秋風(fēng)：基層自治，行政層級自然減少

　　行政層次完全可以減少，辦法就是基層社會(huì)、基層政府按照自治的原則運(yùn)轉(zhuǎn)，則政府層級繁殖的趨勢將會(huì)自然終結(jié)。

　　今年的中央一號(hào)文件提出了改革目前的政府架構(gòu)的任務(wù)：推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，鼓勵(lì)有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。這一改革合乎政府提高行政效率的需要，但要有效推動(dòng)，卻須勇氣。

　　中國自秦以來，法律所規(guī)定的政府層級，除了中央政府之外，大體上以兩層居多。比如，秦漢行郡縣制，以郡轄縣。但綜觀歷代政制變遷，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律：如果郡、省這樣的次級政府單位較多，中央政府就必然增設(shè)派出機(jī)構(gòu)，如漢代之州刺史，清代之總督；
如果一個(gè)次級政府單位管理的縣級地方政府?dāng)?shù)量太多，兩者中間就必然衍生出一層政府，比如，清代的道。

　　古人也知道這種疊床架屋的弊端，但這類機(jī)構(gòu)卻又為勢所必然。原因在于，如古人所認(rèn)識(shí)到，郡縣制的本質(zhì)是家天下，地方政府的權(quán)力全部來自中央政府授權(quán)，從政治上說，所有官員對皇帝負(fù)責(zé)，從行政管理的角度說，每個(gè)官員對其上級負(fù)責(zé)。反過來，中央政府必得監(jiān)督地方政府，上級政府必得控制下級政府，以此確保其執(zhí)行自己的法律、命令。要從技術(shù)上做到有效的監(jiān)督、控制，則每個(gè)上級政府所直接隸屬的下級政府的數(shù)量就不能太多，也許就是七八個(gè)，超過這一限度就會(huì)失控。

　　地級市也是這樣演變出來的�，F(xiàn)行憲法與地方各級人大與政府組織法上并無地級市這一建制，憲法所規(guī)定的是以省轄縣。但幾十年來，地級市卻已成為一項(xiàng)定制，原因與古代相同。廣東省有近百個(gè)縣級單位，省長甚至不可能記住這么多縣長的名字，更談不上了解了，也就無從管理。為了有效地管理、控制，它必然傾向于設(shè)立一個(gè)中間政府單位，不管法律是怎么規(guī)定的。一個(gè)地級市管理六七縣，最多十來個(gè)，是大體可以管得過來的。

　　基于這一事實(shí)，可以大膽地?cái)嘌�，假如目前整個(gè)政府結(jié)構(gòu)的原理、政府職能不作較為根本的調(diào)整，則即便以政令的方式強(qiáng)權(quán)擴(kuò)縣，弱化地級市環(huán)節(jié)，但這個(gè)中間環(huán)節(jié)還會(huì)以另一種形式重生，減少行政層次的目的很難達(dá)到。

　　當(dāng)然，這絕不等于說，行政層次根本不可能減少。依據(jù)現(xiàn)有的政治學(xué)知識(shí)，可以十分有把握地說，行政層次是完全可以減少的，辦法就是各級政府普遍地實(shí)行自治，尤其是基層社會(huì)、基層政府按照自治的原則運(yùn)轉(zhuǎn)，則政府層級繁殖的趨勢將會(huì)自然終結(jié)。

　　兩千年來政府層級趨向增加的內(nèi)在原因是，政府是自上而下構(gòu)造的，上級政府要有效地控制、監(jiān)督下級政府，必然要設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。從政府的角度來說，這也是必要的，否則，未得到有效監(jiān)督、控制的地方政府、基層政府，必將成為民眾的禍害。事實(shí)上，歷代政府盡管采取了嚴(yán)密監(jiān)管的措施，也仍然未能防止地方政府、基層政府官員胡作非為。

　　換一種思路，如果基層社會(huì)是自治的，基層政府是自治性政府，其權(quán)力來自民眾的授予，而不是上級的授予，政府對民眾負(fù)責(zé)而不是對上級負(fù)責(zé)，則本地人民就看管住了本地政府，這個(gè)政府不可能為害于民，上級政府就沒有必要嚴(yán)密看管下級政府，自然也就不必設(shè)立看管下級政府的政府。

　　在中國，我們已經(jīng)隱約看到這樣一種治理模式的雛形。首先，村民自治、社區(qū)自治已經(jīng)有十多年的發(fā)育。其次，今年中央一號(hào)文件又提出，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)在投資審批、工商管理、社會(huì)治安等方面的行政管理權(quán)限。也就是說，小城鎮(zhèn)將逐漸地不再只是縣政府的下級政府，而將具有自己的治理權(quán)限。

　　可以設(shè)想，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級治理逐漸地走向自治，哪怕是半自治，那么，地級市也就逐漸成為多余，省就完全有能力直管縣了。當(dāng)然，自治絕不意味著中央或省政府的權(quán)威被削弱。相反，這兩種權(quán)威將可以更為直接對民眾行使，只是，它將換一種方式，以司法的方式行使。也就是說，實(shí)現(xiàn)省直管縣，是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要相當(dāng)廣泛的制度變革。

　　 (本文來源：南方農(nóng)村報(bào) 作者：秋風(fēng))

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