重要，因此，我在這里仍然要作一簡(jiǎn)要說明。

　　我所講的公務(wù)員的利益中立不能簡(jiǎn)單地等同于西方公務(wù)員的“政治中立”。一般地說，公務(wù)員“政治中立”是指常任文官即事務(wù)類公務(wù)員在政黨政治中嚴(yán)守中立，不卷入政黨競(jìng)爭(zhēng)，限制公務(wù)員參加政黨的政治活動(dòng)，使公務(wù)員不得偏向某個(gè)政黨，也不對(duì)執(zhí)政黨政治決策的成敗負(fù)責(zé)，必須忠于政府和法律，忠于職守，從而建立一支不受執(zhí)政黨更替與內(nèi)閣變遷影響的常任文官隊(duì)伍。因此，超然于黨派政治是西方公務(wù)員政治中立的基本要求。而公務(wù)員的利益中立則是指公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)，分配社會(huì)利益時(shí)要超然于不同的利益群體（或集團(tuán)）而處于公平公正的立場(chǎng)。這不僅是對(duì)事務(wù)類公務(wù)員的要求，更是對(duì)政務(wù)類公務(wù)員的要求。可見，推行公務(wù)員的利益中立機(jī)制，并不一定要求實(shí)行公務(wù)員的政治中立。所以，在我國(guó)黨管干部原則之下，同樣可以實(shí)行我國(guó)公務(wù)員的利益中立。

　　進(jìn)一步分析可以看到，西方公務(wù)員的政治中立，在本質(zhì)上仍然是要求公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)必須保持客觀公正，要超然于黨派利益，忠實(shí)地執(zhí)行國(guó)家意志，為主權(quán)者——全體國(guó)民——服務(wù)。韓國(guó)朝鮮大學(xué)教授金碩培指出，公務(wù)員政治中立的首要含義是指公務(wù)員要根據(jù)國(guó)民主權(quán)主義的民主國(guó)家的基本原理，為全體國(guó)民服務(wù)。張康之教授用“代表性”來概括公務(wù)員的政治中立，認(rèn)為公務(wù)員應(yīng)該是公共利益的代表者，整個(gè)公務(wù)員體系都必須把代表公共利益作為自己的行為準(zhǔn)則，盡可能地代表最廣大群眾的根本利益，而非為少數(shù)或個(gè)別利益群體的利益服務(wù)。即是說，“西方國(guó)家公務(wù)員制度代表性集中反映在它的‘政治中立’原則中，它要求公務(wù)員不得參加競(jìng)選、為競(jìng)選募捐等黨派活動(dòng)，在公務(wù)活動(dòng)中不得帶有所謂的‘政治傾向性’，等等。也就是說，為保證政府工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性以及政府工作人員代表全社會(huì)，西方國(guó)家對(duì)公務(wù)員提出‘政治中立’的要求�！薄�1】 從這個(gè)意義上講，西方公務(wù)員的政治中立又包含了“利益中立”的內(nèi)容。我國(guó)在實(shí)行公務(wù)員利益中立時(shí)，也可以借鑒西方國(guó)家公務(wù)員政治中立的有關(guān)制度機(jī)制和經(jīng)驗(yàn)。

　　在我國(guó)現(xiàn)行黨政體制下，實(shí)行公務(wù)員的利益中立，是公務(wù)員制度人民性和代表性的要求。中國(guó)公務(wù)員制度的“人民性”，決定了各級(jí)政府和公務(wù)員必須奉行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，作為人民的公仆，為人民辦事，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督，不能只為少數(shù)人或者個(gè)別利益群體服務(wù)，這是中國(guó)公務(wù)員最根本的行為準(zhǔn)則。公務(wù)員制度的“代表性”則要求公務(wù)員確立以下道德價(jià)值觀和理念: 公共性的理念、公共服務(wù)的理念、公正的理念、公共信用的理念、公共責(zé)任的理念和廉潔清正的理念等。其核心是要求公務(wù)員要通過公正的履行公務(wù)，謀求社會(huì)的公平正義。為此，必須在公務(wù)員立法和公務(wù)員制度建構(gòu)時(shí)，確立保障公務(wù)員利益中立的具體原則、制度機(jī)制和程序規(guī)則以及公務(wù)員利益中立的行為規(guī)范。這在我國(guó)社會(huì)利益多元分化和貧富嚴(yán)重不均的現(xiàn)在，要實(shí)現(xiàn)政府和公務(wù)員在貧富利益群體之間保持利益中立的態(tài)度和公平公正的執(zhí)行公務(wù)，是亟需建立的一項(xiàng)憲政制度。

　　綜上所述，我們提出上述構(gòu)想和建議，其用意就在于推動(dòng)公務(wù)員的憲政立法與公務(wù)員制度的憲政建設(shè)。這對(duì)我國(guó)《公務(wù)員法》的制定還是發(fā)揮了作用的�，F(xiàn)行《公務(wù)員法》一方面擴(kuò)大了公務(wù)員的范圍，第二條規(guī)定“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員�！倍�且，第三條所規(guī)定的《公務(wù)員法》適用范圍是“公務(wù)員”，而未特指行政機(jī)關(guān)公務(wù)員，只是規(guī)定“法律對(duì)公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定，從其規(guī)定�！笨梢姡�不論是公務(wù)員的范圍還是《公務(wù)員法》的適用范圍，我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員制度都沒有局限于狹義的行政法治層面，而屬于憲政層面。從這個(gè)視角，可以對(duì)我國(guó)學(xué)者圍繞公務(wù)員范圍問題所提出的種種質(zhì)疑，作出有說服力的解釋。（1）此次《公務(wù)員法》立法，是一種憲政立法，而非僅僅是行政立法，它有利于保障我國(guó)憲法的權(quán)威性和法制的統(tǒng)一性，因此，它不是簡(jiǎn)單的體制回歸，而是我國(guó)公務(wù)員制度的憲政進(jìn)步。（2）實(shí)行公務(wù)員的大范圍和公務(wù)員法的小適用并行的立法機(jī)制，雖然由于政治制度的區(qū)別，與西方公務(wù)員制度之間有具體的差別，但在憲政化方面卻是有共通性的，這恰好在公務(wù)員制度的憲政建設(shè)層面上與西方公務(wù)員制度之間更具可比性。（3）基于公務(wù)員制度建設(shè)的憲政理念，在公務(wù)員管理基本法中，對(duì)法官等進(jìn)行公務(wù)員身份的確認(rèn)，是國(guó)家總體人事管理的需要。由于在具體管理過程中，法官等主要適用《法官法》等公務(wù)員特別法，因此，并不會(huì)使法官行政化或者使立法、司法與行政等部門之間的功能變得更加模糊。

　　當(dāng)然，由于某種受制于憲政制度總體發(fā)展水平的原因，我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員制度的憲政化還剛剛開始，更表現(xiàn)為形式性狀態(tài)，現(xiàn)行《公務(wù)員法》在憲政層面上還很不完善。比如說，作為公務(wù)員制度的憲政基礎(chǔ)與重要機(jī)制的“政務(wù)官”與“事務(wù)官”的雙軌制機(jī)制和公務(wù)員利益中立的行為規(guī)范沒有確立。另外，廣義公務(wù)員的范圍是否要擴(kuò)大到黨群機(jī)關(guān)工作人員；
如何在憲政層面上建立符合各自職能需要的各具特色的公務(wù)員制度等，這些都是值得進(jìn)一步的思考。正因?yàn)檫@樣，需要學(xué)者更多地從憲政層面上關(guān)注、研究和推動(dòng)我國(guó)《公務(wù)員法》的修改和公務(wù)員制度的完善。

　　第二部分 立法建議

　　在調(diào)研報(bào)告的第三部分，我們從制定《公務(wù)員法》應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則、對(duì)我國(guó)公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想和起草《公務(wù)員法》的具體建議這三個(gè)方面，提出了立法建議。為有助于我國(guó)《公務(wù)員法》的修改和公務(wù)員制度的完善，現(xiàn)附列如下：

　　 一、制定《公務(wù)員法》應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則

　�。ㄒ唬﹫�(jiān)持黨管干部與依法管理公務(wù)員相結(jié)合的原則

　　黨管干部原則是黨和國(guó)家干部管理制度的根本原則，其實(shí)質(zhì)是要保證黨對(duì)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對(duì)重要干部的管理權(quán)；
法治原則是現(xiàn)代人事管理的基本原則，強(qiáng)調(diào)人事管理必須依法辦事。堅(jiān)持黨管干部與依法管理公務(wù)員相結(jié)合，就要求我們，在制定《公務(wù)員法》的過程中，一是要盡量體現(xiàn)我們黨關(guān)于干部管理的一些成型的制度和成熟的做法，實(shí)現(xiàn)《公務(wù)員法》與我們黨內(nèi)法規(guī)、政策的有機(jī)銜接。二是要健全《公務(wù)員法》的配套法規(guī)，對(duì)公務(wù)員管理的各方面、各環(huán)節(jié)依法進(jìn)行科學(xué)管理。

　　（二）堅(jiān)持原則性要求與操作性規(guī)范相結(jié)合的原則

　　即將制定的《公務(wù)員法》是我國(guó)公務(wù)員管理的基本法，應(yīng)當(dāng)對(duì)公務(wù)員管理的基本原則和基本制度作出規(guī)定，只有這樣，《公務(wù)員法》才可能具有指導(dǎo)性、普遍性和原則性。但同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)具有可操作性，以體現(xiàn)其作為公務(wù)員管理基本法的規(guī)范性和權(quán)威性。具體而言，就是在制定《公務(wù)員法》的過程中，在保持公務(wù)員總法特色的同時(shí)，增加條文的數(shù)量，將中央和地方現(xiàn)行公務(wù)員管理法律規(guī)范中的基本的、成熟的內(nèi)容，都盡量規(guī)定在《公務(wù)員法》中。

　�。ㄈ�）堅(jiān)持合理繼承與大膽創(chuàng)新相結(jié)合的原則

　　《公務(wù)員法》的制定，是我國(guó)公務(wù)員管理法治化的又一里程碑。在這個(gè)過程中，我們既要充分總結(jié)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》實(shí)施以來的有益經(jīng)驗(yàn)，合理繼承我國(guó)干部人事制度改革的成功做法，科學(xué)借鑒國(guó)外公務(wù)員法律制度可取之處，又要根據(jù)客觀社會(huì)的發(fā)展變化，適應(yīng)建設(shè)有中國(guó)特色公務(wù)員制度的需要，按照“三個(gè)代表”的要求，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)公務(wù)員法律制度和管理機(jī)制的創(chuàng)新。

　�。ㄋ模﹫�(jiān)持嚴(yán)格的規(guī)范管理與充分的保障救濟(jì)相結(jié)合的原則

　　所謂“嚴(yán)格規(guī)范管理”，就是強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的義務(wù)和責(zé)任，通過健全公務(wù)員行為規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的依法管理，促進(jìn)公務(wù)員依法辦事、高效行政，忠實(shí)地履行自己的法定職責(zé)和義務(wù)；
所謂“充分保障救濟(jì)”，就是指根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的原則，在嚴(yán)格規(guī)范管理公務(wù)員的前提下，充分保障公務(wù)員的合法權(quán)利和利益，使公務(wù)員擁有與履行職責(zé)、義務(wù)相適應(yīng)的工作與生活條件、待遇和保障，在公務(wù)員合法權(quán)益受到侵害時(shí)，給予充分的救濟(jì)。

　　二、對(duì)我國(guó)公務(wù)員管理立法的總體構(gòu)想（見前述，此略）

　　三、對(duì)修訂《國(guó)家公務(wù)員條例》，起草《公務(wù)員法》的具體建議

　　以《條例》為參照藍(lán)本，我們對(duì)起草《公務(wù)員法》提出以下修改建議。

　�。ㄒ唬�“總則”部分

　　1．在對(duì)《公務(wù)員法》立法目的的表述中，加入保障公務(wù)員合法權(quán)益的內(nèi)容。將第一條改為為了加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公務(wù)員的科學(xué)管理，保障國(guó)家公務(wù)員的合法權(quán)益，提高管理效能，根據(jù)憲法，制定本法。

　　2．適應(yīng)公務(wù)員范圍的擴(kuò)大，對(duì)《暫行條例》第三條、第五條進(jìn)行修改。在我國(guó)公務(wù)員的范圍和《公務(wù)員法》適用范圍方面，可作如下規(guī)定：

　　在國(guó)家機(jī)關(guān)和政治機(jī)關(guān)中任職的工勤人員以外的工作人員，是國(guó)家公務(wù)員。

　　國(guó)家公務(wù)員分為一般職和特別職。特別職公務(wù)員包括黨政領(lǐng)導(dǎo)干部及法院、檢察院的法官、檢察官；
一般職公務(wù)員包括除特別職公務(wù)員及工勤人員以外的在國(guó)家機(jī)關(guān)和政治機(jī)關(guān)中任職的工作人員。

　　本法適用于一般職公務(wù)員。特別職公務(wù)員按有關(guān)法律和規(guī)章的特別規(guī)定進(jìn)行管理，沒有特別規(guī)定的，依照本法管理。

　�。ǘ�）“義務(wù)與權(quán)利”部分

　　在權(quán)利方面，將第七條第六款“提出申訴和控告”改為提出申訴、控告、人事仲裁和人事訴訟。

　�。ㄈ�）“職位分類”部分

　　對(duì)一般職公務(wù)員的分類管理，可作如下規(guī)定：

　　在職位分類制度確立之前，將一般職公務(wù)員分為三種職類：一般行政類，即在機(jī)關(guān)中從事決策、指揮、協(xié)調(diào)和機(jī)關(guān)事務(wù)等方面工作的公務(wù)員；
管理執(zhí)行類，即面向公眾從事管理活動(dòng)和執(zhí)法、執(zhí)紀(jì)工作的人員；
專業(yè)技術(shù)類，即在純專業(yè)技術(shù)崗位上工作的人員。

　�。ㄋ模�“錄用”部分

　　1．根據(jù)建立分級(jí)分類公務(wù)員考試錄用制度的要求，新增一條，對(duì)公務(wù)員的錄用作出規(guī)定：

　　國(guó)家公務(wù)員的錄用分為A、B、C三類。

　　A類錄用，適用于擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國(guó)家公務(wù)員，采用公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。

　　B類錄用，適用于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采用公開選拔方式任用。

　　C類錄用，適用于專門技術(shù)類公務(wù)員和特殊職位的國(guó)家公務(wù)員，采用資格審查或者其他測(cè)評(píng)辦法錄用。

　　2．明確規(guī)定報(bào)考國(guó)家公務(wù)員應(yīng)當(dāng)具備的基本條件，并且，對(duì)“錄用主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的其它條件”進(jìn)行限制，規(guī)定不得在性別、地域、身體等方面設(shè)置歧視性條件，以保障公民平等就業(yè)的權(quán)利。

　　3．增加一條，規(guī)定國(guó)家實(shí)行面試考官資格制度，建立專業(yè)化的公務(wù)員考試專家隊(duì)伍。

　�。ㄎ澹�“考核”部分

　　1．為推進(jìn)公務(wù)員考核工作的科學(xué)性，建議明確規(guī)定國(guó)家公務(wù)員考核采取定性與定量相結(jié)合的方式進(jìn)行。

　　2．對(duì)年度考核結(jié)果增設(shè)一個(gè)“基本稱職”檔次，修改第二十五條第一款為年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四個(gè)等次。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　�。�六）“獎(jiǎng)勵(lì)”部分

　　建議對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)工作的綜合管理機(jī)關(guān)作明確規(guī)定，針對(duì)實(shí)際中存在獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目過多過濫、名稱級(jí)別混亂的情況進(jìn)行規(guī)范。

　�。ㄆ撸�“紀(jì)律”部分

　　建議對(duì)公務(wù)員行為作禁止性規(guī)定的同時(shí)，新增一條，規(guī)定公務(wù)員必須作的行為。

　　國(guó)家公務(wù)員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行任職宣誓。誓詞為：“我將忠實(shí)地遵守憲法和法律，廉潔奉公，恪盡職守，竭誠(chéng)為祖國(guó)為人民服務(wù)”。

　　國(guó)家公務(wù)員應(yīng)當(dāng)依法申報(bào)財(cái)產(chǎn)。

　�。ň牛�“培訓(xùn)”部分

　　為了保證公務(wù)員的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和培訓(xùn)時(shí)間，建議在第五十二條增加一款，規(guī)定公務(wù)員培訓(xùn)費(fèi)用列入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，�？顚Ｓ�。對(duì)新錄用人員和晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，必須進(jìn)行培訓(xùn)；
對(duì)在職國(guó)家公務(wù)員更新知識(shí)的培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)保證一定的時(shí)間。

　�。ㄊ�）“工資保險(xiǎn)福利”部分

　　1．為改革工資制度，簡(jiǎn)化工資結(jié)構(gòu)，貫徹同工同酬原則，建議將第六十四條修改為：

　　國(guó)家公務(wù)員的工資制度貫徹按勞分配和同工同酬原則。

　　國(guó)家公務(wù)員采取分類職等工資制。

　　國(guó)家公務(wù)員按國(guó)家規(guī)定享受地區(qū)津貼、特殊崗位津貼和其他津貼。公務(wù)員的各類津貼由各地根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況確定并報(bào)中央批準(zhǔn)，由地方財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放。

　　2．把公務(wù)員工資確定的參照標(biāo)準(zhǔn)由“國(guó)有企業(yè)”改為“企業(yè)”。將《暫行條例》第六十六條改為：國(guó)家公務(wù)員的工資水平與企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平。至于與哪些企業(yè)如何進(jìn)行工資水平的平衡比較，可以由專門的法律予以規(guī)定。

　　3．明確規(guī)定公務(wù)員工資調(diào)整的頻率，刪除工資只升不降的表述。將《暫行條例》第六十七條改為：國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的變動(dòng)，每?jī)赡暾{(diào)整公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)。

　　（十一）“辭職辭退”部分

　　1．縮短公務(wù)員辭職審批期限。將《暫行條例》第七十一條國(guó)家公務(wù)員提出辭職后，“任免機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)予以審批”，改為任免機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在1個(gè)月內(nèi)予以審批。

　　2．把辭退公務(wù)員“連續(xù)兩年考核被確定為不稱職”的規(guī)定改為在五年內(nèi)累計(jì)兩年考核被確定為不稱職。

　　（十二）“退休”部分

　　對(duì)于國(guó)家公務(wù)員的退休及退休后的管理應(yīng)當(dāng)作更詳細(xì)的規(guī)定。

　　1．增加一條，對(duì)高層次專家、高學(xué)歷技術(shù)類公務(wù)員延長(zhǎng)退休年齡作出規(guī)定。

　　2．將《暫行條例》第八十條關(guān)于“國(guó)家公務(wù)員退休后，享受國(guó)家規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)金和其他各項(xiàng)待遇”的規(guī)定，改為：國(guó)家公務(wù)員退休后，進(jìn)入統(tǒng)一的公務(wù)員退休保障系統(tǒng)（或社會(huì)保障系統(tǒng)），享受國(guó)家規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)金和其他各項(xiàng)待遇。

　　3．增加一條，規(guī)定國(guó)家公務(wù)員退休后，2年內(nèi)到與退休前工作機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系或業(yè)務(wù)關(guān)系的企業(yè)或者營(yíng)利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

　�。ㄊ�三）將“申訴控告”一章改為“人事爭(zhēng)議”

　　為了依法保障和救濟(jì)國(guó)家公務(wù)員的合法權(quán)益，需要加強(qiáng)對(duì)申訴控告的規(guī)定，增加對(duì)“人事仲裁與人事訴訟”內(nèi)容的規(guī)定。

　　1．將《暫行條例》第八十一條改為：

　　國(guó)家公務(wù)員對(duì)管理機(jī)關(guān)做出的涉及本人權(quán)益的下列人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起30日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，或者向有管轄權(quán)的人事管理委員會(huì)提出申訴。

　�。�1）行政處分；

　�。�2）辭退；

　�。�3）降職；

　�。�4）年度考核定為不稱職或基本稱職；

　�。�5）辭職未被批準(zhǔn)；

　�。�6）法律、法規(guī)規(guī)定可以提出申訴的其他人事處理決定。

　　國(guó)家公務(wù)員對(duì)行政處分決定不服的，向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。

　　2．增加一條規(guī)定：

　　對(duì)不服降職、年度考核定為不稱職或基本稱職等決定而提起的申訴，受理機(jī)關(guān)所作出的處理決定，為最終決定。

　　國(guó)家公務(wù)員對(duì)于受理申訴的人事管理委員會(huì)就如下事項(xiàng)作出的申訴處理決定不服的，可以依法向上一級(jí)人事管理委員會(huì)申請(qǐng)復(fù)審或者向人民法院提起人事行政訴訟。

　�。�1）行政處分；

　�。�2）辭退；

　　（3）辭職未被批準(zhǔn)；

　�。�4）法律、法規(guī)規(guī)定可以提起人事行政訴訟的其他人事申訴處理決定。

　　3．增加一條規(guī)定：

　　國(guó)家公務(wù)員與管理機(jī)關(guān)之間因錄用、調(diào)動(dòng)、履行聘任合同等發(fā)生人事爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)在爭(zhēng)議發(fā)生之日起60日內(nèi)向人事仲裁機(jī)關(guān)申請(qǐng)仲裁。

　　4．增加一條，規(guī)定：

　　當(dāng)事人在人事仲裁過程中的地位平等，適用法律、法規(guī)平等。

　　人事仲裁，應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)、公平、合理的原則。先行調(diào)解原則。以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩。

　　5．增加一條規(guī)定：

　　對(duì)仲裁裁決無異議的，當(dāng)事人必須履行。當(dāng)事人對(duì)仲裁裁決不服的，可以在收到仲裁裁決書之日起15日內(nèi)依法向作出仲裁裁決的人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)重新仲裁或者依法向人民法院提起人事行政訴訟。一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)仲裁或不起訴又不履行仲裁裁決的，另一方當(dāng)事人可以申請(qǐng)同級(jí)人事管理委員會(huì)保障執(zhí)行或申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　6．將《暫行條例》第八十二條改為：

　　國(guó)家公務(wù)員對(duì)于管理機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的行為，向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出控告。

　　受理國(guó)家公務(wù)員控告的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)必須按照有關(guān)法律規(guī)定作出處理。

　　7．增加一條規(guī)定：

　　國(guó)家公務(wù)員對(duì)于受理控告機(jī)關(guān)作出的控告處理決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。

　　8．增加一條規(guī)定：

　　國(guó)家制定專門的法律、法規(guī)對(duì)人事行政訴訟予以規(guī)定。在未制定《人事行政訴訟法》以前，參照適用《行政訴訟法》。

　�。ㄊ�四）增加“法律責(zé)任”一章，對(duì)公務(wù)員法實(shí)施過程中的違法責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

　　1．將《暫行條例》第八十四條歸入“法律責(zé)任”一章。改為管理機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公務(wù)員處理錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正；
造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉；
造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。

　　2．將第八十六條修改并歸入“法律責(zé)任”一章，將“對(duì)有下列違反本法規(guī)定情形的，根據(jù)不同情況，由縣級(jí)以上人民政府或者人事部門按照下列規(guī)定處理”改為對(duì)有下列違反本法規(guī)定情形的，根據(jù)不同情況，由有權(quán)機(jī)關(guān)按照下列規(guī)定處理。

　　在該條的最后加上構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　3．增加一條，規(guī)定：

　　國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公務(wù)員處理有誤，而且不按有權(quán)機(jī)關(guān)決定給予糾正，或者對(duì)申訴人、控告人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。

　　4．增加一條，規(guī)定：

　　被申訴人阻撓、變相阻撓公務(wù)員依法提出申訴的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管和其他直接責(zé)任人員依法給予警告、記過、記大過的行政處分；
進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害的，依法給予降級(jí)、撤職、開除的行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　5．增加一條，規(guī)定：

　　人事仲裁工作人員在仲裁活動(dòng)中徇私舞弊、收受賄賂、敲詐勒索、濫用職權(quán)、侵犯當(dāng)事人合法權(quán)益的，由所在單位或上級(jí)機(jī)關(guān)給予行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　6．增加一條，規(guī)定：

　　國(guó)家公務(wù)員在申訴、控告中捏造事實(shí)、弄虛作假、誣陷他人的，由管理機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重給予批評(píng)或者行政處分；
給他人造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉；
給國(guó)家和他人造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。

　　7．增加一條，規(guī)定：

　　申訴受理機(jī)關(guān)工作人員在申訴處理活動(dòng)中，徇私舞弊或者有其他瀆職、失職行為的，依法給予警告、記過、記大過的行政處分；
情節(jié)嚴(yán)重的，依法給予降級(jí)、撤職、開除的行政處分；
構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　附：刑法有關(guān)條文

　　第四百一十八條 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在招收公務(wù)員、學(xué)生工作中徇私舞弊，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役。

　�。ㄊ�五）將“管理與監(jiān)督”一章改為“人事機(jī)關(guān)”，并將其在《公務(wù)員法》中的位置提前到第二章

　　1．增加一條，規(guī)定：

　　設(shè)立國(guó)家及地方（縣級(jí)以上）各級(jí)人事管理委員會(huì)，由全國(guó)人大及地方各級(jí)人大選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)公務(wù)員管理的立法和監(jiān)督工作。

　　2．增加一條，規(guī)定：

　　國(guó)家人事管理委員會(huì)設(shè)立人事立法廳，地方各級(jí)人事管理委員會(huì)設(shè)立人事立法委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)國(guó)家及地方人事立法的規(guī)劃、建議、審查和協(xié)調(diào)工作。

　　3．增加一條，規(guī)定：

　　國(guó)家人事管理委員會(huì)設(shè)立人事仲裁公正廳，地方各級(jí)人事管理委員會(huì)設(shè)立人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)，分別負(fù)責(zé)處理管轄范圍內(nèi)的人事爭(zhēng)議。

　　4．將《暫行條例》第八十五條修改為：

　　國(guó)務(wù)院人事部負(fù)責(zé)中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的管理工作。

　　縣級(jí)以上地方人民政府人事部門，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)國(guó)家公務(wù)員的管理工作。

　　5．增加一條，規(guī)定：

　　各級(jí)人事管理委員會(huì)指導(dǎo)和監(jiān)督政府人事部門的工作。

　　部門內(nèi)設(shè)人事管理機(jī)構(gòu)在人事管理委員會(huì)及政府人事部門的指導(dǎo)下開展工作。

　　6．增加一條，規(guī)定：

　　從事人事管理工作的公務(wù)員，必須熟悉人事業(yè)務(wù)，并能堅(jiān)持原則，公道正派，依法辦事，具有改革創(chuàng)新的精神，善于發(fā)現(xiàn)人才與合理使用人才。

　　附件一：

　　《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（目錄框架）

　　第一章 總則

　　第二章 人事機(jī)關(guān)

　　第三章 義務(wù)與權(quán)利

　　第四章 職位分類

　　第五章 錄用

　　第六章 考核

　　第七章 獎(jiǎng)勵(lì)

　　第八章 紀(jì)律

　　第九章 職務(wù)升降

　　第十章 職務(wù)任免

　　第十一章 培訓(xùn)

　　第十二章 交流

　　第十三章 回避

　　第十四章 工資保險(xiǎn)福利

　　第十五章 辭職辭退

　　第十六章 退休

　　第十七章 人事爭(zhēng)議（申訴控告與仲裁訴訟）

　　第十八章 法律責(zé)任

　　第十九章 附則

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　　【1】張康之等著：《探討公務(wù)員制度的代表性》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2004年第1期，第1頁(yè)。

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