俞可平：中國治理評估框架

　　一、引言

　　一般認(rèn)為，治理問題最初引起重視，是出于國際組織和跨國公司改善受援國或投資國社會政治環(huán)境的努力。但是，治理問題之所以在近年來日益受到世界各國普遍的重視，更深刻的原因在于政府體制和市場體制的局限性和在若干領(lǐng)域中的失效。治理是一種公共管理行為，是價值因素較少而技術(shù)因素較多的政治行為。國家的治理體制，是國家政治體制的重要內(nèi)容，治理改革因而也是政治體制改革的重要內(nèi)容。無論在哪一個國家，在哪一種政治制度下，由哪一個政黨執(zhí)政，執(zhí)政當(dāng)局都希望其治下的社會政治經(jīng)濟(jì)生活更加安定有序，廣大公民對現(xiàn)實政治更加滿意。換言之，都希望有更好的治理。因而，什么是更好的治理，什么是善治，什么是不好的治理，什么是壞的治理？這些問題便自然受到了普遍的關(guān)注和重視。這些問題都事關(guān)對國家治理現(xiàn)狀的評估。要對社會治理狀況進(jìn)行合理的評估，首先就要建立一套治理評估的標(biāo)準(zhǔn)。

　　確立一套治理評估體系，是正確而客觀地認(rèn)識國家治理狀況的前提。只有憑借一系列的標(biāo)準(zhǔn)，人們才能判斷治理的績效，肯定治理的成績，發(fā)現(xiàn)治理的問題，比較治理的優(yōu)劣。只有通過治理評估，才可以發(fā)現(xiàn)治理的現(xiàn)實狀態(tài)與理想狀態(tài)的差距，明確治理改革的方向，從而推動和引導(dǎo)國家的民主治理改革。通過對國家治理的評估，還可以發(fā)現(xiàn)不同國家之間在治理結(jié)構(gòu)和治理體制方面的異同，更好地了解和尊重民族國家的治理特色，拓展國家間的治理合作，推進(jìn)全球的民主治理。任何一套治理評估標(biāo)準(zhǔn)，都體現(xiàn)著一定的政治理念和政治現(xiàn)實，確立國家治理評估體系的過程，實際上也是一種將政治學(xué)理念與現(xiàn)實政治分析相結(jié)合的過程，是一個檢驗并提升政治理念的過程。

　　20世紀(jì)90年代，隨著治理理論的興起，對治理評估的理論研究和實際應(yīng)用也隨之受到普遍關(guān)注。最早確立完整的治理標(biāo)準(zhǔn)，并對主權(quán)國家的治理狀況進(jìn)行整體性評估的是一些著名的國際組織，例如聯(lián)合國開發(fā)署（UNDP）、經(jīng)合組織（OECD）、世界銀行（WB）等。據(jù)世界銀行有關(guān)部門統(tǒng)計，目前經(jīng)常使用的治理評估指標(biāo)體系大概有140種。其中影響較大的有世界銀行的“世界治理指標(biāo)”（WorldwideGovernanceIndicators,WGI）,聯(lián)合國人類發(fā)展中心的“人文治理指標(biāo)”（HumaneGovernanceIndicators,HGI），聯(lián)合國奧斯陸治理研究中心的“民主治理測評體系”(MeasuringDemocraticGovernance)和經(jīng)合組織（OECD）的“人權(quán)與民主治理測評”指標(biāo)體系（MeasuringHumanRightsandDemocraticGovernance）。世界銀行的WGI體系研發(fā)較早，應(yīng)用也比較廣泛，從1996年開始世界銀行就以此對213個國家先后進(jìn)行過7次評估。這套評估指標(biāo)體系包括發(fā)言權(quán)與責(zé)任性（VoiceandAccountability）、政治穩(wěn)定與無暴力（PoliticalStabilityandAbsenceofViolence）、政府效益（GovernmentEffectiveness）、管制質(zhì)量（RegulatoryQuality）、法治(RuleofLaw)、遏制腐敗（ControlofCorruption）。聯(lián)合國人類發(fā)展中心的HGI體系包括經(jīng)濟(jì)管理、政治治理和公民治理三方面的內(nèi)容。奧斯陸治理中心的評估體系根據(jù)窮人和性別優(yōu)先的原則，圍繞參與、代表、責(zé)任、透明、回應(yīng)、效益、公正等民主治理的七個要素確立了一整套別具特色的民主治理指標(biāo)體系。

　　除了聯(lián)合國系統(tǒng)和政府間組織的治理評估體系之外，一些重要的國際公民社會組織和西方發(fā)達(dá)國家也紛紛根據(jù)自己的價值取向發(fā)展起各種專項的治理評估指標(biāo)體系。其中影響較大的有大赦國際、透明國際、自由之家,以及美國國務(wù)院和英國發(fā)展署的各國人權(quán)和治理評估。大赦國際和美國國務(wù)院的評價體系重點在各國的人權(quán)狀況。大赦國際（AmnestyInternational）發(fā)布年度《世界人權(quán)現(xiàn)狀報告》(StateoftheWorld"sHumanRights)，美國國務(wù)院(U.S.StateDepartment)則發(fā)布年度的《世界各國人權(quán)狀況》(TheCountryReportsonHumanRights)。透明國際（TransparencyInternational）主要評估世界各國的腐敗狀況，發(fā)布年度《全球清廉指數(shù)》(TransparencyInternationalCorruptionPerceptionsIndex)。自由之家(FreedomHouse)主要評估各國的新聞與宗教自由狀況，發(fā)布年度《世界各國新聞自由度調(diào)查報告》（PressFreedomintheWorldSurvey）和《國際宗教自由報告》(InternationalReligiousFreedomReport)。這些國際組織和西方機(jī)構(gòu)研制的不同治理評估體系，其共同的地方，就是希望依據(jù)一套普遍適用的評價標(biāo)準(zhǔn)，對世界各國的治理狀況進(jìn)行測量。其最大的優(yōu)點，是使得世界不同國家之間有一個衡量治理狀況的共同尺度，藉此可以對各國的治理水平和民主法治狀況進(jìn)行比較。然而，這個優(yōu)點也恰恰是它們的最大不足。其一，各民族國家在歷史文化、政治制度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面存在著巨大的差異，很難用一個普遍的標(biāo)準(zhǔn)加以測量。其二，這些評估所必需的基本數(shù)據(jù)和調(diào)查材料往往難以獲得，即使能夠獲得相關(guān)數(shù)據(jù)，也往往既不全面，也不準(zhǔn)確。如果被評估國家不合作，甚至連最基本的數(shù)據(jù)也得不到。沒有全面而可靠的數(shù)據(jù)，任何評估也不可能得出正確的結(jié)果。其三，這些國際組織大多為西方發(fā)達(dá)國家所控制，其評估體系也多為西方專家學(xué)者研制，即使研制人員主觀上努力想做到“價值中立”，最終的評估標(biāo)準(zhǔn)難免受西方中心主義價值觀的影響。不少人直接批評說，這些所謂的“普世價值”其實就是“西方價值”，特別是“美國價值”。所謂的“普遍標(biāo)準(zhǔn)”其實就是“西方標(biāo)準(zhǔn)”。由于這兩個原因，上述國際性治理評估的客觀性、公正性和權(quán)威性一直受到嚴(yán)重的懷疑，其評估結(jié)果也難以被評估者及其他第三者所接受。有時，還因此而誘發(fā)嚴(yán)重的政治和外交沖突。如大赦國際和美國國務(wù)院的《世界各國人權(quán)報告》每次發(fā)布年度結(jié)果時，都會遭到相關(guān)國家的猛烈批評。例如，針對美國國務(wù)院對中國人權(quán)狀況的指責(zé)，中國國務(wù)院新聞辦公室也發(fā)布年度《美國人權(quán)狀況報告》。

　　為了克服這些致命的弱點，近些年來一些國際組織正努力與主權(quán)國家合作，試圖確立基于國別的國家治理評估系統(tǒng)。如果這種努力能夠成功，那么就有可能將治理評估的普遍性與特殊性結(jié)合起來，既體現(xiàn)國際社會和全人類對民主治理的共同價值追求，又充分反映每個民族國家各不相同的實際情況。此外，如果能夠得到主權(quán)國家的支持與合作，評估所需要的數(shù)據(jù)材料就容易得到，評估活動也會變得相對容易。因此，這是一種值得鼓勵的努力方向，它也開始得到一些發(fā)展中國家的響應(yīng)和支持。例如，在聯(lián)合國開發(fā)署下屬的有關(guān)機(jī)構(gòu)的幫助下，菲律賓、蒙古和馬拉維等國家就已經(jīng)開發(fā)出了既適合本國特點，又得到聯(lián)合國組織認(rèn)可的國家治理評估體系。但這種努力還剛剛開始，它的成功在很大程度上將取決于主權(quán)國家自己是否對治理評估的標(biāo)準(zhǔn)和程序有足夠的重視，并且有相應(yīng)的理論準(zhǔn)備，開始研發(fā)國內(nèi)的治理評估體系。

　　二、治理評估的重要意義

　　事實上，近些年來不少主權(quán)國家也開始重視治理評估的理論研究與實際測評，紛紛發(fā)展起各種國內(nèi)的治理評估體系。造成這種情況的原因，首先當(dāng)然是為了改善國內(nèi)的治理，推動國內(nèi)的民主進(jìn)程，引導(dǎo)治理改革的方向。另一個原因，則是為了抗衡國際組織的各種治理評估，掌握在治理評估方面的主動權(quán)和話語權(quán)。與現(xiàn)實政治的這種需要相適應(yīng)，治理評估也因此成為政治學(xué)研究的一個熱點問題，中國也不例外。無論從理論上說，還是從實踐上說，治理評估，或者更確切地說，對社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的評估，正受到中國政府和學(xué)者的日益重視。從21世紀(jì)初之后，中國學(xué)術(shù)界開始日益重視公共治理的評估，并試圖建構(gòu)起適合中國國情的評價體系。學(xué)術(shù)界的各種治理評估體系，可以分別從兩個角度進(jìn)行分類。從評估體系的目的來看，可以分為研究性和實用性的兩類。研究性的評估體系，主要不是為了實際測評，而是為了提供理論上的指導(dǎo)。俞可平于2002年發(fā)表的“中國民主治理評價標(biāo)準(zhǔn)”，就屬于這一類。實用性的評估體系，其主要目的就是實際測評。例如，中央編譯局和廈門市“生態(tài)文明”聯(lián)合課題組研制的“生態(tài)文明（城鎮(zhèn)）指標(biāo)體系”，其目的就是為了實際測評城鎮(zhèn)生態(tài)文明的程度。從評估體系的內(nèi)容來看，可以分為綜合的和專項的兩類。綜合性的評估體系，除了包含政府治理的內(nèi)容外，還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化教育和生態(tài)保護(hù)等其他內(nèi)容，如各種“和諧社會評估指標(biāo)體系”和“小康社會評價指標(biāo)體系”。專項的評估體系，其內(nèi)容相對集中于公共治理，或治理中的某項內(nèi)容，如“社會穩(wěn)定指標(biāo)體系”或“城市法治環(huán)境評估指標(biāo)體系”等等。隨著國內(nèi)學(xué)術(shù)界對治理評估的重視，各級政府部門也從過去簡單的干部考核，發(fā)展到對政府績效和社會發(fā)展的整體性評估。與學(xué)術(shù)評估體系不同，政府的評估體系則完全是實用的，即用以實際測評本級或下級政府的績效，或當(dāng)?shù)氐纳鐣�治理總體水平。

　　盡管對公共治理的評估已經(jīng)開始受到學(xué)術(shù)界和政府的日益重視，甚至成為熱點問題之一，最近幾年一下子發(fā)展起了至少數(shù)十套政府績效、和諧社會、小康社會、科學(xué)發(fā)展觀或公共治理的指標(biāo)體系，在推動治理評估的科學(xué)化和合理化方面取得了明顯的成績。但毋庸諱言，無論在治理評估的理論研究方面，還是在實際操作方面，仍然存在著許多嚴(yán)重的問題。首先，大多數(shù)評估指標(biāo)體系的內(nèi)容十分龐雜，主題和重點不突出，目標(biāo)不明確，以致即使成功取得了相關(guān)數(shù)據(jù)，仍然難以客觀地反映社會的治理狀況。其次，多數(shù)評估指標(biāo)體系的操作性和可行性非常低。絕大多數(shù)評估指標(biāo)體系的研制者都聲稱是為了實際的測評，但無論是從標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、數(shù)據(jù)的可靠性和程序的合理性等角度看，多數(shù)指標(biāo)體系都不免是紙上談兵，不能付諸實踐。再次，指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不夠科學(xué)。指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置，是治理評估的核心環(huán)節(jié)，如果指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)不能準(zhǔn)確和全面地反映治理的水平和現(xiàn)狀，那么，由此而產(chǎn)生的治理評估不僅沒有積極效果，很可能還會產(chǎn)生十分消極的后果。最后，相關(guān)的數(shù)據(jù)資料缺乏可靠性。測量治理指標(biāo)的相關(guān)數(shù)據(jù)不僅難以獲得，而且即使獲得的數(shù)據(jù)材料也往往缺乏可靠性。因為治理指標(biāo)所需要的許多數(shù)據(jù)，有些在政治上有敏感性，有些又主觀因素較多，它們都會嚴(yán)重影響其可靠性。上述四個問題其實也是世界上所有治理評估指標(biāo)體系共同面臨的困難，這也是為什么公共治理的評估比其它評估難度更大的原因所在。但在公共治理評估剛剛起步的中國，這些問題就更加突出，難度也因而更大。

　　雖然各國對于善治的理解各不相同，但每個國家都希望有良好的治理，世界各國都普遍地把善治當(dāng)作政治發(fā)展的理想狀態(tài)。從政治發(fā)展的這種趨勢來看，對公共治理特別是對政府治理績效的評估，必然會變得日益重要，也會更加受到各國的重視。無論從歷史傳統(tǒng)看，還是從現(xiàn)實生活看，政府和公共權(quán)力部門在中國的社會發(fā)展中都起著關(guān)鍵的作用，公共治理或政府治理對于中國社會來說，其作用甚至比西方社會更重要。中國政府提出的一些重要戰(zhàn)略目標(biāo)，都離不開良好的公共治理，例如科學(xué)發(fā)展、和諧社會、小康社會和政治文明都包含著善治的內(nèi)容�？梢哉f，建立一套比較科學(xué)和合理的國家治理評估體系，對于中國來說意義尤其重大。

　　三、中國治理評估框架的若干原則和重點領(lǐng)域

　　建立一套適用于測評中國治理狀況的指標(biāo)體系，有一些共同的原則需要遵循。例如，這樣一套指標(biāo)體系必須具有簡便性、實用性和操作性，數(shù)據(jù)材料容易獲得，評估活動也切實可行。應(yīng)當(dāng)把指標(biāo)體系的重點放在測量治理的現(xiàn)狀，多數(shù)指標(biāo)應(yīng)直接反映現(xiàn)存的治理狀態(tài)，但也要充分注意中國民主治理的未來發(fā)展，有適當(dāng)數(shù)量的指標(biāo)體現(xiàn)治理的前景。指標(biāo)的設(shè)置要做到主客觀的相結(jié)合，既有反映治理狀態(tài)的客觀數(shù)據(jù)，又有公民和官員對治理狀況的主觀評價。此外，有兩個原則需要特別強(qiáng)調(diào)。首先要遵循的原則，就是既立足中國改革開放的實踐，同時充分借鑒國際上的治理評估經(jīng)驗。中國是一個發(fā)展中的大國，無論是人口、歷史、文化、政治制度等基本國情，明顯不同于西方國家，中國的治理制度也別具特色。中國的治理指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)最大限度地反映中國的治理特色。但是任何國家的治理都有共同的規(guī)律，(點擊此處閱讀下一頁)

　　也有共同追求的目標(biāo)，如民主、自由、穩(wěn)定、公正、高效等，中國的治理指標(biāo)也應(yīng)當(dāng)反映這些人類共同的規(guī)律和價值。此外，西方國家和國際組織在治理方面比我們先行一步，有不少經(jīng)驗和教訓(xùn)可供我們學(xué)習(xí)借鑒。其次，中國的治理評估指標(biāo)體系，應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞黨和政府的大政方針，既突出政府治理的重點，又兼及治理的基本內(nèi)容。換言之，一些與治理相關(guān)的重大政策和戰(zhàn)略，都應(yīng)當(dāng)在治理指標(biāo)中有所體現(xiàn)，以此作為評價國家治理狀況的基本依據(jù)。

　　在治理評估指標(biāo)體系中體現(xiàn)中國社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，有著特別重要的意義。只有這樣，才能使治理評估起到推進(jìn)中國特色民主政治的實際作用。因此，在建構(gòu)治理評估框架前，十分有必要回顧一下近年來中國政府正在大力推行的重大發(fā)展戰(zhàn)略。在我們看來，與公共治理有密切關(guān)系的重大國家發(fā)展戰(zhàn)略主要包括：科學(xué)發(fā)展、政治文明、和諧社會、小康社會、新農(nóng)村建設(shè)、服務(wù)型政府、創(chuàng)新型國家和生態(tài)文明。

　　科學(xué)發(fā)展觀是中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的指導(dǎo)方針和戰(zhàn)略思想，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀是中國政府目前最重要的任務(wù)。科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)發(fā)展，把發(fā)展當(dāng)作第一要義。但它所要求的是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，并把以人為本當(dāng)作是發(fā)展的根本出發(fā)點和最終歸宿。這里所說的科學(xué)發(fā)展，不僅是人與自然的和諧發(fā)展，也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)的相互協(xié)調(diào)。從公共治理的角度看，科學(xué)發(fā)展意味著政治進(jìn)步應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)進(jìn)步相適應(yīng)，意味著社會利益的公平分配，意味著人與自然的和睦相處。建設(shè)社會主義的政治文明，被中國政府視為國家的四大長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之一。政治文明的內(nèi)容極為豐富，既包括先進(jìn)的政治文化和政治價值，也包括先進(jìn)的政治制度，清廉和文明的政治行為等等，但最主要的內(nèi)容是高度發(fā)達(dá)的社會主義民主和法治，包括維護(hù)和增加人權(quán)和公民權(quán)利，擴(kuò)大公民的有序政治參與，依法治國和依法行政，重點推進(jìn)基層民主和黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動社會民主等。從某種意義上說，政治文明的程度，實質(zhì)性地反映了民主治理的水平。

　　建設(shè)社會主義和諧社會，也是中國政府確立的國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)之一。顧名思義，和諧社會就是人與人之間、群體與群體之間、公民與政府之間，以及人與自然之間的和睦相處。胡錦濤主席對什么是和諧社會做過明確的解釋，他說：社會主義和諧社會應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。從胡錦濤主席的權(quán)威解釋中可以看出，和諧社會的諸多要素，如民主法治、公平正義、安定有序等，其實都是公共治理所要達(dá)到的理想目標(biāo)。

　　中國是一個以農(nóng)民為主體的人口大國，農(nóng)村治理的狀況在很大程度上決定著國家的治理狀況。在改善農(nóng)村治理方面，中國政府最重要的戰(zhàn)略舉措是建設(shè)社會主義新農(nóng)村。建設(shè)新農(nóng)村有六項任務(wù)。一是推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，包括加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，形成農(nóng)民增收的長效機(jī)制。二是擴(kuò)大農(nóng)村社會保障，包括幫助困難農(nóng)民，發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)。三是推進(jìn)農(nóng)村基層民主，搞好村民自治。四是發(fā)展農(nóng)村教育文化事業(yè)，培育造就新型農(nóng)民。五是解決好農(nóng)民實際困難，促進(jìn)農(nóng)村和諧社會建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村社會建設(shè)和管理。六是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營體制，統(tǒng)籌促進(jìn)農(nóng)村各項改革。不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)和治理方式的改善，是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是中國未來治理改革的重點領(lǐng)域之一。

　　到2020年建成創(chuàng)新型國家，是中國政府近年來提出的重要國家發(fā)展戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的核心任務(wù)是，把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為發(fā)展科學(xué)技術(shù)的戰(zhàn)略基點，走中國特色自主創(chuàng)新道路，推動科學(xué)技術(shù)的跨越式發(fā)展；
把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的中心環(huán)節(jié)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會；
把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略，貫穿到現(xiàn)代化建設(shè)各個方面，大力推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新。中國科技創(chuàng)新的基本指標(biāo)是，到2020年，經(jīng)濟(jì)增長的科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率從39%提高到60%以上，全社會的研發(fā)投入占GDP比重從1.35%提高到2.5%。

　　中共十六大提出了到2020年全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)，中共十七大又進(jìn)一步對全面建設(shè)小康社會做了詳細(xì)闡述。小康社會是一個包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主、文化教育、生態(tài)保護(hù)和人民生活水平在內(nèi)的中長期社會發(fā)展綜合目標(biāo)體系，同時也是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個階段性目標(biāo)。中共十六大為小康社會提出的主要硬性發(fā)展指標(biāo)，是到2020年實現(xiàn)國民生產(chǎn)總值在2000年的基礎(chǔ)上翻兩番，達(dá)到4萬億美元左右。中共十七大在此基礎(chǔ)上又進(jìn)一步提出，到2020年中國的人均國民產(chǎn)值要在2000年的基礎(chǔ)上翻兩番。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬性指標(biāo)外，中共十六大和十七大也對政治文明、文化教育、生態(tài)環(huán)境和人民生活等提出了明確的要求。小康社會的實現(xiàn)程度，直接反映著中國民主治理的發(fā)展程度。

　　改革開放以來，中國的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化取得了舉世矚目的巨大成就，但中國人民在享受現(xiàn)代化甜蜜果實的同時，也為此付出了高昂的代價。其中最沉重的代價，就是環(huán)境惡化、生態(tài)失衡、氣候變暖和資源短缺等等。中國政府清醒地看到了生態(tài)環(huán)境破壞給國家和人民所帶來的嚴(yán)重后果，從上個世紀(jì)80年代中期開始就重視環(huán)境保護(hù)，并將保護(hù)環(huán)境和節(jié)約能源當(dāng)作基本國策，給予最優(yōu)先的考慮。1987年國家發(fā)布《中國自然環(huán)境保護(hù)綱要》，1989年全國人大通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，1992年就開始編制并實施《中國21世紀(jì)議程》。2007年的中共十七大，首次提出了建設(shè)生態(tài)文明的環(huán)境戰(zhàn)略，其主要內(nèi)容包括改善生態(tài)治理、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)節(jié)約型社會、保持可持續(xù)發(fā)展、樹立環(huán)保意識等重大政策措施。人與自然的和諧程度、生態(tài)文明的發(fā)展程度，都將成為反映中國民主治理程度的重要尺度。

　　隨著政府明確其公共服務(wù)職能，尤其是提出建設(shè)服務(wù)政府的目標(biāo)后，中國政府在治理改革中日益偏重公共服務(wù)的內(nèi)容。服務(wù)型政府的內(nèi)容，包括提供更多的社會公共品，特別是在環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、義務(wù)教育、基礎(chǔ)交通、公共安全、社會福利等方面增加公共服務(wù)支出；
簡化行政審批程序，放松政府對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管制；
改善政府官員的服務(wù)態(tài)度，增強(qiáng)政府與公民之間的相互信任；
強(qiáng)化行政責(zé)任，實行各種形式的承諾制度和問責(zé)制；
努力促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大扶貧和財政轉(zhuǎn)移支付的力度，使經(jīng)濟(jì)改革的利益更多地向困難群體和落后地區(qū)傾斜。

　　四、中國治理評估框架

　　上述社會政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略策略，直接或間接地關(guān)系到中國的治理改革方向，是建構(gòu)中國治理評估框架必須重點考慮的內(nèi)容。反過來說，上述目標(biāo)的實現(xiàn)程度，直接或間接地表征著中國民主治理的現(xiàn)狀。中國的治理評估框架，必須充分地反映中國政府實現(xiàn)上述目標(biāo)的程度。按照這樣的思路，我們認(rèn)為中國治理評估框架應(yīng)當(dāng)包括以下12個方面的基本內(nèi)容。公民參與。公民參與是民主治理的基礎(chǔ)，公民參與程度愈高，民主治理的程度也就愈高。衡量中國公民參與狀況最重要的環(huán)節(jié)有兩個，即選舉民主和協(xié)商民主。前者關(guān)系到政府官員是否代表人民，后者關(guān)系到政府政策是否充分體現(xiàn)民意。人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、社區(qū)居民自治制度、職業(yè)自治制度和民族區(qū)域自治制度等構(gòu)成了中國現(xiàn)行民主政治的制度框架。在這一制度框架內(nèi)，體現(xiàn)公民參與程度的主要參照點包括：選舉法規(guī)、直接選舉的范圍、競爭性選舉的程度、村民自治、居民自治、企業(yè)職工自治、重大決策的公眾聽證和協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)民主的發(fā)展程度、社會組織或民間組織的狀況、社會組織的制度環(huán)境、社會組織對國家政治生活的影響。

　　人權(quán)與公民權(quán)。保護(hù)和擴(kuò)大人權(quán)和公民權(quán)，是民主治理最重要的目標(biāo)。國家的人權(quán)和公民權(quán)的實現(xiàn)狀況，是民主治理的最終結(jié)果。它既體現(xiàn)在國家的法律和政府的政策中，更體現(xiàn)在政府和公民的實際政治生活中。直接反映中國人權(quán)和公民權(quán)狀況的重要領(lǐng)域是：法律對公民權(quán)利的保護(hù)、公民權(quán)利的實現(xiàn)程度、婦女、兒童、貧困居民等弱勢群體的權(quán)利保護(hù)、對少數(shù)派和不同意見者的保護(hù)和寬容、公民和官員的人權(quán)意識、公民合法的游行示威、公民的自我保護(hù)能力、公民的維權(quán)，以及對公民的法律救助等。

　　黨內(nèi)民主。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，囊括了社會各個領(lǐng)域中的多數(shù)精英，掌握著國家最重要的立法、行政和司法權(quán)力，黨內(nèi)的民主狀況直接反映著國家的民主狀況。決定黨內(nèi)民主的主要變量有：黨內(nèi)選舉、決策和監(jiān)督法規(guī)、各級黨委領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生方式、黨委推薦和任用干部的民主程度、黨代會的作用、黨委的決策和議事程序、黨內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督、黨務(wù)公開的程度、黨代表的直接選舉，以及共產(chǎn)黨與其他民主黨派的政治協(xié)商情況。

　　法治。法治與民主是一個硬幣的兩面，互不可分；
法治也是民主治理的基礎(chǔ)，沒有法治就沒有善治。中國共產(chǎn)黨和中國政府在90年代中期后就正式將建設(shè)社會主義法治國家作為長遠(yuǎn)的國家政治發(fā)展目標(biāo)，因而，法治的實現(xiàn)程度直接反映著民主治理的程度。體現(xiàn)國家法治現(xiàn)狀的主要領(lǐng)域包括：國家的立法狀況、憲法和法律的權(quán)威、黨和政府的依法執(zhí)政和依法行政程度、公民和官員對法律的了解和尊重、法律在實際政治生活中的作用、立法活動和司法活動的自主性和權(quán)威性、律師的作用、官員和公民的法律意識、政府政策的法律審查和司法審判的執(zhí)行情況。

　　合法性。這里所說的是政治學(xué)意義的合法性(Legitimacy)，即政府權(quán)威和政治秩序自覺被公民認(rèn)可和接受的程度。它既是政府治理的民意基礎(chǔ)，也是民主治理的直接后果。測量政治合法性的主要參考變量有：公民對憲法的認(rèn)同、公民對黨和政府的認(rèn)同、法律的權(quán)威和適用性、黨和政府的權(quán)威、公民對基層政府的信任、公民對周圍官員的信任程度、公民對政治現(xiàn)狀的滿意程度、公民對主流意識形態(tài)的認(rèn)可，以及公民對國家發(fā)展前景的態(tài)度。

　　社會公正。社會公正是指社會的政治、經(jīng)濟(jì)和文化權(quán)益在全體公民之間公平而合理的分配，它是社會全面進(jìn)步的重要尺度，也是社會主義制度的首要價值。社會公正不只是合理的財富分配，還包括機(jī)會的均等，其內(nèi)容涉及到政治、社會、文化、教育、司法等各個方面。體現(xiàn)中國目前社會公正程度的重要變量有：基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、城鄉(xiāng)差別、地區(qū)發(fā)展差別、教育公平程度、醫(yī)療保健公平程度、就業(yè)公平程度、公共權(quán)力部門中女性的比例、黨政官員的代表性、人大代表和政協(xié)委員的代表性，以及基本公共服務(wù)均等化程度。

　　社會穩(wěn)定。安定的社會秩序和穩(wěn)定的政治局面，直接關(guān)系到公民的生活和社會的發(fā)展，是民主治理的基本目標(biāo)之一。中國是一個正處于重大轉(zhuǎn)型中的發(fā)展中國家，在社會穩(wěn)定方面面臨著嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，維護(hù)社會穩(wěn)定是中國政府的核心價值之一。衡量中國社會穩(wěn)定的主要參照系數(shù)包括：黨和國家對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)、政府處置突發(fā)事件的能力、政策的延續(xù)性、公民的社會安全感、犯罪率、通貨膨脹率、民族區(qū)域的沖突事件、群體性事件的數(shù)量、自殺率、上訪數(shù)量及比例和公民的社會危機(jī)感等。

　　政務(wù)公開。政治透明既直接關(guān)系到民主選舉和民主決策，也直接關(guān)系到政府官員的廉潔和政治腐敗的狀況，對民主治理極其重要。以下這些是直接反映中國政務(wù)公開或政治透明的主要關(guān)注點：政務(wù)公開的法規(guī)及效果、政治傳播渠道的數(shù)量和質(zhì)量、決策過程的公開化程度、行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等活動的公開化制度、公民對政治事務(wù)的了解程度、新聞媒體的自主性、公民獲取政治信息的權(quán)利和渠道，以及黨政干部財產(chǎn)收入申報的真實和透明情況等。

　　行政效益。這里所說的行政效益包括行政效率和行政效能兩個方面，它直接體現(xiàn)著政府的治理績效。下列變量直接反映著政府的行政效益：政府的行政成本、黨政干部的行政能力、政府的行政效能、黨政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)程度、決策失誤的概率、公共項目的投入產(chǎn)出率、電子政務(wù)、政府的快速反應(yīng)和處事能力，以及公民對政府決策和處事效率的滿意程度等。

　　政府責(zé)任。政府責(zé)任是政府機(jī)關(guān)對公民必須履行的法定職責(zé)，它包括政府依法主動盡職和及時對公民的請求做出負(fù)責(zé)的反應(yīng)。體現(xiàn)政府責(zé)任的主要變量有：官員對其行為的負(fù)責(zé)程度、對瀆職官員的懲罰、官員與公民的溝通渠道、官員對公民意見的尊重、黨和政府接收和處理公民訴求的機(jī)制、黨和政府的決策咨詢機(jī)制、政策反饋及決策部門對政策的修訂、政策反映或代表公民要求的程度、公民意見對政府決策的影響，以及行政訴訟的數(shù)量及后果等。

　　公共服務(wù)。現(xiàn)代民主治理的一個重要趨勢，就是不斷從管制政府走向服務(wù)政府。因此，公共服務(wù)已經(jīng)成為衡量國家民主治理的重要內(nèi)容。以下這些內(nèi)容通常直接反映著中國政府提供公共服務(wù)的狀況：政府預(yù)算公共服務(wù)支出的比例、基本社會保障狀況、9年制義務(wù)教育普及率、基本醫(yī)療保險覆蓋率、政府對窮人和困難者的幫助、政府一站式服務(wù)的普及率、國家提供公共基礎(chǔ)設(shè)施的力度、民對政府服務(wù)的滿意程度，以及政府的生態(tài)治理及其效果等。

　　廉潔。腐敗不僅大大增加交易成本，而且嚴(yán)重?fù)p害政府的公信力，遏制嚴(yán)重的腐敗是中國政府最緊迫的任務(wù)之一。中國政府的廉潔程度集中體現(xiàn)在以下這些方面：廉政法規(guī)及其效果、腐敗官員的數(shù)量及懲處、對政府及黨政干部的經(jīng)濟(jì)審計、公共預(yù)算監(jiān)督、權(quán)力的相互制約、公民對政府權(quán)力的制約、新聞輿論監(jiān)督、公眾舉報等社會監(jiān)督，以及黨和政府的自律。

　　盡管我們?yōu)樘剿饕惶走m合中國國情的治理評估框架已經(jīng)做出了相當(dāng)?shù)呐�力，并且呈現(xiàn)在讀者面前的這套評估框架也在數(shù)次專題會議上征求過不少同行專家的意見，但這個框架仍然是一個原則性的綱要，離具體的測評指標(biāo)有較大的距離。進(jìn)而言之，就這些框架性觀點本身而言，也可能會有重要的疏漏，因而它完全是開放性的。我們希望這一問題能引起國內(nèi)同行更多的重視，也期望著專家學(xué)者嚴(yán)肅認(rèn)真的批評建議。

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